stjórnarskipunarlög.

Virðulegi forseti. Ég flyt frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, á þskj. 58.

Frumvarpið tekur á ákveðnum þáttum stjórnarskrárinnar sem ég tel nauðsynlegt að breytt verði til að hrinda í framkvæmd skiptingu ríkisvaldsins milli löggjafarþings og ríkisstjórnar á þann hátt sem ég tel að stjórnarskráin mæli fyrir um. Ég leyni því ekki að ég er á þeirri skoðun að áhrif og völd framkvæmdarvaldsins séu miklu meiri en efni standa til, miklu meiri en stjórnarskráin í raun mælir fyrir um. Ég flyt því þetta frumvarp til að styrkja stöðu Alþingis og færa hana til þess horfs sem ég tel að mælt sé skýrt fyrir um í stjórnarskrá lýðveldisins.

Frumvarpið var áður lagt fram á Alþingi á 133. og 135. löggjafarþingi en varð ekki útrætt í hvorugt skiptið og er flutt því í þriðja sinn.

Í þessu frumvarpi eru lagðar til þrjár breytingar á stjórnarskránni. Í fyrsta lagi er felld brott heimild til þess að setja bráðabirgðalög og í öðru lagi er skilið á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds með því að meina ráðherrum setu á Alþingi en í þriðja lagi er gert ráð fyrir að breytingar á stjórnarskránni verði bornar undir þjóðina.

Heimild til setningar bráðabirgðalaga, sem er heimild til einstakra ráðherra framkvæmdarvaldsins til að setja lög, hefur lengi verið umdeild og var lengi beitt í umtalsverðum mæli. Frá 1874 hefur heimildinni verið beitt líklega 448 sinnum og þar af liðlega 100 sinnum á áttunda og níunda tug síðustu aldar. Hafa ber í huga að þegar stjórnarskráin er sett 1874 voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi allt aðrar en nú eru. Þá kom Alþingi saman annað hvert ár og stóð almennt ekki lengur en átta vikur í senn, samgönguerfiðleikar voru miklir og fjarskipti stirð. Heimildin fyrir setningu bráðabirgðalaga sem studdist við þessi rök á ekki lengur við og rökstuðningurinn fyrir löngu síðan úr gildi fallinn.

Við stjórnarskrárbreytinguna fyrir sextán árum, þegar deildaskipting Alþingis var afnumin, var ákveðið að þrengja heimild ríkisstjórnarinnar til þess að setja lög með þessum hætti og var miðað við að heimildin yrði aðeins notuð í undantekningartilvikum. Ætlunin var að meginreglan yrði sú að kalla Alþingi saman og starfsreglum þess var breytt þannig að það starfar allt árið og getur komið saman til funda hvenær sem er með litlum fyrirvara. Ekki verður séð að sú staða geti komið upp að ókleift verði að kalla Alþingi saman en á sama tíma geti einstök ráðuneyti, ríkisstjórnin og embætti forseta Íslands staðið að því að setja nauðsynlega löggjöf.

Í kjölfar breytinganna hefur dregið verulega úr lagasetningu með bráðabirgðalögum. Setning bráðabirgðalaga um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði og fleiri lögum sumarið 2003 og bráðabirgðalaga í júlí 2007 um notkun raflagna og raffanga í núverandi ástandi á íbúðar- og skólasvæði fyrrum varnarsvæðis á Keflavíkurflugvelli auk bráðabirgðalaga í sumar vegna Suðurlandsskjálftans, þar sem ákvæðum um sjálfsábyrgð vátryggjenda var breytt lítils háttar, sýna og benda til þess að aftur sækir í sama farið af hálfu ríkisstjórnarinnar á hverjum tíma. Í fyrstnefnda málinu kom fram í áliti meiri hluta landbúnaðarnefndar Alþingis um frumvarpið til staðfestingar bráðabirgðalögunum að leitað hafi verið álits Ragnhildar Helgadóttur, lektors í Háskólanum í Reykjavík, og Eiríks Tómassonar prófessors. Niðurstaða Ragnhildar var að með bráðabirgðalögunum þá, þ.e. árið 2003, hafi verið gengið nær 28. gr. stjórnarskrárinnar en dæmi eru um frá stjórnarskrárbreytingunni 1991. Hún taldi hins vegar ólíklegt að dómstólar kæmust að þeirri niðurstöðu að bráðabirgðalöggjafinn teldist hafa farið út fyrir valdsvið sitt þó að sú niðurstaða væri að hennar mati ekki vafalaus. Eiríkur Tómasson taldi setningu bráðabirgðalaganna þá takmarkatilvik.

