vátryggingastarfsemi.
Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um vátryggingastarfsemi. Frumvarpið er á þingskjali 53 og er 53. mál þingsins.
Samhljóða frumvarp var lagt fram á síðasta þingi en hlaut þá ekki afgreiðslu.
Frumvarpið er samið af nefnd sem viðskiptaráðherra skipaði þann 18. september 2007 til þess að semja frumvarp til innleiðingar á tilskipun 2005/68/EB um endurtryggingar.
Þótt skipunarbréf nefndarinnar hafi afmarkað verkefnið við innleiðingu endurtryggingatilskipunarinnar varð fljótlega ljóst að innleiðingin kallaði á slíkar breytingar á lögum um vátryggingastarfsemi að ekki yrði hjá því komist að endurskoða þau lög í heild sinni. Meginástæða þess er að frá því núgildandi lög um vátryggingastarfsemi, nr. 60/1994, komu til framkvæmda hefur þeim verið breytt fjölmörgum sinnum, en samþykkt þeirra var á sínum tíma hluti af aðlögun innlends réttar að löggjöf Evrópusambandsins. Þá hafa heilu kaflar laganna verið felldir brott eða breytt að verulegu leyti bæði vegna sérlaga um vátryggingamiðlun og eins vegna samþykktar á nýjum vátryggingarsamningalögum árið 2004.
Upphaflegu lögin innleiddu þær gerðir ESB á vátryggingasviði sem þá voru í gildi. Frá gildistöku þeirra hafa verið innleiddar þær gerðir á vátryggingasviði sem skylt hefur verið að innleiða samkvæmt EES-samningnum, nú síðast með lögum nr. 155/2007 þegar innleidd var 5. tilskipun ESB um ökutækjatryggingar.
Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins er sérstaklega tilgreint hvort verið sé að innleiða ákvæði endurtryggingatilskipunarinnar, gera tillögur til breytinga á gildandi ákvæðum, án þess að það tengist sérstaklega innleiðingunni, eða hvort viðkomandi grein eigi sér samsvörun í gildandi lögum. Til skýringa skal þess getið að á mörgum sviðum eru ákvæði endurtryggingatilskipunarinnar spegilmynd ákvæða tilskipana um skaða- og líftryggingar. Í þeim tilvikum hafa ákvæðin í allflestum tilvikum þegar verið innleidd með lögum nr. 60/1994, eins og þeim hefur verið breytt. Því var eðlilegt að innleiðing endurtryggingatilskipunarinnar yrði gerð samhliða heildarendurskoðun á lögum um vátryggingastarfsemi.
Þar sem tilefni þessa frumvarps er innleiðing endurtryggingatilskipunar ESB, er rétt að fara nokkrum orðum um helstu ákvæði hennar og starfsemi innlendra endurtryggingafélaga.
Lög nr. 60/1994 fjalla um vátryggingastarfsemi, bæði um frum- og endurtryggingastarfsemi. Með hugtakinu vátryggingafélag er í lögunum átt við félög sem stunda bæði frum- og endurtryggingastarfsemi. Af vátryggingafélögum með starfsleyfi í dag hefur Íslensk endurtrygging hf. ávallt starfað eingöngu í endurtryggingastarfsemi. Að auki hefur Trygging hf. hin seinni ár eingöngu unnið að uppgjöri eldri endurtryggingaskuldbindinga eftir flutning frumtryggingastofns félagsins til Tryggingamiðstöðvarinnar hf. Nokkur vátryggingafélög sem hafa starfað einkum í frumtryggingastarfsemi hafa einnig haft með höndum endurtryggingastarfsemi. Útrás vátryggingafélaga á síðustu árum hefur meðal annars falist í sölu endurtrygginga erlendis. Eftirlit með endurtryggingastarfsemi hefur hér á landi að mestu verið sambærilegt eftirliti með frumtryggingastarfsemi.
Í gildandi lögum er kveðið á um að enginn megi í atvinnuskyni stuðla að því að innlend vátryggingaráhætta sé frumtryggð annars staðar en hjá vátryggingafélögum sem hér hafa starfsleyfi. Hins vegar eru í gildandi lögum engin takmörk á því hvar vátryggingaráhætta er endurtryggð.
