vinnubrögð við gerð fjárlaga.
Hæstv. forseti. Ný vinnubrögð við gerð fjárlaga er yfirskrift þingsályktunartillögunnar. En sama dag og síðari umræða fjárlaga fyrir árið 2009 fór fram lagði ég fram svohljóðandi þingsályktunartillögu:
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að endurskoða vinnubrögð við gerð fjárlaga þar sem kannaðir verða kostir þess að tekin verði upp núllgrunnsfjárlög.
Í kjölfar bankahrunsins hefur ríkissjóður orðið fyrir miklu áfalli. Í stað þess að fjárlögum sé lokað með rekstrarafgangi eins og undanfarin ár er ljóst að mikill halli verður á þeim á næstu árum. Þessi staðreynd kallar á alveg ný vinnubrögð. Það getur ekki gengið lengur að horfa eingöngu til þess hversu miklu hefur verið eytt í einstaka liði á undanförnum árum og bæta við þá eða í undantekningartilvikum lækka þá lítillega á milli ára eftir því hvernig árferðið er hverju sinni. Þá er nýjum liðum gjarnan bætt við reglulega án þess að mikill eða öflugur rökstuðningur sé þar að baki.
Breyttir tímar kalla á ný vinnubrögð og hefðarréttur í fjárveitingum gengur ekki við þær aðstæður sem við stöndum frammi fyrir. Hann brenglar markmið fjárlagagerðarinnar þar sem hækkun fjárveitinga frá einu ári til annars er mælikvarði á árangur.
Hæstv. forseti. Þetta þýðir að sá sem nær mestri hækkun á einstaka liði milli ára er í raun sigurvegarinn hverju sinni. Þetta er alveg ótrúlegur hvati.
Fjárlagagerð sem byggir á núllgrunni er vinnuaðferð þar sem markmiðið er að draga úr sjálfvirku hækkunarferli eins og hér var lýst. Gildi aðferðarinnar felst fyrst og fremst í því að fjárveitingavaldið samþykkir ekki fjárveitingar án þess að ítarlegur rökstuðningur liggi að baki einstökum verkefnum. Ríkisstofnanir og ráðuneyti, sem eru stærstu notendur fjár úr opinberum sjóðum, eru því neydd til að endurmeta og rökstyðja öll útgjöld sín frá grunni. Verkefni ríkisins eru lögð til grundvallar en ekki einstaka fjárlagaliðir eins og nú er
Núllgrunnurinn ýtir sem sagt undir það að hugsað sé frá hreinu borði og horft til ákveðinna verkefna í stað einstakra fjárlagaliða, stofnana eða ráðuneyta. Nálgunin er tilvalin um leið og sett eru fram markmið um fækkun stofnana. Dæmi um verkefnanálgun er að skilgreina verkefni sem gæti t.d. heitið Húsnæðisumsýsla ríkisins, en í dag heyrir það undir fjölda ráðuneyta og stundum undir fjölda liða í hverju ráðuneyti þrátt fyrir — og ég undirstrika það — að til sé sérstök stofnun sem ber heitið Fasteignir ríkisins. Húsnæðismálunum er sem sagt dreift um allt fjárlagafrumvarpið þótt til sé sérstök stofnun sem heitir Fasteignir ríkisins. Að vísu er langmest þar undir en engu að síður er þetta staðreynd.
Verkefnanálgunin gengi þvert á ráðuneytin, stofnanir og einstaka liði og ýtti undir heildarsýn og stærðarhagkvæmni. Þá mætti taka hugsunina enn lengra og færa allan húsnæðispakkann undir Framkvæmdasýslu ríkisins og til kæmi þá verkefnaliður sem gæti heitið Framkvæmdir og húsnæði. Annað verkefni gæti heitið Náttúra og umhverfi og næði yfir alla heildina í stað þess að vera skipt eins og nú er niður í Náttúrufræðistofnun, Umhverfisstofnun, Landgræðslu ríkisins, Skógrækt ríkisins o.s.frv.
Margir hafa talað um nauðsyn þess að fækka ráðuneytum og í árferði eins og nú er held ég að grundvallaratriði til að ná fram sparnaði í ríkisútgjöldum sé að fækka ráðuneytunum. Ljóst er að sú hugsun sem fylgir núllgrunnsfjárlagagerðinni mundi sjálfkrafa ýta málinu í þann farveg að fækka ráðuneytum. Ef menn hugsa í verkefnum hljóta menn að sjá að ekki þarf allan þann fjölda ráðuneyta sem við höfum núna. Rík þörf er á róttækum aðgerðum til að bæta vinnslu og framkvæmd fjárlaga. Ríkisútgjöldin eru allt of há eftir fall bankanna.