Það sem fyrst og fremst þótti vafasamt er hvort brýna nauðsyn hafi borið til að beita heimildinni og setja bráðabirgðalög fremur en að leggja málið fyrir Alþingi, sem fer með löggjafarvaldið samkvæmt stjórnarskránni. Reyndar gengur Ragnhildur svo langt í áliti sínu að segjast vera þeirrar skoðunar að of nærri hafi verið gengið skilyrðum 28. gr. um brýna nauðsyn, eins og greinin verði skýrð með hliðsjón af þeim ummælum sem féllu á Alþingi við breytingu stjórnarskrárinnar 1991, með því að setja bráðabirgðalög án þess að reyna að leggja málið fyrir Alþingi. Sumarið 2007 voru aðstæður þær sömu og fyrir fimm árum og því nokkuð ljóst að skilyrði fyrir notkun bráðabirgðalagaheimildarinnar eru ekki ríkari en var þá.

Bráðabirgðalögin síðasta sumar, 2008, verður að telja á þann veg að enn minni rök hafi verið fyrir því að brýna ástæðu hafi borið til að ráðherrar tækju sér löggjafarvaldið í hendur þegar atvik málsins eru skoðuð. Það verður að telja hafið yfir allan vafa í þessum tilvikum öllum þremur að unnt var að kveðja Alþingi saman og leggja málið fyrir það á þeim tíma sem til ráðstöfunar var og viðurkennt var af hálfu hæstv. viðskiptaráðherra við 1. umr. um staðfestingarfrumvarpið, bráðabirgðalögin sumarið 2007 að ríkisstjórninni fannst ekki ástæða til þess. Með öðrum orðum, ráðherrann rökstuddi þá setningu bráðabirgðalaganna með þeim rökum að ekki hefði verið nægilega brýnt tilefni til að kveðja Alþingi saman. Með öðrum orðum, ráðherra sneri algerlega við ákvæðum stjórnarskrárinnar um að beita megi bráðabirgðalagaheimildinni ef brýna ástæðu beri til. Það er býsna langt gengið, virðulegi forseti, þegar einstakir ráðherrar eru farnir að umgangast heimildina til að setja bráðabirgðalög á þann veg að hún sé notuð án þess að þeirra mati að brýn ástæða sé fyrir því og málið sem er undir er ekki það stórt í sniðum að þeirra mati að taki því að ónáða Alþingi með því að kalla það til fundar. Þá þykir mér vera farið að kasta tólfunum í ásælni einstakra ráðherra ríkisstjórnarinnar inn í verksvið löggjafarvaldsins.

