stjórnarskipunarlög.

Virðulegi forseti. Ég get tekið undir þau sjónarmið sem komu fram í máli hv. þm. Ástu Möller hér áðan varðandi það að varlega ber að fara varðandi breytingar á stjórnarskrá. Það er nú einu sinni þannig að stjórnarskrá okkar hefur að grunni til staðið lengi og ýmsir hafa talið að það rýrði að einhverju leyti gildi hennar en svo er ekki. Spurningin er alltaf hvernig til hefur tekist og hvernig hlutir hafa reynst.

Í því sem fræðimenn á Íslandi hafa ritað varðandi stjórnarskrá og stjórnarskrárbreytingar er kannski helst að leita fanga hjá þremur fræðimönnum, þeim Ólafi Jóhannessyni, Bjarna Benediktssyni og Gunnari Thoroddsen, sem allir hafa sérstaklega varað við því að hvatskeytislega verði unnið að breytingum á stjórnarskrá og fjallað um það ítarlega í máli sínu.

Árið 1953 var Bjarni Benediktsson formaður stjórnarskrárnefndar og fjallaði svo um það mál í ræðu á fundi, með leyfi forseta, þar sem hann sagði:

„Í þeim löndum sem sett hafa skrifaðar stjórnarskrár hefur reynslan orðið sú að þótt ákvæðin hafi verið hin sömu eða svipuð í upphafi hefur framkvæmdin orðið harla ólík í hverju landi um sig. Það er því mjög óhagganleg staðreynd að stjórnskipan hvers lands þroskast á löngum tíma og mótast mjög af aðstæðum öllum. Hefur í þessu farið á sama veg hér á landi og annars staðar.“

Síðar segir hann í ræðunni sem ég vísa í og bendir sérstaklega á og það kemur einmitt inn á þær hugmyndir sem hefur verið talað um varðandi stjórnlagaþing, með leyfi forseta:

„Alþingi hefur frá alda öðli verið meginásinn í stjórnskipun okkar.“

Og vísar síðan til þessara meginatriða sem gildi Alþingis og varar við því að dregið sé úr gildi þess eða valdi þess hvað varðar löggjafarstarf.

Þá skulu menn hafa í huga að breytingar á stjórnarskrá eru ekki annað en löggjafarstarf. Það er verið að setja landinu löggjöf. Eini munurinn er að stjórnarskrá eru grunnreglur þar sem við tryggjum hagsmuni borgaranna, mannréttindi þeirra, lýðréttindi og setjum vandaða umgjörð um það með hvaða hætti og hvernig íslensk stjórnskipun skuli vera til þess að tryggja lýðræði í landinu sem best. Þess vegna skiptir máli að um vandaða smíði sé að ræða og ekki sé hrapað að ályktunum eða stjórnarskrárbreytingum eða þær ekki of auðveldar.

Tveimur áratugum síðar var annar stjórnlagaprófessor, doktor Gunnar Thoroddsen, formaður stjórnarskrárnefndar sem fjallaði um breytingar á stjórnarskránni í erindi og fjallaði um að þegar stjórnarskráin kom að hefði verið talað um frelsisskrá úr föðurhendi, sem Matthías Jochumsson þjóðskáld fjallar um. Hann fjallar síðan um ákveðin atriði sem séu til bóta, mannréttindi, persónufrelsi, mannhelgi, friðhelgi einkalífs, réttinn til trygginga vegna vanheilsu, slysa, aldurs o.s.frv. Um flest af því sem doktor Gunnar nefndi sem mikilvægustu atriðin sem þyrfti að taka á hefur þegar verið tekið tillit til.

Helstu atriði sem skipta máli varðandi stjórnarskrána eru grunnreglur um stjórnskipun. Það er spurning hvort stjórnskipunin sé ónothæf eða hvort nauðsyn sé að gera einhverjar breytingar til að æðsta stjórn landsins verði skilvirkari. Það hlýtur alltaf að vera viðmiðunin hvað það varðar. Ef grunnreglur stjórnskipunarinnar virka er í sjálfu sér ekki nein nauðsyn fyrir breytingar.

Það liggur fyrir að þær grunnreglur sem varða löggjafarstarf virka. Deila má um hvort aðskilja ætti löggjafarvald og framkvæmdarvald meira. Það er ákveðið atriði sem þarf að taka á. En það er ekki eitt af þeim atriðum sem vikið er að í stjórnarskrártillögunum sem hér um ræðir.