Hæstv. forseti. Eftir að ég hafði lagt þessa þingsályktunartillögu fram var mér bent á það af starfsmanni þingsins að svipuð þingsályktunartillaga hefði verið lögð fram árið 1980. Mín ber yfirskriftina Ný vinnubrögð við gerð fjárlaga, en sú sem þá var lögð fram — og ég hefði betur verið búinn að fletta upp og finna hana því hún er mjög vel unnin, ekki síður en mín — ber yfirskriftina Um nýja aðferð við áætlanagerð. Þannig að ljóst er bara á yfirskriftinni að hugmyndafræðin á bak við báðar þingsályktunartillögurnar er mjög svipuð.
Flutningsmenn þess tíma voru Friðrik Sophusson, Lárus Jónsson, Pálmi Jónsson og Friðjón Þórðarson. Í greinargerð með þeirri þingsályktunartillögu kemur einnig fram að verið sé að flytja hana í annað sinn. Auk þeirra — því eins og hv. alþingismenn vita voru þetta allt saman sjálfstæðisþingmenn sem þarna voru á ferðinni — hafði áður verið enn einn sjálfstæðismaðurinn, Ellert B. Schram. Þannig að ég reikna með að stuðningur hans við þingsályktunartillögu mína hljóti að vera nokkuð gefinn.
Í greinargerðinni kemur ýmislegt fram sem svipar til þeirrar sem ég fór yfir. En þar stendur, með leyfi forseta:
„Núllgrunnsáætlanagerð er tækni við gerð rekstrar- og fjárhagsáætlana sem gerir þær kröfur til stjórnanda að hann réttlæti fjárhagsáætlanabeiðnir sínar frá núllgrunni. Tækni þessi flytur yfir á stjórnanda sem sækir um fjárveitingu sönnunarábyrgð fyrir því að hann eigi yfirleitt að fá nokkurt fjármagn til ráðstöfunar.“
Það er ekki er nóg fyrir aðilann sem sækir um að segja: „Þetta var svona í fyrra og við reiknum með svona mikilli verðbólgu og svo langar okkur að gera örlítið meira og þess vegna eigum við að hækka svona mikið.“ Því auðvitað getur margt sem er á bak við einstaka liði breyst á milli ára og ekki sjálfgefið að liðirnir eigi bara að hækka, eins og gerist núna.
Þá segir í einum kafla þingsályktunartillögunnar frá 1980, sem ber yfirskriftina Verkefnisstaða stofnana, með leyfi forseta:
„Eins og bent hefur verið á í þessari greinargerð eru til nýjar aðferðir við fjárlagagerð sem hægt er að beita til að koma fjárhagsáætlunum á verkefnagrundvöll í stað stofnanagrundvallar og auðvelda stjórnmálamönnum að raða verkefnum hins opinbera í forgangsröð.“ — Svo segir: „Þurfa þeir síðan að beita hnífnum, gerist slíkt með því að velja eða hafna skilgreindum verkefnum en ekki með því að beita almennum flötum niðurskurði eða fresta ætíð nýjum verkefnum eins og hingað til hefur verið gert í langflestum tilvikum.“
Hæstv. forseti. Þetta er kjarni málsins. Alltaf þegar á að spara hættir mönnum til að fara í flatan niðurskurð eða ráðast á verkefni sem búið er að ákveða af því það er svo einfalt og þægilegt. Ekki að kafa ofan í verkefnið. Við ættum jafnvel að ganga svo langt núna og skrifa stofnunum bréf — eins og hefur verið gert skilst mér þegar einstök ríki fara í mikla naflaskoðun. Skrifa forsvarsmönnum og stofnunum og segja þeim að útskýra á einu A4 blaði af hverju í ósköpunum stofnunin eigi að vera til. Réttlæta það á einu A4 blaði sem skilist innan viku, takk fyrir. Ég held að það gæti verið, hæstv. forseti, fróðlegt að gera það núna. Því við erum í raun að upplifa nýtt umhverfi og nýja tíma. Ég er á því að mjög víða í kerfinu megi taka vinnubrögð í gegn.
Í danska þinginu er það t.d. þannig — ef við tölum um vinnubrögð fjárlaganefnda þar — að engir gestir fá að koma og hitta fjárlaganefnd danska þingsins. Engir gestir. Fjárlaganefnd þingsins hér er fyrst og fremst í því að taka á móti gestum. Það er hennar vinna og að útbýta einstaka smáupphæðum, í flestum tilvikum á svokallaða safnliði. Þegar fjárlögum danska þingsins er dreift til fjárlaganefndar fær hver og einn fjárlaganefndarmaður það hlutverk að fara yfir einstakt ráðuneyti. Þeir sérhæfa sig í einstökum ráðuneytum og taka þau fyrir. Síðan kemur ráðherrann fyrir fjárlaganefndina og fer yfir fjárlagafrumvarpið.
