embætti sérstaks saksóknara.
Herra forseti. Ég mæli fyrir áliti allsherjarnefndar um frumvarp til laga um embætti sérstaks saksóknara. Hér er um að ræða þýðingarmikið mál og um meðferð þess hefur verið góð sátt í allsherjarnefnd og verið farið ítarlega yfir alla efnisþætti þess eins og getið er um í nefndaráliti.
Í nefndaráliti er greint frá gestum sem komu á fundi nefndarinnar og umsögnum er bárust.
Kjarni málsins er sá, eins og kemur fram í nefndarálitinu, að með frumvarpinu er lagt til að stofnað verði sérstakt tímabundið embætti saksóknara til að annast rannsókn á grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda og í tengslum við hinar sérstöku og mjög óvenjulegu aðstæður á fjármálamarkaði er leiddu til setningar laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði og fleira, neyðarlaganna svokölluðu, og eftir atvikum að fylgja henni eftir með saksókn.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að á tímum sem þessum væri mikilvægt að halda í þá skipan mála sem almennt gilda um rannsókn og saksókn opinberra mála. Tekur nefndin í því sambandi sérstaklega fram að með þessu úrræði er ekki verið að víkja frá þeim grundvallarreglum sem gilda um rannsókn og meðferð sakamála. Fram kom að þau mál sem kunna að falla undir hið nýja embætti geti verið mjög viðamikil og margþætt og því tekið tíma frá og jafnvel valdið máladrætti í öðrum málum sem nú heyra undir efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra sem fyrir er störfum hlaðin. Hér er um mjög sérstakt og óvenjulegt úrræði að ræða sem ekki er ætlað að vera varanlegt heldur tímabundið og gert er ráð fyrir því að við niðurlagningu embættisins hverfi verkefni þess til annarra saksóknara- og lögregluembætta. Nefndin fellst á að þær óvenjulegar aðstæður, sem nú eru uppi í efnahagslífi þjóðarinnar eftir að bankarnir féllu, kalli á óvenjuleg viðbrögð og að stofnun embættis sérstaks saksóknara sem geti einbeitt sér að þeim málum sem því tengjast sé til þess fallin að tryggja að rannsókn á grun um refsiverða háttsemi og eftir atvikum saksókn verði markvissari. Nefndin tekur sérstaklega fram í því sambandi að hinum sérstaka saksóknara er heimilt að leita til sérfróðra aðila, innlendra sem erlendra, eftir því sem hann telur þörf á.
Nefndin telur sérstaklega ástæðu til að draga þetta fram vegna þess að í opinberri umræðu hefur oftar en ekki komið fram að um sérhæfð, erfið og flókin viðfangsefni verði að ræða og því meiri þörf á að leita til sérfróðra aðila, innlendra sem erlendra, heldur en venjulegt er.
Í starfi nefndarinnar var rætt nokkuð um afmörkun rannsóknarinnar og í því sambandi orðalag 1. gr. en þar kemur fram að embættið skuli sett á stofn til að rannsaka grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda og í tengslum við þá atburði er leiddu til setningar neyðarlaganna. Nefndin taldi ákveðna hættu á að þetta orðalag kynni að verða túlkað of þröngt, þannig að t.d. væri einungis átt við tímann fram að setningu laganna. Nefndin leggur hins vegar áherslu á að markmiðið með greininni er að embættið geti rannsakað grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda, sem og í kjölfar þeirra atburða er leiddu til setningar laganna og leggur því til breytingar á orðalaginu til þess að undirstrika og skýra þann skilning nefndarinnar. Þá leggur nefndin einnig til þá breytingu á 1. gr. að tekið verði skýrt fram að rannsóknin og eftir atvikum saksóknin eigi einnig við það ástand er skapaðist á fjármálamarkaðnum, hvort sem brotin hafa átt sér stað innan fjármálafyrirtækja, eða í tengslum við starfsemi annarra lögaðila eða einstaklinga þannig að jafnvel þótt brot séu framin af aðilum sem störfuðu utan fjármálafyrirtækjanna þá heyri slíkt með skýrum hætti undir gildissvið þessara laga.
Í 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er tekið fram að rannsóknar- og ákæruheimildir embættisins taki meðal annars til efnahags-, auðgunar- og skattabrota. Gildissvið rannsóknar- og ákæruheimildanna er þannig nokkuð opið og þessi upptalning er ekki tæmandi.
Í almennum athugasemdum við frumvarpið er undirstrikað að embætti sérstaks saksóknara er viðbót við stofnanir ákæruvaldsins og því er ekki gert ráð fyrir að hróflað sé við verkaskiptingu milli ákæruvalds og lögreglu annars vegar og annarra eftirlitsstofnana hins vegar. Nefndinni þykir ekki tilefni til að leggja til breytingar á því fyrirkomulagi.