Miðað við stefnu Samfylkingarinnar í Evrópumálum kemur mér þetta frumvarp sem hér liggur fyrir til stjórnarskipunarlaga um breytingar á stjórnarskrá verulega á óvart. Ekki síst vegna þess að verulegur ágreiningur hefur verið milli fræðimanna um það hvort EES-samningurinn hreinlega standist ákvæði stjórnarskrár. Ef brýnt hefði verið að fjalla um eitthvað ákvæði hefði það verið það. En ekki er vikið að því í þeirri stjórnarskrárbreytingu sem hér um ræðir, sem sýnir kannski framar öðru hvað hér er hrapað að verki og plaggið illa unnið, og breytingin er lögð fyrir umræðulaust og án þess að stjórnarskrárnefnd hafi verið kölluð til til að fjalla um málið fyrir fram.

Á 116. löggjafarþingi árið 1992 lögðu forustumenn þeirra flokka sem nú leggja fram það stjórnarskrárfrumvarp sem hér liggur fyrir, þ.e. Steingrímur Hermannsson frá Framsóknarflokknum, Ólafur Ragnar Grímsson frá þáverandi Vinstri grænum og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir frá þáverandi, eða sem síðar varð, Samfylking, fram frumvarp til stjórnarskipunarlaga þar sem ætlað var að taka á þeim vandamálum sem EES-samningurinn hafði í för með sér og spurninguna hvort það stæðist íslenska stjórnarskipun að gera þann samning.

Í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem þessir virðulegu þingmenn fluttu á sínum tíma er fjallað um breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fjallað er um að forseti geti gert samninga við önnur ríki, m.a. þar sem fjallar um afsal eða kvaðir á landi og fullveldisrétti en slíkt þingmál telst því aðeins samþykkt að þrír fjórðu alþingismanna greiði því atkvæði. Þarna var verið að greiða fyrir því að um fjölþjóðlega samninga gæti verið að ræða og taka af allan vafa varðandi það hvort EES-samningurinn væri í gildi eða ekki.

Í sambandi við þetta frumvarp vísuðu flutningsmenn sérstaklega til álitsnefndar sem þáverandi utanríkisráðherra Jón Baldvin Hannibalsson hafði látið skipa þar sem sú nefnd kemst ekki að algerlega ótvíræðri niðurstöðu. En þar er einnig vikið að áliti Björns Þórs Guðmundssonar prófessors í stjórnsýslufræði. En niðurstaða hans er þessi, með leyfi forseta:.

„Á grundvelli viðurkenndra lögskýringarsjónarmiða, stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar tel ég vafa leika á að framsal það á framkvæmdar- og dómsvaldi sem felst í EES-samningnum og hér um ræðir standist gagnvart gildandi réttarreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þennan vafa tel ég svo mikinn að ekki megi taka áhættuna af því að lögfesta EES-samninginn með óbreyttri stjórnarskrá.“

Annar stjórnsýslufræðingur Guðmundur Alfreðsson kemst að sömu niðurstöðu og segir, með leyfi forseta:

„Það er mín niðurstaða eftir nákvæma skoðun á þessum atriðum og dæmum öllum að breyta þurfi stjórnarskránni og beita til þess 79. gr. hennar þegar frumvarpið til laga um EES kemur til afgreiðslu til Alþingis og forseta.“

Þetta var niðurstaða þeirra og niðurstaða forustumanna flestra þeirra flokka sem nú standa að þessu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga.

Virðulegi forseti. Ég get ekki lesið annað út úr því með hvaða hætti Samfylkingin stendur hér að málum og með hvaða hætti að öðru leyti er staðið hér að málum en að Framsóknarflokkurinn og Samfylkingin hafi gefið gjörsamlega upp á bátinn allar hugleiðingar um að sækja um aðild að Evrópusambandinu. Mörgum finnst það sjálfsagt ágætt mál en öðrum miður. En það verður ekkert annað lesið út úr þessari frumvarpsgerð en að verið sé að fjalla um það.

Velta má fyrir sér breytingum á löggjafarvaldi, þá er spurning um samspil Alþingis og forseta. Það er spurning um neitunarvald forseta. Hvort ekki sé eðlilegra að forseti geti hreinlega vísað málum til þjóðaratkvæðagreiðslu ef hann metur það svo frekar en að neita undirskrift. Ég, virðulegi forseti, leyfi mér nú að fjalla um atriði sem að sjálfsögðu hljóta að koma til skoðunar og geta haft ákveðna þýðingu varðandi breytta stjórnskipun.