Það er kannski tímanna tákn og talandi dæmi um veika stöðu Alþingis að ráðherrar skuli komast upp með þetta, ekki bara sumarið 2007 heldur er það endurtekið sumarið 2008 án þess að meiri hluti þingmanna geri athugasemdir við og geri ráðherra ljóst að það sé gengið lengra en þeir geti sætt sig við. Í þessu ljósi tel ég einboðið að fella algerlega niður heimild ráðherra til að setja bráðabirgðalög með þeim rökum að ráðherrarnir misnota heimildina. Það endar ávallt á þann veg að ráðherrar framkvæmdarvaldsins munu misnota heimildina í stjórnarskránni til að setja bráðabirgðalög. Það liggur fyrir staðfest dæmi um það og það þrjú frekar en eitt. Ef þingið ætlar að láta taka mark á sér og það sem er kannski meira um vert, ef þingið ætlar að fara að stjórnarskránni á það að taka fyrir þennan möguleika. Það er eina leiðin til að þingið sinni því hlutverki sem stjórnarskráin felur því að sinna, þ.e. að fara með löggjafarvaldið. Ég er algerlega sannfærður um það að fenginni reynslu að það er ekki við þetta búandi og ráðherrum er ekki treystandi til að fara með þetta vald. Og það sem verra er, það er svo um það búið að ráðherrarnir meta sjálfir hvort brýna ástæðu ber til og það er kannski höfuðgallinn í málinu að sá sem hefur heimildina metur líka hvenær á að beita henni. Þetta er auðvitað algerlega fráleitt. Telji Alþingi að það eigi að vera einhver heimild í stjórnarskránni til að fela öðrum tiltekið vald sitt verður það að vera afmarkað og skýrt þannig að sá sem fær heimild til að beita því valdi geri það innan þess ramma sem fyrir er lagt en móti ekki sjálfur rammann. Það er algerlega út í hött. Þetta minnir dálítið á löggjöf sem fer í gegnum Alþingi í vaxandi mæli sem er á þá lund að Alþingi veitir ráðherrum heimild til að gera ákveðna hluti sem eru mjög rúmir og lítt afmarkaðir þannig að ráðherra hefur meira og minna frjálsar hendur um það hvort hann beitir heimildinni, hvernig hann túlkar hana og yfir hvað heimildin nær.

Mörg löggjöfin á undanförnum árum er þessu marki brennd og ráðherrar vilja í vaxandi mæli hafa löggjöfina þannig að þeir séu í raun með löggjafarvaldið. Dæmi um slíkt er nýja heilbrigðislöggjöfin frá 2007. Það er auðvitað margt ágætt í henni en megingallinn er sá að Alþingi felur ráðherranum í of ríkum mæli að marka stefnuna og móta hana og beita heimildum sem honum eru fengnar án nokkurrar leiðsagnar eða afmörkunar í lögunum sjálfum. Og satt að segja þó að ég hafi ekki látið athuga það eða viti til að það hafi verið kannað, þá held ég að það sé álitamál og kannski ástæða til að láta skoða það hvort löggjöf sem svo er um búið, svona rúm heimildarlöggjöf, standist ákvæði stjórnarskrárinnar, vegna þess að með svona rúmum lagaákvæðum er í raun búið að færa of mikið af lagasetningarvaldinu til framkvæmdarvaldsins undir þessu yfirskini.

Í öðru lagi, virðulegi forseti, er hér lagt til að seta ráðherra á Alþingi verði bönnuð. Seta ráðherra á Alþingi hefur lengi þótt umdeilanleg í ljósi þess sjónarmiðs að rétt sé að aðskilja framkvæmdarvald og löggjafarvald með sama hætti og dómsvald er aðgreint frá öðrum þáttum ríkisvaldsins. Nefna má að á 123. löggjafarþingi var flutt frumvarp sem kvað á um að ráðherrar sætu ekki á Alþingi þann tíma sem þeir gegndu ráðherradómi. Slíkt fyrirkomulag er talið heppilegt til að auka skilin á milli framkvæmdar- og löggjafarvalds og er í samræmi við meginregluna um þrígreiningu ríkisvaldsins.

