136. löggjafarþing — 33. fundur,  21. nóv. 2008.

greiðsla kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

28. mál
[11:37]
Horfa

viðskiptaráðherra (Björgvin G. Sigurðsson) (Sf):

Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breyting á lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem er 28. mál þingsins á þskj. 28.

Frumvarpið er árviss viðburður enda hefur ör þróun á fjármálamarkaði kallað á reglulega endurskoðun á bæði útgjöldum til Fjármálaeftirlitsins og þeim álagningarhlutföllum sem beitt er til fjármögnunar á rekstri Fjármálaeftirlitsins. Að þessu sinni eru aðstæður að sjálfsögðu afar óvenjulegar svo ekki sé meira sagt en um leið kærkomið tækifæri til að fara örlítið yfir stöðu Fjármálaeftirlitsins nú og síðustu missiri. Þess má geta að í fyrra var starfsemi Fjármálaeftirlitsins efld gríðarlega þegar tekjustofnar þess jukust um 52% þannig að það hefur verið byggt mjög markvisst og kerfisbundið undir eftirlitið á síðustu mánuðum og missirum. Auðvitað óx bankakerfið gríðarlega hratt og það var mikið kapphlaup fyrir stjórnvöld og stofnanir að halda í við þann vöxt og það tók tíma en hægt er að fullyrða að á síðustu árum hefur tekist vel til í uppbyggingu á Fjármálaeftirlitinu. Stjórnendur þess hafa staðið sig vel, stjórn þess hefur staðið sig vel og starfsmennirnir hafa unnið gott starf. Það ber sérstaklega að nefna þetta í samhengi við þá umræðu sem fór fram í vikunni eftir að bankastjórn Seðlabankans eða talsmaður hennar kom fram með mjög afdráttarlausa ræðu sem ekki var hægt að skilja öðruvísi en svo að hrun kerfisbankanna þriggja væri meira og minna Fjármálaeftirlitinu að kenna og því að ríkisstjórnin 1998 hefði tekið þáverandi bankaeftirlit út úr Seðlabankanum og stofnað hið nýja Fjármálaeftirlit, sem gert var fyrir tíu árum af þáverandi ríkisstjórn.

Ég held reyndar að það hafi verið rétt skref á þeim tíma og slíkt var gert meira og minna alls staðar. Það er sjálfsagt mál að endurskoða þetta aftur núna eins og bankastjórnin leggur til og forsætisráðherra hefur tekið undir og boðað, algjörlega sjálfsagt að endurskoða það hvort einhver óheppileg skörun á hlutverkum þessara tveggja eftirlitsstofnana sé til staðar. Seðlabankinn hefur eftirlitshlutverk með lausafjárstöðu fjármálafyrirtækja. Fjármálaeftirlitið hefur eftirlitshlutverk með eiginfjárstöðu fjármálafyrirtækja og býr við sín álagspróf og sitt regluverk. Ég get staðhæft það hér að ábyrgðin á fallinu var ekki eftirlitsins, það er alveg á hreinu. Stjórnendur þess stóðu sig vel, stjórn þess stóð sig vel og þess ber sérstaklega að geta í þessari umræðu.

Kerfisveilan lá í ofvexti bankanna miðað við stærð íslenska hagkerfisins og því að þeir áttu ekki, eins og við blasti og hefur blasað við í mörg ár, og við höfum rætt hér af kappi á köflum, aðild að stærra myntsvæði. Það var margoft sagt hér á síðustu missirum að hvað varðaði stærð fjármálakerfisins hefðum við í raun tvo kosti, annaðhvort yrðu bankarnir að minnka aftur, einhver þeirra að fara eða við að gerast aðilar að stærra myntsvæði, annars hefðum við ekki bakland fyrir bankana sem lánveitandi til þrautavara. Þetta var margoft rætt og þetta var drifkrafturinn í umræðunni um Evrópumál t.d. á síðustu 12–18 mánuðum. Undir þetta hafa margir tekið úr mörgum flokkum og víðs vegar úr þjóðfélaginu, atvinnulífinu, verkalýðshreyfingunni o.s.frv. Það er ekki eins og menn hafi ekki vitað af þessari kerfisveilu, hún lá fyrir augum allra. Menn töldu hins vegar að hægt væri að sneiða fram hjá henni með ýmsum hætti en svo fór þegar á reyndi og allir bankarnir þrír lentu í vanda á sama tíma að það var ekki hægt þegar alþjóðlegir lánamarkaðir lokuðust nánast fyrirvaralaust.