Mikilvægasta atriðið þó sem hvergi er lagt til og hvergi rætt af hálfu flutningsmanna frumvarpsins er að tryggja raunverulegt, raunhæft lýðræði í landinu. Ég vildi gjarnan að hæstv. forsætisráðherra hlustaði á mig á meðan ég fjalla um þetta atriði. (Samgrh.: Við heyrum allt sem þú segir.) En það gengur ekki og að mínu viti er ekki um raunhæft lýðræði að ræða í landinu þegar borgurum er mismunað hvað varðar vægi atkvæðisréttar. Hér er um það að ræða að ákvæði í stjórnarskrá felur nú í sér að heimilaður sé allt að tvöfaldur atkvæðamunur. Það finnst flutningsmönnum þessa frumvarps vera í lagi. Það er ekki forgangsröðun þeirra að miða við það að lýðræði sé hér með eðlilegum hætti og með sama hætti og gerist í löndum í heimshluta okkar, þar sem miðað er við að atkvæðavægi fólksins sé það sama óháð því hvar það býr í landinu. Það hlýtur að vera krafa allra lýðræðissinna að þannig verði það.

Það er nú þannig að um þetta mál hefur verið fjallað ítarlega og m.a. í Bandaríkjunum var fjallað um það í sérstökum hæstaréttardómi, máli Reynolds gegn Sims, árið 1964, þar sem m.a. var á það bent að lýðræðið væri fyrir fólk en ekki fyrir fermetra, akra eða engi. Það er þannig líka hjá okkur og ekkert minna sem kemur til greina til að hér geti verið um að ræða betra lýðræði í landinu en að vægi atkvæðisréttar sé jafnt. Það er grundvallaratriði. Aðrar breytingar á stjórnarskipunarlögum skipta minna máli en það að tryggja lýðræðið í landinu með þeim hætti að borgararnir séu allir jafnt settir. Það er líka í samræmi við jafnréttisákvæði stjórnarskrárinnar.

Í frumvarpinu er í 3. gr. fjallað um breytingu á 80. gr. laganna varðandi þjóðaratkvæðagreiðslur. Nú er það þannig að margar leiðir geta komið til greina í því efni. Mér finnst satt að segja miður að þessu frumvarpi skuli vera kastað fram með þessum hætti án þess að áður færi ítarleg umræða fram um hvaða kostir gætu verið bestir að þessu leyti. Þetta er alltaf spurningin um það hvernig við tryggjum sem best og virkast lýðræðið á sama tíma og við gætum þess að stjórnskipunin og eðlileg stjórnsýsla haldist.

Ég kynnti mér fyrir nokkru sérstaka úttekt sem gerð var af opinberri nefnd í Svíþjóð um þjóðaratkvæðagreiðslur þar sem fjallað er um mismunandi leiðir og gerðar úttektir á því með hvaða hætti og hvernig þessum málum er skipað í Evrópu. Í ljós kemur að í Evrópu hafa 32 þjóðir ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. En ákvæðin um þjóðaratkvæðagreiðslu eru mismunandi. Það er spurning hvort þau eru bindandi og athyglisvert að nokkrar þjóðir hafa ekki ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Það eru þjóðir eins og Belgía, Noregur, Þýskaland og Tékkland. Slíkt er raunverulega bannað í Þýskalandi.

Athyglisvert er að í þeim löndum þar sem eru ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur kemur fram að frá stríðslokum til ársins 2006, sem könnunin tekur til, hafa 537 sinnum farið fram þjóðaratkvæðagreiðslur í Evrópu. Þar af hafði eingöngu í Sviss farið fram 301 þjóðaratkvæðagreiðsla.

Í Sviss háttar svo til að þar er mjög mikið rými varðandi það með hvaða hætti þjóðaratkvæðagreiðsla getur farið fram. Einungis þurfa 3% borgaranna að fara fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um löggjafarmálefni, bæði um það sem viðkomandi þjóðþing hefur til meðferðar og/eða tekið upp ákveðið löggjafarmálefni. Þessi skipun mála hefur verið í Sviss í um það bil eina öld þannig að nú er komin nokkur reynsla á þetta. Þetta er ákaflega mikilvægt atriði og skiptir gríðarlega miklu máli varðandi lýðræðið í landinu með hvaða hætti og hvernig þetta ákvæði er mótað.