Undanfarna áratugi hefur greinilega verið sú þróun í löggjöf að þáttur alþingismanna innan framkvæmdarvaldsins hefur farið mjög minnkandi og hlutur og áhrif ráðherra vaxið að sama skapi. Nú er meginreglan að ráðherrar skipa stjórnir og ráð sem falla undir ráðuneyti þeirra eða stofnanir sem heyra undir ráðuneytið. Enn fremur hafa veigamiklar ákvarðanir verið fluttar frá Alþingi til ráðherra og má þar nefna sem dæmi að virkjanaleyfi eru nú í höndum iðnaðarráðherra en áður veitti Alþingi sjálft þau flest með sérstökum lögum hverju sinni. Breytingar á lögum um ríkisstofnanir og um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafa styrkt stöðu framkvæmdastjóra ríkisstofnana. Stjórnir einstakra stofnana hafa ýmist verið lagðar niður eða heyra að öllu leyti beint undir ráðherra og hlutverki þeirra verið breytt.

Þessi skýra stefna um aðskilnað löggjafarvalds frá framkvæmdarvaldi er studd mörgum veigamiklum rökum og hefur eflt framkvæmdarvaldið. Eðlilegast er að framfylgja þessari stefnu með sama hætti innan löggjafarvaldsins og taka fyrir setu ráðherra á Alþingi. Er hér lagt til að ráðherra verði að afsala sér þingmennsku og eigi því ekki afturkvæmt til setu á Alþingi fyrr en við næstu alþingiskosningar. Þessi leið tryggir aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Önnur leið er að ráðherra verði að láta tímabundið af þingmennsku meðan hann gegnir ráðherrastarfi. Hún kemur einnig til greina og er til bóta en er þó síðri en sú sem lögð er til í frumvarpinu.

Virðulegi forseti. Ég hef ákveðið að flytja frumvarpið með þessum hætti til að skilin verði skýr og full að þingmaður sem verður ráðherra verði að kveðja Alþingi algerlega. Ég hef styrkst í þeirri skoðun minni eftir því sem tímar líða fram og verð æ meira fráhverfur hinni hugmyndinni sem hefur verið hreyft á Alþingi að ráðherra afsali sér þingmennsku um stundarsakir vegna þess að það slítur ekki skilin og ráðherrann er enn þá með sitt umboð sem þingmaður og hefur áhrif sem slíkur innan þingflokksins. Ég held að í þessu gildi ekkert nema annaðhvort eða. Þingið verður að draga skilin algerlega skýrt og þeir sem hugsa sér að gegna ráðherradómi verða að gera sér grein fyrir því að hann kostar það að þá láti þeir af þingmennsku. Það styrkir þingið að eiga ekkert undir ráðherranum.

Menn þekkja það hér á landi, þar sem við búum við tiltölulega fámennt þing og fjöldi ráðherra í þingflokki er tiltölulega hár þannig að áhrif þeirra eru mikil, að haldi ráðherra þingsæti sínu þó að hann sé í leyfi þá hefur hann áhrif, reynslan er sú, og getur meira og minna stjórnað löggjöfinni á sínu málasviði í krafti þess valds. Það er þetta sem verður að taka fyrir til að þingið sinni hlutverki sínu í að vera sjálfstæður aðili að löggjöfinni og láti ekki ráðherrana segja sér fyrir verkum í stóru og smáu hvað þeir samþykki að þingið samþykki. Það er hinn praktíski veruleiki, virðulegi forseti. Og þótt eðlilegt sé að ráðherrar leggi fram frumvörp um málaflokka sem undir þá heyra og lýsi því hvernig þeir vilji breyta einstakri löggjöf þá er ekki eðlilegt að ráðherra hafi slík heljartök á því að ekkert annað nái fram að ganga en það sem viðkomandi ráðherra sættir sig við. Ráðherra á ekki að hafa neitunarvald um breytingar á löggjöf sem undir hann heyrir en þannig er það í reynd í dag og því þarf að breyta.

