nálgunarbann.

Herra forseti. Ég mæli fyrir áliti meiri hluta allsherjarnefndar um frumvarp til laga um nálgunarbann. Í nefndarálitinu er getið um að fjölmargir gestir komu á fundi nefndarinnar og umsagnir bárust frá mörgum aðilum.

Eins og þarna kemur fram var frumvarp þetta var flutt samhliða frumvarpi til laga um meðferð sakamála, sem varð að lögum nr. 88/2008. Lögin öðlast gildi 1. janúar 2009. Réttarreglur um nálgunarbann er nú að finna í lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, en við undirbúning sakamálafrumvarpsins var ákveðið að ekki væri rétt að skipa þar ákvæðum um nálgunarbann í kaflanum um þvingunarúrræði sem lög um meðferð sakamála gera ráð fyrir þar sem bannið hefði ekki það einkenni sameiginlegt sem þeim úrræðum að tengjast rannsókn eða meðferð sakamáls í tilefni af tilteknu broti. Því væri rétt að koma reglum um úrræðið fyrir í sérstökum lögum. Í frumvarpinu eru gerðar ákveðnar efnisbreytingar frá gildandi reglum að því leyti að lýst er nánar hvaða aðdragandi getur verið að því að lögregla geri kröfu til dómara um nálgunarbann og hvaða úrræði sá hefur sem ekki fær því framgengt að lögreglan krefjist nálgunarbanns, þ.e. að inn er sett heimild til að kæra höfnun á nálgunarbanni. Nefndin ræddi málið ítarlega á fundum sínum síðasta vor og eins á þessu septemberþingi. Helstu atriði sem bar á góma í umræðum nefndarinnar voru hvaða aðili ætti að hafa heimild til að úrskurða menn í nálgunarbann og hvort skilyrði fyrir beitingu nálgunarbanns væru fullnægjandi samkvæmt núgildandi lögum og frumvarpinu eins og það liggur fyrir. Nefndin fjallaði um málið á fundum sínum á vorþingi en ákvörðunina um að afgreiða það ekki samhliða sakamálafrumvarpinu má rekja til þess að nefndin taldi nauðsynlegt að fara nánar yfir álitamál sem upp komu við meðferð málsins síðastliðið vor.

Nefndarmenn ræddu hvort rétt væri að heimila lögreglu eða handhafa ákæruvalds að úrskurða menn í nálgunarbann frekar en dómara eins og nú er. Ýmsir umsagnaraðilar í málinu beittu sér töluvert fyrir því að slík heimild yrði færð yfir til lögreglu, en úrskurður hennar yrði síðan borinn undir dómstóla. Þau rök voru einkum færð fram fyrir breytingunni að hún gæti orðið til þess að stytta málsmeðferð og tryggja virkari framkvæmd úrræðisins. Þess ber að geta að efasemdir komu fram frá öðrum gestum um að sú breyting mundi skila tilætluðum árangri og jafnvel kom fram það sjónarmið að slík breyting gæti haft þær afleiðingar að málsmeðferð mundi þyngjast eða lengjast. Að vandlega athuguðu máli telur meiri hlutinn ekki rétt að fara þá leið að svo búnu og álítur að fyrst þurfi að fara fram ítarleg skoðun á kostum þess og göllum að ráðast í flutning á forræði í nálgunarbannsmálum frá dómstólum til lögreglu. Meiri hlutinn bendir í því sambandi á að slík skoðun þurfi meðal annars að fela í sér samanburð við nágrannalönd Íslands, einkum Noreg og Svíþjóð, og yfirlit yfir framkvæmd nálgunarbannsúrræðisins hér á landi til þessa, bæði framkvæmd lögreglu og dómaframkvæmd. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að huga þurfi að því hvernig andmælaréttur og aðrar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga komi til með að spila inn í slíka yfirfærslu úrskurðarheimildarinnar.