Þetta þótti mér athyglisvert því ég man ekki eftir að nokkur einasti ráðherra hafi heimsótt fjárlaganefnd og útskýrt fjárlagafrumvarpið fyrir okkur þingmönnum fjárlaganefndar.
Þegar kemur að fjáraukaheimildum er óheimilt fyrir framkvæmdarvaldið að eyða fjármunum og vísa til fjárauka nema búið sé að fara með það fyrir fjármálaráðherra og hann hafi samþykkt það. Síðan kemur þetta fyrir fjárlaganefndina og fjáraukaheimildin þarf að vera samþykkt þar áður en eytt er úr ríkiskassanum. Í flestum tilvikum er það millifærsla á fjármagni en ekki að bætt sé við fjárlagafrumvarpið eins og hér hefur tíðkast. Ástæðan fyrir því að þetta hefur tíðkast hér er sú að hér hefur verið það mikið góðæri, dulið góðæri, að ríkissjóður hefur skilað afgangi þrátt fyrir þessar vinnuaðferðir.
Hæstv. forseti. Ríkisstjórnarflokkarnir hafa kallað á samstöðu þingsins við þær aðstæður sem nú eru uppi. Að Alþingi standi saman um þau verk sem þarf að vinna. Einstakir þingmenn hafa líka kallað eftir því og sagt að við ættum ekki að eyða tíma okkar hér í óþarfa karp. Kvartað er yfir því að of miklum tíma sé eytt í smávægileg formsatriði og að nú sé tíminn til að hefja sig yfir flokkadrætti. Að nú sé tíminn til þess að allir standi saman og taki til hendinni.
Frú forseti. Núllgrunnsfjárlögin eru í mínum huga tæki sem boðið er til þess að stokka upp í ríkisrekstrinum og gera stjórnvöldum kleift að taka til í rekstri ríkisins. Verið er að bjóða upp á tæki sem er annars eðlis en það sem við höfum notað sem grundvöll fyrir hverri fjárlagagerðinni á fætur annarri. Þá mundum við leggja þetta plagg til hliðar og fara í gegnum einstök verkefni, hugsa þau frá grunni. Þar með gætum við skorið fituna í burtu. Fituna sem safnast hefur fyrir á undanförnum árum. Í því góðæri sem hefur ríkt er augljóst mál að það safnast fyrir mikil fita hjá einstökum stofnunum, ráðuneytum og embættismönnum. Eins og ég sagði áður, af því að samkeppni hefur verið um það að fá sem mest fjármagn og einkunnagjöfin legið í því að sá sem fær mesta peninga, mestu aukningu á milli ára, er sigurvegarinn.
Ég legg því til og tek undir með öllum þeim sem hér hafa talað og sagt að við eigum að hefja okkur yfir flokkadrætti og láta verkin vinna. Þeir flokkar sem eru á þinginu og ekki síst stjórnarflokkar minnihlutastjórnarinnar ættu þá að sjá kosti þess að horfa til þessarar nýju nálgunar við fjárlagagerð. Það er ný nálgun ef við horfum út frá fjárlagavinnunni sem hefur farið fram. Þetta er auðvitað ekki ný nálgun í þeim skilningi að þetta var sennilega fyrst lagt fram 1979, eins og ég sagði áður.
Menn hefðu kannski betur horft til þess á þeim tíma. Heilmikið hefur auðvitað verið gert á leiðinni. Ný gerð vinnubragða við gerð fjárlaga hefur verið tekin upp og þá vísa ég t.d. til þess þegar rammafjárlögin voru tekin upp. Nú dugar þetta ekki til. Þess vegna skulum við þingmenn Alþingis krefjast þess, eins og segir í þingsályktunartillögunni, að Alþingi feli ríkisstjórninni að endurskoða vinnubrögð við gerð fjárlaga þar sem kannaðir verði kostir þess að tekin verði upp núllgrunnsfjárlög.
Ég vil undirstrika það, frú forseti, að þetta er ekki þess eðlis að það þurfi endilega að taka öll fjárlögin í heild sinni og nálgast þau þannig. Því það er ofboðslega mikið verk og tíminn er skammur. Því legg ég til að þetta verði skoðað með jákvæðu hugarfari og hægt er að byrja að nota þessi vinnubrögð á hluta fjárlaganna.