Við sjáum alveg í hvaða stöðu þingið er komið og hve versnandi hún fer, að kjör alþingismanna sem að formi til eru ákvörðuð í þingsalnum eru í reynd ákvörðuð á ríkisstjórnarfundum, ég tala nú ekki um hópa í þjóðfélaginu. Það hefur alltaf verið svo að hagsmunahópar og aðrir hrópa og reyna að hafa áhrif á löggjöf en að þessu sinni, á þessum þingvetri, var það ríkisstjórnin sem ákvað á sínum vettvangi að breyta kjörum alþingismanna. Það er algerlega óviðunandi, virðulegi forseti, að framkvæmdarvaldið ákveði á sínum fundum kaup og kjör löggjafarvaldsins. Það er ekki hægt að sætta sig við það. Menn geta haft skoðun á því hver þau eigi að vera, laun og kjör sem þingmenn búa við, en þingmennirnir verða að taka afstöðu til þess hver þau eigi að vera eða hver eigi að ákveða það ef þeir vilja ekki ákveða það sjálfir. Framkvæmdarvaldið á ekki að setja þingmönnum stólinn fyrir dyrnar í þessum efnum. Það gengur ekki, virðulegi forseti, þá er þingið orðið algerlega undir fótum framkvæmdarvaldsins. Ég leyni því ekki að ég er mjög ósáttur við að núverandi ríkisstjórn skyldi ganga þennan veg, sem aðrar ríkisstjórnir hafa ekki gert á undan henni, að mæla fyrir um stöðu alþingismanna að þessu leyti. En það er kannski lýsandi fyrir það hvernig ráðherrarnir líta á stöðu sína. Það er kannski skýrasta dæmið um hversu langt menn eru komnir inn á þá braut að líta svo á að í stóli ráðherra séu menn kóngar í ríki sínu og Alþingi sé ekki ríki heldur hirð sem á að bugta sig og beygja eftir því sem kóngurinn í ríki sínu mælir fyrir um eða lætur sína þegna sína vita hvað honum sé þóknanlegt. Þessi staða algerlega óviðunandi. Við eigum að hafa á þingi fólk sem leyfir sér að tala fyrir skoðunum sínum, flytja sitt mál og tillögur, jafnvel þótt það sé í blóra við vilja einstakra ráðherra eða forustumanna einstakra stjórnmálaflokka. Þingmenn eiga óhægt um vik með þetta í dag ef þeir ætla sér einhvern frama innan stjórnmálaflokkanna. Við skulum bara tala um hlutina eins og þeir eru. Þetta er vandamál okkar og það er okkar að koma okkur út úr því vandamáli.

Ég er með tillögu sem ég held að hjálpi til í þeim efnum: Setjum ráðherrana út fyrir vegginn. Þeir komi ekki hér inn nema sem ráðherrar að mæla fyrir sínum málum eða svara fyrirspurnum. Þeir séu ekki hluti af þinginu, þeir greiði ekki atkvæði. Þeir hafi ekki afskipti af því hvaða mál eru á dagskrá. Þeir hafi ekki afskipti af því hvað nefndir ákveða að afgreiða eða hvernig. Þeir geri það sem þingið segir þeim að gera en ekki öfugt. Þessu þurfum við að breyta, virðulegi forseti.

Það má auðvitað segja að þegar fólk fer að íhuga hvernig það gat gerst að við lentum í þeim ógöngum sem við höfum lent í, þá fari menn að velta fyrir sér m.a. stjórnkerfinu og hvort leikreglurnar sem við höfum sett séu endilega þær bestu og hvort þær séu það gallaðar að þær leiði að einhverju leyti til þessarar niðurstöðu. Ég held, virðulegi forseti, að það sé margt sem skýri aðdragandann að efnahagshruninu hér á landi en ég er alveg sannfærður um að einn þátturinn er einmitt leikreglurnar á pólitíska sviðinu og að hluti af þeim breytingum sem við þurfum að ráðast í, hvort sem það verður þetta þing, næsta þing eða hvernig það gerist, sé að breyta hlutunum í samræmi við það sem ég er að leggja hér til, að afnema heimild ráðherra til að setja lög, að afnema heimild ráðherra til að sitja á Alþingi og svo að sjálfsögðu að samþykkja frumvarp sem ég er með um fjárreiður ríkisins um að afnema heimild fjármálaráðherra til að stofna til útgjalda og greiða út fé án heimildar í fjárlögum. Í stjórnarskránni er líka ákvæði um að Alþingi hafi fjárveitingavaldið en menn hafa þróað þá reglu hér og settu í lög um fjárreiður ríkisins heimildir til að borga út peninga og sækja um heimild til Alþingis eftir á. Það er heimild til að styrkja framkvæmdarvaldið í sessi. Við þurfum að loka öllum þessum leiðum og gera framkvæmdarvaldinu ljóst að það á að fara eftir ákveðnum reglum og halda sig innan þeirra.