Mér finnst miður, virðulegi forseti, og mér finnst miður, hæstv. forsætisráðherra, sem 1. flutningsmaður þessa frumvarps, að höndunum skuli hafa verið kastað svona til varðandi frumvarpssmíðina. Að kasta þessu fram með þessum hætti án þess að fram færi víðtæk umræða um það með hvaða hætti og hvernig hægt væri að tryggja það að sem virkast lýðræði hvað þjóðaratkvæðagreiðslu varðar gæti komið til greina og að menn hafi kynnt sér með hvaða hætti og hvernig þetta hefur verið framkvæmt í Evrópu, ekki síst í hinum nýju lýðræðisríkjum Evrópu þ.e. fyrrverandi austantjaldsríkjunum þar sem um er að ræða töluvert aðra nálgun en í eldri lýðræðisríkjum. Það hefði verið vel þess virði að í stjórnarskrárnefnd hefði farið fram mjög ítarleg umræða og ítarleg skoðun á því hvaða atriði í þessu sambandi mundu henta okkur best til að tryggja að þjóðarviljinn gæti komið fram með eðlilegum hætti hverju sinni.

Hér er sett fram ákveðin hugmynd um að fimmtán af hundraði kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu og síðan um það með hvaða hætti hún skuli fara fram og að hún skuli vera bindandi þegar hún fjallar um gildi tiltekinna laga og meiri hluti gildra atkvæða er fylgjandi tillögu sem borin er upp, þó minnst 25 af hundraði allra kjósenda á kjörskrá.

Að mínu viti hefði verið nauðsynlegt að útfæra þetta mun nánar og láta fylgja hreinlega lagafrumvarp um það með hvaða hætti og hvernig þjóðaratkvæðagreiðslur skyldi framkvæma.

Því dvel ég svo lengi við þetta ákvæði, virðulegi forseti? Vegna þess að hér tel ég vera um mjög mikilvægt lýðræðislegt mál að ræða sem er miður að skuli vera kastað til höndunum svo sem gert er í þessu frumvarpi.

Það sem við hljótum að velta fyrir okkur líka er hvort framkvæmdarvaldið og samspil framkvæmdarvalds og löggjafarvalds sé eðlilegt. Ég velti því fyrir mér og hef velt því fyrir mér í kjölfar efnahagshrunsins hvort framkvæmdarvaldið í landinu sé nægjanlega sterkt. Það er ljóst hvernig Alþingi vinnur og hver valdmörk þess eru og hvaða takmarkanir. Það er líka ljóst að framkvæmdarvaldið hefur tekið að sér að vera gerandinn að verulegu leyti og vera frumkvæðisaðilinn og þannig er það í vestrænum lýðræðisríkjum. Því er ekkert óeðlilegt það sem er að gerast hér miðað við það sem gerist annars staðar óháð því hvort um sé að ræða land eins og Frakkland þar sem stjórnkerfið er öðruvísi eða þess vegna land eins og Danmörku þar sem það er svipað og hér.

Ég velti því fyrir mér hvort framkvæmdarvaldið eins og það er skipað í dag sé nægjanlega sterkt og hvort það sé sæmandi að þegar þingmaður verður ráðherra þá haldi hann áfram að vera þingmaður þannig að hann er bæði löggjafi og framkvæmdarvaldshafi um leið.

Ég er meðflutningsmaður hv. þm. Sivjar Friðleifsdóttur að frumvarpi um að þingmaður skuli segja af sér þingmennsku verði hann ráðherra. Ég tel að eiginlega sé ekki minni kröfu hægt að gera til þess að skilja þó aðeins á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Þetta er of samofið.

Það má líka velta því fyrir sér hvort ekki séu líkur á því að framkvæmdarvaldið verði sterkara og hæfara til þess að sinna flóknum sérhæfðum verkefnum ef sú hefð skapast að fagráðherrar verði valdir frekar en sitjandi þingmenn eins og reyndar hefur verið bryddað upp á af þessari ríkisstjórn hvað varðar hæstv. viðskiptaráðherra og dómsmálaráðherra. Það má velta því fyrir sér hvort það sé ekki ágætis nýbreytni. En það þarf í sjálfu sér ekki stjórnarskrárbreytingu til heldur er þar um að ræða ákveðna stjórnskipunarhefð þar sem við höfum tileinkað okkur aðra hluti. Mér finnst það vel koma til skoðunar og vera athugandi hvort það mundi ekki verða einmitt til þess að styrkja framkvæmdarvaldið og gera bæði löggjafarvaldið og framkvæmdarvaldið sterkara ef það yrði miðað við það að feta sig frekar inn á þessa braut og ég ítreka að það þarf ekki stjórnarskrárbreytingar til.