Nefndin ræddi einnig hvort ástæða væri til að breyta þeim efnisskilyrðum sem nú eru fyrir beitingu nálgunarbanns og frumvarpið gerir einnig ráð fyrir. Í þessu sambandi kynnti nefndin sér meðal annars dóm Hæstaréttar í máli nr. 423/2008 frá 7. ágúst síðastliðnum þar sem ekki var fallist á að skilyrði væru fyrir hendi til að manni yrði gert að sæta nálgunarbanni samkvæmt 110. gr. núgildandi laga um meðferð opinberra mála. Meiri hlutinn leggur áherslu á að nálgunarbannsúrræðið verði virkara en verið hefur til þessa og leggur í því skyni fram breytingartillögur þess efnis að teknir verði upp í frumvarpið ákveðnir mælikvarðar um þau atriði sem dómara beri að líta til við mat á því hvort skilyrði sé uppfyllt til nálgunarbanns. Meiri hlutinn leggur þannig til að nægilegt verði að ástæða sé til staðar til að óttast afbrot eða að friði verði raskað, en ekki rökstudd ástæða eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Þá leggur meiri hlutinn til að sá frestur sem lögreglu er ætlaður til að taka afstöðu til beiðni um nálgunarbann verði styttur úr tveimur vikum, eins og frumvarpið gerir ráð fyrir, í þrjá daga. Í núgildandi lögum eru hins vegar engir tímafrestir og því er þessi breyting til töluverðra bóta að mati meiri hlutans. Loks gerir meiri hlutinn það að tillögu sinni að við 3. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein þess efnis að við mat á því hvort skilyrðum til að nálgunarbanni sé fullnægt skuli meðal annars litið til fyrra framferðis þess, sem krafist er að sæti því og jafnframt skuli fara fram hagsmunamat þannig að horft verði til hagsmuna þess sem njóta eigi verndar af nálgunarbanni með tilliti til þeirra takmarkana sem bannið gæti lagt á athafnafrelsi þess sem krafist er að sæti því.

Loks leggur meiri hlutinn til breytingu á gildistökuákvæði frumvarpsins þess efnis að lögin taki gildi 1. janúar 2009, á sama tíma og ný lög um meðferð sakamála.

Í tengslum við meðferð málsins ræddi nefndin einnig nokkuð hina svokölluðu austurrísku leið sem felst í því að heimilt er að vísa manni af heimili sínu að uppfylltum tilteknum skilyrðum og ræddi hvort til álita kæmi að taka svipað fyrirkomulag upp hér á landi. Í því sambandi tekur meiri hlutinn fram að hér er um að ræða annað úrræði en nálgunarbann og umræða um það mál er mun skemmra á veg komin að mati meiri hlutans en nálgunarbannsumræðan. Meiri hlutinn beinir því hins vegar til dómsmálaráðuneytis að reynslan af því fyrirkomulagi í nágrannalöndunum verði könnuð og metið hvernig þetta úrræði falli að íslensku réttarfari. Meiri hlutinn óskar eftir því að afrakstur þeirrar vinnu verði kynntur henni þegar niðurstaða liggur fyrir.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarp dómsmálaráðherra verði samþykkt með þeim breytingum sem hér hefur verið gerð er grein fyrir. Undir álit þetta skrifa sá sem hér stendur, Ágúst Ólafur Ágústsson, Jón Gunnarsson, Ellert B. Schram, Ólöf Nordal, Karl V. Matthíasson og Jón Magnússon. Samúel Örn Erlingsson skrifaði einnig undir álitið en gerði af sinni hálfu fyrirvara við það.

Herra forseti. Mér finnst rétt umræðunnar vegna að árétta nokkur atriði áður en ég lýk máli mínu. Í fyrsta lagi er nauðsynlegt að fram komi að málið hefur fengið ítarlega umræðu í allsherjarnefnd og frumvarpið hefur tekið umtalsverðum breytingum í meðförum nefndarinnar. Frumvarpið sem hæstv. dómsmálaráðherra flutti síðasta vetur var, eins og kemur fram í nefndarálitinu og ég hef áður gert grein fyrir, fyrst og fremst flutt af lagatæknilegum ástæðum, þ.e. til þess að færa lagaákvæði um þetta efni úr lögum um meðferð opinberra mála, nú sakamálalögunum, yfir í sérlög. Það var því ekki farið af stað með þetta mál á þeim forsendum að um heildarendurskoðun reglna á þessu sviði væri að ræða. Það var hins vegar ákvörðun allsherjarnefndar að leggjast nánar yfir málið og af þeim sökum var horfið frá því að afgreiða það samhliða sakamálalöggjöfinni síðastliðið vor þannig að betri tími ynnist til þess að fara yfir einstök atriði, bæði efnisreglur og málsmeðferðarreglur. Það var ekki síst gert vegna þess að fram kom fjöldi athugasemda frá umsagnaraðilum um núverandi fyrirkomulag þessara mála og þær urðu til þess að nefndarmenn voru einhuga um að staldra við og ræða nánar hvernig þessum málum væri best fyrir komið.