Virðulegur forseti. Loks gerir þriðja breytingartillagan ráð fyrir að breytingar á stjórnarskránni verði bornar undir þjóðina og öðlist ekki gildi nema með samþykki í almennri og leynilegri atkvæðagreiðslu. Þykir ekki eðlilegt að Alþingi sjálft bæði leggi fram tillögur til breytinga á stjórnarskránni og samþykki þær, einkum í ljósi þess að stjórnarskráin er upphaflega sett af þjóðinni og hefur að geyma fyrirmæli um starfssvið Alþingis. Rétt þykir að sá sem setti stjórnarskrána í upphafi, þ.e. þjóðin sjálf, staðfesti framvegis breytingar á henni. Að sama skapi verður að telja það til bóta að Alþingi ákvarði ekki sjálft eigin stöðu í stjórnskipuninni.

Ég tel að þetta sé ákaflega mikilvæg breyting því að ég er á þeirri skoðun að Alþingi og stjórnmálaflokkarnir hafi misnotað freklega þetta ákvæði stjórnarskrárinnar og geta breytt stjórnarskránni í veigamiklum atriðum og í raun og veru komist hjá umræðu um breytinguna vegna þess að almennar alþingiskosningar þurfa að fara fram á milli og þær snúast ævinlega um eitthvað annað en stjórnarskrána, yfirleitt um efnahags- og þjóðfélagsmál sem hæst ber á hverjum tíma. Stjórnarskrárbreyting fær því tiltölulega litla umfjöllun og um hana er yfirleitt aldrei greitt atkvæði. Kjósandi sem mætir á kjörstað og vill láta í ljós skoðun sína á tiltekinni breytingu á stjórnarskránni sem á að staðfesta að afloknum alþingiskosningum fær aldrei tækifæri til að segja skoðun sína á þessum tillögum vegna þess að hann fær bara kjörseðil með nöfnum stjórnmálamanna sem bjóða sig fram til setu sem alþingismenn. Menn geta haft ákveðna skoðun á því hverjir eigi að sitja á þingi og það þarf ekki að vera neitt samhengi á milli þess og þeirra skoðana sem kjósandi hefur á því hvernig stjórnarskráin eigi að vera hverju sinni. Þess vegna er nauðsynlegt að taka breytingar á stjórnarskránni út úr alþingiskosningum og út úr vali á þingmönnum og ráðherrum yfir í beina kosningu sem fer ekki fram öðruvísi en með þjóðaratkvæðagreiðslu og er þá sama fyrirkomulag og var þegar við settum stjórnarskrána. Þjóðin setti stjórnarskrána og það er auðvitað þjóðin ein sem á að geta breytt henni með beinum og skýrum hætti.

Virðulegi forseti. Ég hef lokið við að mæla fyrir þessu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga og þeim breytingum sem í því eru sem ég tel að eigi mjög vel við sem hluti af þeim ráðstöfunum sem nauðsynlegt er að grípa til í kjölfar þess efnahagshruns og að sumu leyti stjórnmálahruns í þjóðfélaginu sem orðið hefur á undanförnum mánuðum.