Það má velta fyrir sér einnig varðandi dómsvaldið hvort ekki sé ástæða til þess að Alþingi hafi virkari afskipti af því með hvaða hætti dómarar eru valdir sérstaklega til setu í Hæstarétti Íslands. (BJJ: Heyr!) Ég er reyndar meðflutningsmaður að frumvarpi sem hv. þm. Lúðvík Bergvinsson er 1. flutningsmaður að um það atriði.

Önnur atriði sem koma til skoðunar varðandi stjórnarskipunarlögin eru að sjálfsögðu spurningin um kirkjuskipunina og síðan mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar. Með samanburði á mannréttindaákvæðum íslensku stjórnarskrárinnar og stjórnarskrár til dæmis grannríkja okkar verður ekki hægt að segja annað en að við séum vel sett hvað þetta snertir. Við höfum gert þær breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar sem að mínu viti eru mjög fullnægjandi.

Varðandi að öðru leyti það frumvarp sem hér liggur fyrir þá er í 1. gr. fjallað um náttúruauðlindir í almennum orðum og vantar mjög mikið upp á að um sé að ræða nákvæmar orðaskýringar á því hvað átt sé við. Mér er ljóst að þetta ákvæði breytir ekki í neinu því ástandi sem hér ríkir. Þannig breytir það ekki í neinu gildandi fiskveiðistjórnarkerfi þó þetta ákvæði verði samþykkt með því almenna orðalagi sem hér er um að ræða.

Ég hins vegar geld varhuga við ákveðnum svona rómantískum sveimhugahætti eins og ég kýs að kalla það. Í 2. mgr. 1. gr. segir, með leyfi forseta:

„Allar náttúruauðlindir ber að nýta á sem hagkvæmastan hátt á grundvelli sjálfbærrar þróunar til hagsældar fyrir þjóðina og komandi kynslóðir. Náttúruauðlindir í þjóðareign má ekki selja eða láta varanlega af hendi.“

Það er eðlilegt að hafa „á grundvelli sjálfbærrar þróunar“. En síðar kemur viðbótin. Þar kemur hin rómantíska sveimhugsun, með leyfi forseta:

„Allir eiga rétt til umhverfis sem stuðlar að heilbrigði og þar ...“ — með — „líffræðilegri fjölbreytni ...“

Hvað þýðir þetta? Hvernig á að tryggja þetta ákvæði stjórnarskrárinnar? Þetta er svona svipað og að setja ákveðin ákvæði í lög um hegðun einstaklinga. Í sjálfu sér á svona ákvæði ekkert heima þarna þótt við vildum öll að þannig gæti þetta verið. Síðan er talað um að réttur almennings til upplýsinga um ástand umhverfis og áhrif framkvæmda á það, svo og kostur á þátttöku í undirbúningi ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfið, skuli tryggður með lögum sem í sjálfu sér á ekkert sérstaklega erindi inn í stjórnarskrá þar sem spurningin er um að setja ákveðin lagaákvæði. Þegar þetta ákvæði er skoðað þá er þetta svona aumingi í afturendanum sem er settur inn til þess að fullnægja rómantískum sveimhugahætti eftir því sem mér sýnist án þess að það hafi nokkurt stjórnskipulegt gildi.

Þá kemur að 79. gr. þar sem fjallað er um breytingar á viðauka á stjórnarskrá og verulega breytingu á því hvernig stjórnarskrá skuli sett fyrir landið, þ.e. í staðinn fyrir að það þurfi samþykki tveggja þinga þá skuli það vera á grundvelli þjóðaratkvæðagreiðslu. Hér er eingöngu um aðra aðferð að ræða sem hefur í sjálfu sér margt til síns máls en það væri æskilegra líka að fjalla um hana með ítarlegri hætti.

Því miður, virðulegi forseti, kemst ég ekki tímans vegna í að ræða ákvæði 4. gr. um stjórnlagaþing. En mér finnst það nokkuð sérstakt að Alþingi Íslendinga skuli á þessum tímum telja mikilvægt að fela öðrum aðila, öðru þingi valdsvið sitt sem í raun er þá ekki annað en yfirlýsing um að þeir alþingismenn sem það telja telja Alþingi Íslendinga óhæft til þess að fjalla um þau mál sem þar er um að ræða. Ég get ekki fallist á það. Ég tel Alþingi vel falið til þess.

Það ber að gæta varúðar við breytingar á stjórnarskrá, virðulegi forseti, vegna þess að um er að ræða grundvallarlög samfélagsins, þá umgjörð sem tryggir lýðræði og mannréttindi og slíkum grundvallarlögum á ekki að breyta (Forseti hringir.) nema að reynt sé til þrautar að ná sem (Forseti hringir.) víðtækastri sátt um breytingarnar.