Það má segja að við afgreiðslu frumvarpsins nú af hálfu allsherjarnefndar sé náð ákveðnum áfanga á þessari leið. Hins vegar er ekki um að ræða endanlega niðurstöðu. Með því á ég við að innan nefndarinnar var víðtæk samstaða um að gera tilteknar breytingar sem horfa í framfaraátt og tillögur nefndarinnar fela slíkar breytingar í sér. En jafnframt kemur fram í nefndarálitinu að innan nefndarinnar er áhugi á að skoða aðra þætti nánar, afla frekari upplýsinga varðandi framkvæmd úrræðisins hér á landi og nágrannalöndunum þannig að unnt verði í framhaldinu að taka afstöðu til hugsanlegra kerfisbreytinga á þessu sviði á traustari grundvelli en unnt er að þessu sinni.

Líka er nauðsynlegt að árétta að við í allsherjarnefnd töldum mikilvægt að ljúka meðferð þessa frumvarps sem slíks nú á haustdögum enda falla núgildandi ákvæði um nálgunarbann niður um næstu áramót með gildistöku nýrra sakamálalaga. Við vildum ekki eiga á hættu að orðið gætu neinar þær tafir sem hefðu hugsanlega geta skapast af því að bíða með málið fram yfir setningu nýs þings síðar í haust þar sem hefði þurft að hefja alla þinglega málsmeðferð upp á nýtt og leggjum þess vegna áherslu á að málið verði klárað nú á þessu stutta septemberþingi með þeim breytingum sem við leggjum til en tilteknir þættir síðan skoðaðir í framhaldinu með það að markmiði, eins og ég sagði áðan, að afla upplýsinga og gagna sem geta síðar orðið grundvöllur ákvarðana af okkar hálfu.

Það ætti líka, herra forseti, að hafa í huga að í raun er enginn ágreiningur um það innan allsherjarnefndar að úrræði á borð við nálgunarbann sé mikilvægt og það er auðvitað nauðsynlegt að úrræðið sé skilvirkt og unnt að beita því þegar við á. Við tökum mark á athugasemdum sem nefndinni hafa borist um að núverandi fyrirkomulag geti verið gallað að ýmsu leyti. Við gerum ákveðnar tillögur til úrbóta og óskum eftir nánari upplýsingum um aðra þætti málsins sem voru ekki, að okkar mati, nægjanlega skýrir í þessari umferð. En við viljum að sjálfsögðu að fyrirkomulag þessara mála sé með þeim hætti að nálgunarbannsúrræðið virki til að venda þá hagsmuni, þá einstaklinga sem því er ætlað að vernda og um leið þarf auðvitað að hafa í huga eins og við alla lagasetning á þessu sviði að huga að eðlilegum réttaröryggissjónarmiðum.

Frumvarpið eins og það liggur fyrir með þeim breytingum sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til felur í raun í sér talsverðar breytingar sem allar miða í þá átt að auka skilvirkni og bæta réttarstöðu þess sem óskar eftir nálgunarbanni. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að sá sem óskar eftir nálgunarbanni hafi skýran rétt til að kæra ákvörðun lögreglu um að fara ekki fram á nálgunarbann. Þetta er veruleg breyting því fram til þessa hefur slíkur réttur ekki verið fyrir hendi.

Í annan stað gerir breytingartillaga allsherjarnefndar ráð fyrir því að lögregla hafi aðeins þrjá daga til að taka afstöðu til þess hvort hún fer fram á nálgunarbann en samkvæmt frumvarpinu var, eins og áður kom fram, þessi frestur tvær vikur og í núgildandi lögum eru engir tímafrestir í þessu sambandi.

Í þriðja lagi er rétt að leggja áherslu á hér í lokin að breytingartillögur allsherjarnefndar gera ráð fyrir verulegum breytingum á orðalagi ákvæðisins um skilyrði þess að nálgunarbanni verði beitt. Það er gert mildara þannig að orðalagið rökstudd ástæða breytist í ástæða og þessari breytingu er auðvitað ætlað að stuðla að því að ekki verði jafnstífar kröfur gerðar í matinu á því hvort tilefni sé til að beita úrræðinu og áður hafa verið.

Af sama toga er sú breyting líka að líta skuli til fyrra framferðis þess sem nálgunarbann beinist að og til hagsmunamats eins og gert er ráð fyrir í breytingartillögunni við 3. gr. Allt eru þetta atriði sem við teljum að horfi til úrbóta og séu til þess fallin að styrkja stöðu þess sem þarf á nálgunarbanni að halda vegna hættu á ofbeldi, ógnunum, ofsóknum eða annarri röskun á friði.

Að þessu sögðu, herra forseti, mæli ég með því að Alþingi nú við 2. umr. samþykki frumvarpið með þeim breytingum sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til.