Nefndin leggur til breytingar á 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. þannig að skýrt sé að rannsóknar- og ákæruheimildir embættisins taki m.a. til þeirra brota sem til meðferðar hafa verið hjá Fjármálaeftirlitinu, Samkeppniseftirlitinu og skattrannsóknarstjóra og sem þær stofnanir hafa vísað eða kært til lögreglu. Þá þykir heppilegra að kveða á um samstarf saksóknarans við þessar og aðrar réttarvörslu- og eftirlitsstofnanir sem fást við rannsókn tengdra eða sambærilegra mála. Auk þess er lagt til að saksóknaranum séu veittar heimildir til að óska aðgangs að upplýsingum um stöðu mála sem til meðferðar eru í þessum stofnunum, án tillits til þess hvort mál er komið formlega til embættis hans með kæru eða ekki. Er saksóknaranum þannig veittur kostur á að koma að málum fyrr og jafnvel koma á framfæri afstöðu til þess hvort mál eigi að fara til opinberrar meðferðar. Þetta fyrirkomulag er að mati nefndarinnar fallið til að auka traust á starfi hins sérstaka saksóknara, svo og hinna opinberu eftirlitsstofnana, auk þess sem það getur stuðlað að vandaðri undirbúningi opinberrar málsmeðferðar.
Þá segir í nefndarálitinu að nefndin hafi rætt nokkuð um stöðu Fjármálaeftirlitsins eftir setningu neyðarlaganna. Skilanefndir bankanna starfa undir forræði Fjármálaeftirlitsins. Samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki er það hlutverk Fjármálaeftirlitsins að hafa eftirlit með skilanefndum og hefur það þá í reynd eftirlit með starfsemi sem heyrir undir það sjálft. Í eftirlitinu felst m.a. að taka ákvörðun um það hvort mál eiga að fara til opinberrar meðferðar og þar af leiðandi send lögreglu. Nefndin leggur ekki til neina breytingu á því fyrirkomulagi. Nefndin leggur hins vegar til að kveðið verði skýrt á um að saksóknarinn skuli hafa samstarf við Fjármálaeftirlitið og það við saksóknarann eftir því sem þurfa þykir og enn fremur að eftirlitið skuli veita honum aðgang að upplýsingum og gögnum í þess vörslu. Nefndin telur að þannig sé komið til móts við þessi sjónarmið.
Þá ræddi nefndin sérstaklega um ákvæði 4. gr. frumvarpsins sem er hið svokallaða uppljóstraraákvæði. Á fundum nefndarinnar kom fram að slíkt ákvæði er nýmæli í réttarfarslöggjöf og á sér ekki fyrirmynd á Norðurlöndunum. Það á sér þó nokkra stoð í ákvæðum samkeppnislaga en í 3. mgr. 43. gr. þeirra er kveðið á um að Samkeppniseftirlitið geti ákveðið að kæra ekki einstakling hafi hann, eða fyrirtæki sem hann starfar hjá eða er í stjórn hjá, haft frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota sem geta leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti á samkeppnishömlum samkvæmt nánar ákveðnum skilyrðum.
Með ákvæði sem þessu er sem sagt vikið frá ákvæðum réttarfarslaga en fram kom að rökin sem búa að baki eru að brýnir almannahagsmunir geti krafist þess að ákveðið verði að falla frá saksókn í tilvikum sem þessum. Sönnunarstaðan í málum af þessu tagi geti verið erfið og rök hafi verið færð fyrir því að framburðir einstaklinga sem liggja sjálfir undir grun geti gegnt mikilvægu hlutverki til að tryggja sönnun á refsiverðri háttsemi. Nefndin fellst á að hagsmunirnir af því að fá slík brot upplýst geti verið mun meiri en að viðkomandi uppljóstrari sæti ákæru. Þá tekur nefndin fram að beiting ákvæðisins er háð mjög ströngum skilyrðum, m.a. að viðkomandi upplýsingar þurfi að leiða til þess að unnt sé að upplýsa alvarleg brot, auk þess sem brot uppljóstrarans verði að vera mun léttvægara en brotið sem upplýst er.