Þess ber sérstaklega að geta að „regluverk EES, sem heimilar fjármálafyrirtækjum í aðildarlöndunum að starfa á öllu svæðinu á grundvelli starfsleyfis í einu landanna, var og er gallað að því leyti að þótt starfssvæðið sé landamæralaust innan EES er eftirlit og öryggisnet,“ — svo ég vitni í Morgunblaðsgrein stjórnarformanns Fjármálaeftirlitsins, Jóns Sigurðssonar, með leyfi forseta — „t.d. innstæðutryggingar og aðgangur að lánveitingum til þrautavara í lausafjárerfiðleikum, áfram bundið við hvert einstakt aðildarríki.“ — Þetta er kerfisgalli í uppbyggingu á regluverkinu í upphafi. Áfram, með leyfi forseta: „Þessar aðstæður, ásamt smæð íslenska hagkerfisins og myntkerfisins, reyndust banvæn blanda fyrir íslensku bankana, þegar fjármálakreppan varð að holskeflu nú í haust.“

Það er mér bæði ljúft og skylt að halda sérstaklega til haga stöðu Fjármálaeftirlitsins og aðkomu í þessu máli öllu. Ómaklegar árásir á það eru ósanngjarnar og eiga sér enga stoð, þær eru ómálefnalegar. Vilji menn leita sökudólga þá skulu þeir gera það áfram en við skulum halda til haga stöðu og starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Og af því að umræðan hefur þróast sumpart í þá veru að þessi vandræði öll séu komin til vegna þess að Fjármálaeftirlitið hafi brugðist þá skulum við líka taka það fram að eftirlitið er á vegum þessara eftirlitsstofnana beggja, annars vegar lausafjáreftirlit og hins vegar eftirlit með eiginfjárstöðu bankanna.

Það er alveg morgunljóst að þarna eru ábyggilega margar kerfisveilur bæði þessar hvað varðar EES-samninginn, uppbygginguna, tryggingasjóður í einu landi, bakhjarl í einu landi, eða frjálst flæði fjármagns og frjáls starfsemi út um alla Evrópu. Þetta er alveg augljós skörun, sérstaklega fyrir lítið ríki eins og Ísland en skiptir kannski engu eða litlu máli fyrir stóru ríkin. Þetta er eitt af því sem leiðtogar stóru ríkjanna hafa nú þegar boðað að verði endurskoðað, þeir tala um samevrópskt fjármálaeftirlit, þeir ætla að þætta þetta enn þá betur saman. Veilan lá í því að við tókum þátt í þessu samstarfi að hluta en ekki að öllu leyti. Það blasir alveg við. Og fyrirvaralaus fellibylur á fjármálamörkuðum þar sem skrúfað er fyrir súrefnið til fjármálastofnana nánast á einni nóttu ruddi þessu að sjálfsögðu svo öllu um koll. Stóru ríkin brugðust þannig við þau fóru með gríðarlegar fjárhæðir inn í bankana. Þau gátu lánað til þrautavara, það gátum við ekki enda höfðum við ekki stækkað gjaldeyrisvaraforðann að neinu ráði á þessu ári. Við höfðum opnað lánalínur frá Norðurlöndunum sem var vel. Umræðan allt síðasta ár stóð um þetta, auk umræðunnar um hvort við ættum aðra kosti til að geta staðið á bak við bankakerfið en að ganga í myntsamstarf, minnka bankana eða einhver þeirra færi, eða að vera hér með gríðarlega stóran gjaldeyrisforða. Kannski var það ekki raunhæft heldur út af kostnaði. Ég veit það ekki. Þetta var umræðan allt síðasta ár.

Við skulum ekki ganga að því gruflandi að þetta féll ekki fyrirvaralaust að því leytinu. Við ræddum þessi kerfislægu vandamál út frá mörgum hliðum. Auðvitað gekk enginn fram fyrir skjöldu, enginn stjórnmálamaður eða athafnamaður, og taldi að bankarnir væru að falla enda hélt það svo sem enginn. En auðvitað voru ýmsar blikur á lofti. Það er líka hægt að kalla fram fall á fjármálafyrirtækjum með slíkum yfirlýsingum. Þessu skal öllu haldið vel til haga í þeirri umræðu sem fer fram hér núna. Það er mjög mikilvægt þegar við ræðum um stöðu Fjármálaeftirlitsins og annarra eftirlitsstofnana hér á landi, uppbyggingu þeirra, skörun á milli eftirlitshlutverka, mögulega sameiningu o.s.frv. Þetta kemur allt til greina, þetta er allt undir skoðun. Það gerist að sjálfsögðu á málefnalegum forsendum. Ef menn telja að þessi hlutverk hafi skarast eins og bankastjórn Seðlabankans greinilega telur, að þarna sé einhver skörun sem valdi einhverri glufu í eftirlitskerfinu sem sé óheppileg, þá er alveg sjálfsagt mál að skoða það núna þegar við erum að endurreisa bankakerfið eftir þessar fjármálalegu hamfarir á alþjóðlegum mörkuðum sem brotnuðu sérstaklega harkalega á okkur Íslendingum út af því að bankakerfið hér var mjög stórt. En það varð ekki mjög stórt óvart eða af því bara. Bankarnir voru einkavæddir á sínum tíma og það var pólitískt markmið í landinu að efla hér fjármálastarfsemi. Sérstakri starfsemi var haldið úti um fjármálamiðstöðina Ísland. Það var pólitísk hvatning á bak við það að bankarnir stækkuðu og yrðu stórir og sterkir og öflugir á alþjóðlegum vettvangi. Það lá alveg ljóst fyrir. Eftirlitsstofnanirnar höfðu ekkert með það að gera, þetta var pólitísk stefnumörkun. Bankarnir uxu og þeir urðu stórir og öflugir og myndarleg fyrirtæki. Sjálfsagt má deila um ýmislegt í starfsemi þeirra en því skal til haga haldið að það sem felldi þá að lokum var lausafjárkreppa og það að við gátum ekki veitt þeim lán til þrautavara þegar á reyndi.