Í þessari grein, 4. gr., er lagt til að ríkissaksóknari hafi heimild til þess að fella niður saksókn við starfsmann eða stjórnarmann fyrirtækis sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn sem tengjast fyrirtækinu, móður- eða dótturfyrirtæki þess eða fyrirtækjum sem það er í viðskiptum við eða stjórnendum þeirra. Nefndin leggur til nokkra breytingu á greininni þar sem hún telur að þetta sé ekki nægilegt með tilliti til umfangs þeirra mála sem koma hugsanlega til embættisins, að takmarka heimild þess við einstaka starfsmenn eða stjórnarmenn í fyrirtæki þar sem fleiri geta haft slíkar upplýsingar, t.d. fyrrverandi starfsmenn eða starfsmenn annarra fyrirtækja eða stofnana.
Nefndin leggur því til að ríkissaksóknara verði heimilt að ákveða, að uppfylltum skilyrðum greinarinnar og að fenginni rökstuddri tillögu frá hinum sérstaka saksóknara, að sá sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn, sæti ekki ákæru þótt upplýsingar eða gögnin leiði líkur að broti hans sjálfs.
Það er rétt að undirstrika að með þessari heimild er verið að víkja frá þeirri skyldu sem almennt gildir að sækja mann til saka fyrir brot og er því er heimildin mjög vandmeðfarin. Þau sjónarmið komu fram fyrir nefndinni að saksóknari þyrfti einnig að geta haft frumkvæði að því að bjóða viðkomandi að sleppa við saksókn gegn því að veita upplýsingar. Nefndin tekur í því sambandi fram að þessi heimild er undantekning frá þeirri almennu reglu að sækja menn til saka fyrir brot og telur því ekki unnt að fallast á þau sjónarmið. Frumkvæðið þarf að koma frá viðkomandi einstaklingi sem hefur brotið af sér en getur komið fram með upplýsingar um alvarlegra brot. Nefndin telur nauðsynlegt að taka skýrt fram í þessu sambandi að ef viðkomandi hefur í frammi rangar sakargiftir geti það aldrei leitt til refsileysis. Þetta er mikilvægt vegna þess að auðvitað kann að vera að einhverjir sjái sér leik á borði að bera rangar sakir á aðra á grundvelli ákvæðis af þessu tagi. Með öðrum orðum er skýrt tekið fyrir það. Þá telur nefndin rétt að það komi fram í dómum að þessari heimild hafi verið beitt, þannig að auðveldara sé fyrir alla að átta sig á því þegar þessi heimild hefur verið nýtt til þess að falla frá saksókn á hendur tilteknum einstaklingi.
Frumvarp þetta tengist með ýmsum hætti frumvarpi til laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, sem sjá má á þskj. 223 í 180. máli. Í greinargerð með því frumvarpi er tekið fram að rannsóknarnefndin skuli eiga samstarf við forstöðumann hins nýja embættis, þ.e. saksóknarann, reglulega og geti í þeim trúnaði sem ber að virða fylgst með framvindu mála. Nefndin telur eðlilegt að þetta samstarf eigi sér stað og enn fremur að slíkt samstarf og samvinna sé milli embættisins og þeirra eftirlitsstofnana sem hafa hlutverki að gegna í þessu sambandi, einkum Fjármálaeftirlitsins en einnig Samkeppnisstofnunar og skattyfirvalda.
Í fyrrnefndu rannsóknarnefndarfrumvarpi er ákvæði um að nefndin skuli birta opinberlega upplýsingar um hlutabréfaeign nefndarmanna í fjármálafyrirtækjum sem falla undir neyðarlögin svokölluðu og skuldir við þau, svo og starfsleg tengsl þeirra, maka þeirra og náinna skyldmenna þeirra við þá sem sinnt hafa stjórnunarstörfum í fjármálafyrirtækjunum eða þeim stofnunum ríkisins sem rannsókn nefndarinnar beinist að. Sama gildir um önnur atriði sem geta haft áhrif á sérstakt hæfi nefndarmanna. Upplýsingarnar skulu miðast við síðastliðin fimm ár fyrir gildistöku laganna, fjárhæðir sem eru yfir fimm milljónum króna og einnig eignarhluta umfram þá fjárhæð í félögum sem átt hafa hluti í umræddum fjármálafyrirtækjum 1. september 2008.
Markmiðið með ákvæðinu er að tryggja tiltrú almennings á starfi nefndarinnar og nefndarmönnum. Allsherjarnefnd ræddi nokkuð um það hvort rétt væri að gera slíkar kröfur til þess einstaklings sem gegna muni embætti sérstaks saksóknara þar sem með þessu er gengið mjög nærri stjórnarskrárbundnum réttindum um friðhelgi einkalífs, sérstaklega vegna skyldu til opinberrar birtingar þessara upplýsinga. Allsherjarnefnd telur þó að við þær sérstöku aðstæður sem verið er að glíma við og vegna þeirra almenningshagsmuna sem í húfi eru, sem og þeirrar nauðsynjar að viðkomandi njóti almenns trausts við rannsókn þessara mála, sé rétt að leggja til að slíkt ákvæði verði tekið upp í frumvarpið hvað hinn sérstaka saksóknara varðar.
Í störfum sínum ræddi allsherjarnefnd einnig ákvæði 6. gr. en í henni er kveðið á um að dómsmálaráðherra geti hvenær sem er eftir 1. janúar 2010 lagt embættið niður. Telur nefndin að þegar litið er til þess hversu umfangsmikið verkefnið kann að vera sé nauðsynlegt að leggja til að gildistíminn verði til 1. janúar 2011. Þá telur nefndin einnig að ákvörðun um niðurlagningu embættisins eigi að vera í höndum Alþingis. Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðherra, að tillögu ríkissaksóknara, leggi fyrir þingið tillögu um framlengingu eða styttingu á líftíma embættisins.
Þannig að það sé klárt að það er alltaf Alþingi sem hefur síðasta orðið í þessu sambandi.
Samkvæmt frumvarpinu þarf hinn sérstaki saksóknari að fullnægja skilyrðum til skipunar í embætti héraðsdómara og ræddi nefndin nokkuð um aldurshámark samkvæmt aldurshámarki dómstólalaga. Telur nefndin að það sé til þess fallið að þrengja nokkuð þann hóp sem til greina kemur og leggur því til að heimilt verði að víkja frá skilyrðum um 70 ára aldurshámark við skipunina.
Þá leggur allsherjarnefnd til nokkrar smávægilegar lagfæringar á orðalagi. Nefna má að ríkissaksóknari er æðsti handhafi almenns ákæruvalds og telur nefndin því rétt að leggja til breytingar á frumvarpinu sem eru til þess fallnar að skýra það hlutverk nánar. Þannig leggur nefndin til breytingar á 3. mgr. 2. gr. sem verður til þess að efni 4. mgr. 1. gr. verður óþarft og leggur til að sú málsgrein falli niður.
Embætti sérstaks saksóknara er ætlað að rannsaka mál og fylgja þeim eftir með saksókn eftir atvikum en í því felst að flytja mál og gefa út ákæru og því er óþarft að taka það sérstaklega fram í lagatextanum. Nefndin leggur loks til nokkrar lagfæringar sem varða tilvísanir í lög um meðferð opinberra mála og til laga um meðferð sakamála í ákvæði til bráðabirgða. Lög um meðferð sakamála munu taka gildi 1. janúar nk. og telur nefndin því rétt að í frumvarpinu sé almennt vísað til þeirra en að í ákvæði til bráðabirgða verði vísað til laga um meðferð opinberra mála þar sem gildistími þeirra rennur senn út. Þá leggur nefndin til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða vegna þess stutta tíma sem er fram að gildistöku laga um meðferð sakamála og varða réttarstöðu hins sérstaka saksóknara almennt og gagnvart ríkissaksóknara, ásamt heimild hans og starfsmanna hans til að flytja mál.
Nefndin telur frumvarpið til þess fallið að tryggja að þau mál sem kunna að koma í ljós og tengjast falli bankanna og setningu neyðarlaganna verði rannsökuð og saksótt með markvissum hætti og á grundvelli sérþekkingar og réttlátrar málsmeðferðar.
Að lokum leggur nefndin áherslu á mikilvægi þess að tryggðar verði nægar fjárveitingar til embættisins. Á þessu stigi eru ýmsir óvissuþættir í sambandi við umfang þeirra verkefna sem embættið fær til meðferðar, m.a. með tilliti til þarfar á aðkeyptri aðstoð innlendra og erlendra sérfræðinga. Mikilvægt er að fjárskortur standi ekki í vegi þess að ráðist verði í nauðsynlegar ráðstafanir í því sambandi.
Í lok nefndarálitsins er lögð áhersla á að miðað við núverandi aðstæður í þjóðfélaginu sé mikilvægt að haft sé samráð við allsherjarnefnd um skipun þess einstaklings sem valinn verður til að gegna embætti hins sérstaka saksóknara. En ummæli í þá átt komu skýrlega fram af hálfu dómsmálaráðherra sem hefur skipunarvaldið, bæði á opnum fundi allsherjarnefndar um þetta mál 11. nóvember og eins við 1. umr. í þinginu.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Ólöf Nordal var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Undir nefndarálitið rita hv. þm. Ágúst Ólafur Ágústsson, Sigurður Kári Kristjánsson, Ellert B. Schram, Siv Friðleifsdóttir, Karl V. Matthíasson og Birgir Ármannsson. Atli Gíslason með fyrirvara og Jón Magnússon með fyrirvara.