En áfram með frumvarpið sjálft. Í rúmt ár hefur alþjóðleg lausafjárkrísa herjað víða í heiminum og haft alvarlegar afleiðingar fyrir fjármálafyrirtæki um allan heim, afleiðingar sem eru hvað alvarlegastar hér á landi þar sem þrír stórir viðskiptabankar hafa riðað til falls. Orsakirnar fyrir því má víða finna.

Þó að íslensk fjármálafyrirtæki hafi ekki verið stórtæk í viðskiptum með verðbréfavafninga sem komu mörgum bandarískum og erlendum bönkum í vanda voru þau engu að síður næmari fyrir stóráföllum á heimsvísu en sambærileg fyrirtæki í öðrum löndum. Einkum vegna þess hve stór þau voru orðin, eins og ég nefndi áðan, í hlutfalli við umfang íslensks hagkerfis og viðnámsþrótt lánveitandans til þrautavara, Seðlabanka Íslands. Lengst af virtust íslensku fjármálafyrirtækin hafa burði til að standa af sér krísuna. Uppgjör þessa árs sýndu hagnað og félögin gáfu það út að lausafjárstaða væri viðunandi. Lausafjárkrísan dýpkaði hins vegar til muna í upphafi haustsins þegar stóráföll dundu yfir bandarískt fjármálalíf. Stjórnvöld komu fasteignalánasjóðunum Fannie Mae og Freddie Mac til bjargar í lok ágúst en hinn frægi bandaríski fjárfestingabanki Lehman Brothers sigldi í strand fyrri hluta septembermánaðar og má segja að það sé almennt álitinn vendipunktur í þróun lausafjárkrísunnar í heiminum. Þegar hann féll um miðjan september dundu í framhaldinu ósköpin yfir út um allan heim. Og því miður sér alls ekki fyrir endann á þeim ósköpum enn þá eins og við sjáum á mörkuðum alla þessa viku og stöðu stórra félaga eins og General Motors og annarra gríðarlegra áhrifavalda á efnahagskerfi heimsins.

Skömmu eftir þetta kom fyrsta kerfislæga áfallið fram á Íslandi þegar fjármögnun Glitnis banka reyndist óyfirstíganlegt verkefni án atbeina stjórnvalda. Í lok september ákvað ríkisstjórnin, að tillögu Seðlabankans, að ríkið legði bankanum til nýtt hlutafé. Eins og kunnugt er varð ekki af þeim fyrirætlunum.

Um svipað leyti lentu stórir bankar, Royal Bank of Scotland, Dexia og fleiri í erfiðleikum og fengu aðstoð stjórnvalda í viðkomandi löndum og fleiri bankar bættust við þennan lista í blábyrjun októbermánaðar. Ýmis ríki ákváðu einnig að setja á stofn sérstaka sjóði til að styðja við bankakerfi sín. Þannig hafa Bandaríkjamenn ákveðið að verja 700 milljörðum dollara, Þjóðverjar 500 milljörðum evra, Bretar 350 milljörðum punda og Svíar 205 milljörðum sænskra króna til þessara hluta til þrautavaralána og innkomu í rekstur fjármálafyrirtækja.

Um mánaðamótin september/október var lánshæfismat íslensku bankanna og ríkissjóðs lækkað og lausafjárstaðan í erlendri mynt varð enn þá erfiðari en hún hafði verið áður. Landsbankinn gat ekki greitt út af innstæðureikningum erlendis og neyðarlögin voru sett eins og rakið var áðan. Með neyðarlögunum hefur tekist að viðhalda bankaþjónustu innan lands fyrir almenning í landinu og reisa nýju bankana í eigu ríkisins úr rústum gömlu bankanna. Eftir er að framkvæma endanlegt mat á eignum, og því verður vonandi lokið í lok janúar eins og ég nefndi í umræðu fyrr í dag, og skuldum í bæði nýju og gömlu bönkunum. Að því loknu mun andvirði þeirra verðmæta sem rann til nýju bankanna við stofnun þeirra verða greitt af þeim til gömlu bankanna.

Fjármálaeftirlitinu var falin framkvæmd neyðarlaganna, sem er óvenjulegt og erfitt hlutverk fyrir eftirlitsstofnun. Óhætt er að fullyrða að innan Fjármálaeftirlitsins hafi verið unnið einstakt starf, þrekvirki eins og ég sagði áðan, og eiga allir starfsmenn þess og stjórnendur og stjórn þess mikla þökk skilið fyrir ósérhlífið starf í þágu þjóðarinnar.

Samkvæmt lögum er Fjármálaeftirlitinu ætlað það hlutverk að gæta þess að fjármálastarfsemi sem telst eftirlitsskyld sé í samræmi við lög. Þannig er eftirlitinu ætlað að stuðla að því að starfsemi einstakra fyrirtækja sé innan lagaramma og getur gripið til viðeigandi aðgerða í samræmi við þær lagaheimildir sem eftirlitið hefur. Önnur stofnun hefur einnig aðkomu að eftirliti með fjármálamarkaðnum en það er Seðlabankinn sem er ætlað að gæta almennt að kerfislægum fjármálastöðugleika, fylgjast með framkvæmd lausafjárreglna og ákvæða um gjaldeyrisjöfnuð og vera lánveitandi fjármálafyrirtækja til þrautavara.

Í kjölfar fjármálaáfallsins og sem hluti af endurreisn fjármálakerfisins í samvinnu við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, mun erlendur sérfræðingur verða fenginn til að fara yfir lagaumhverfi og eftirlit með fjármálamarkaði og gera tillögur til úrbóta. Það starf hefst strax eftir helgina og er gert ráð fyrir að niðurstöður liggi fyrir síðar í vetur.

Árið 1999 voru samþykkt á Alþingi lög um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Með lögunum var gjaldi sem eftirlitsskyldir aðilar greiða til að standa straum af rekstri Fjármálaeftirlitsins breytt á þann veg að tryggt væri að það uppfyllti skilyrði stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir. Þetta þýddi m.a. að festa þurfti álagningarhlutfall í lögum í stað þess að kveða einungis á um hámark álagningar. Þessum álagningarhlutföllum þarf að breyta á hverju haustþingi enda ógerlegt að ákveða nákvæm hlutföll álagningar í flokki eftirlitsskyldra aðila til lengri tíma en eins árs í senn og undirstrikar staðan það nú mjög rækilega.

Samkvæmt þessu hefur frumvarp til breytinga á lögum þessum verið lagt fram á hverju haustþingi að fenginni skýrslu frá Fjármálaeftirlitinu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs, athugun ráðuneytisins á skýrslunni að fengnu áliti samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila.

Með frumvarpinu er álagningarhlutfalli einstakra tegunda eftirlitsskyldra aðila breytt. Ekki ætla ég að tíunda þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Er gerð skilmerkilega grein fyrir því í athugasemd með frumvarpinu og fylgigögnum með því.

Vegna þeirra atburða sem hér var lýst liggur ljóst fyrir að forsendur bæði á gjalda- og tekjuhlið Fjármálaeftirlitsins hafa breyst í grundvallaratriðum frá því að þetta frumvarp var samið og lagt fram. Unnið er að endurskoðun fjárhagsáætlunar Fjármálaeftirlitsins í ljósi aðstæðna og á grundvelli hennar munu endurskoðaðar tillögur verða lagðar fyrir viðskiptanefnd áður en frumvarpið kemur til 2. umr. þingsins. Vona ég að hv. viðskiptanefnd virði það vinnulag og taki því vel. Þetta eru óvenjulegar aðstæður og það liggur fyrir að við þurfum að endurskoða tekjustofnana og gjaldahliðina eins og lagt er upp í frumvarpinu.

Meðal fylgiskjala er skýrsla eftirlitsins til viðskiptaráðherra um starfsemi þess. Í skýrslunni er fjallað um eftirlit með einstökum sviðum fjármálamarkaðar, lánamarkaðar, verðbréfamarkaðar, vátryggingamarkaðar og lífeyrismarkaðar. Auk þess er greint frá þróun og horfum á íslenskum fjármálamarkaði og áherslum í starfi Fjármálaeftirlitsins næstu missiri. Er skýrslan fróðleg lesning öllum þeim er vilja kynna sér þróun á innlendum fjármálamarkaði og það þótt gjörbreyting hafi orðið frá því skýrslan var samin.

Virðulegi forseti. Ég mælist til þess að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. viðskiptanefndar.