Í 1. skaðatryggingatilskipun ESB, eins og henni hefur verið breytt, er að finna ákvæði um starfsemi félaga sem sérhæfa sig í frumtryggingum. Hins vegar hafa ekki verið til sambærileg heildarákvæði um starfsemi sérhæfðra endurtryggingafélaga fyrr en með tilkomu tilskipunar 2005/68/EB, sem frumvarpi þessu er ætlað að innleiða. Tilskipun 64/225/EBE um endurtryggingar bannaði hindranir á starfsemi endurtryggingafélaga á milli ríkja í Evrópubandalaginu en kvað ekki á um annars konar samræmingu, svo sem hvað varðar opinbert eftirlit.
Markmiðið með tilskipun 2005/68/EB, um endurtryggingar, er því að samræma eftirlit með endurtryggingastarfsemi og styrkja innri markaðinn hvað varðar vátryggingastarfsemi. Tilskipunin er í samræmi við alþjóðlega staðla um eftirlit með endurtryggingastarfsemi sem unnir hafa verið af alþjóðasamtökum eftirlitsstjórnvalda á vátryggingasviði (IAIS). Á sama hátt og í frumtryggingastarfsemi veitir starfsleyfi í endurtryggingum í einu aðildarríkja Evrópska efnahagssvæðisins möguleika til að starfa á öllu svæðinu.
Til að vernda hagsmuni neytenda og vegna ólíkra ákvæða laga um vátryggingarsamninga á Evrópska efnahagssvæðinu þurfa frumtryggingafélög að tilkynna heimaeftirlitsstjórnvöldum sínum um fyrirætlanir um að hefja starfsemi í öðrum ríkjum svæðisins. Eftirlitsstjórnvöld heimaríkis tilkynna eftirlitsstjórnvöldum gistiríkis um starfsemina og votta að vátryggingafélagið uppfylli kröfur um lágmarksgjaldþol. Slík skilyrði eru hins vegar ekki í endurtryggingatilskipuninni.
Flest ákvæði endurtryggingatilskipunarinnar eru þó efnislega samhljóða sambærilegum ákvæðum tilskipana um skaðatryggingar og líftryggingar og felur innleiðing þeirra því í sér takmörkuð áhrif á innleiðingarákvæði gildandi laga um vátryggingastarfsemi. Helstu frávik frá ákvæðum skaða- og líftryggingatilskipana lúta að því að starfsemi með endurtryggingar er í reynd alþjóðleg.
Frumvarpið gerir nokkrar tillögur til breytinga sem hvorki tengjast innleiðingu endurtryggingatilskipunarinnar né eru umritun gildandi ákvæða, þ.e. eru hrein nýmæli. Er rétt að geta þeirra helstu og verður grein gerð fyrir þeim í þeirri röð sem þær eru í frumvarpinu.
Frumvarpið leggur til að íslensk vátryggingafélög skuli rekin í hlutafélagaformi. Gildandi lög gera bæði ráð fyrir hlutafélagaformi sem og því að unnt sé að reka vátryggingafélag sem gagnkvæmt félag, en þegar gildandi lög komu til framkvæmda voru starfandi allnokkur gagnkvæm vátryggingafélög.
Voru gagnkvæm vátryggingafélög starfandi allt fram til ársins 2003, flest á sviði bátatrygginga. Stóru gagnkvæmu vátryggingafélögin tvö, Samvinnutryggingar gt. og Brunabótafélag Íslands, hættu eiginlegri vátryggingastarfsemi á árinu 1989 þegar vátryggingastofnar þeirra voru fluttir til nýstofnað hlutafélags, Vátryggingafélags Íslands hf. Á árunum 2001–2003 urðu verulegar breytingar á vátryggingastarfsemi hér á landi þegar vátryggingastofnar gagnkvæmra bátaábyrgðarfélaga og Samábyrgðar Íslands á fiskiskipum voru færðir yfir til annars vátryggingahlutafélags og þau hættu eiginlegri vátryggingastarfsemi. Þá voru breytingar gerðar á Verði tryggingu er félaginu var breytt í hlutafélag. Vörður var síðasta gagnkvæma félagið á landsvísu. Það starfar nú sem hlutafélag.
Í dag eru því engin gagnkvæm vátryggingafélög með starfsemi. Þetta félagaform er hins vegar þekkt á öðrum Norðurlöndum og munu nokkur gagnkvæm vátryggingafélög enn starfandi þar, m.a. er eitt stærsta vátryggingafélag Noregs gagnkvæmt félag. Í Danmörku er starfandi töluverður fjöldi smárra — á danskan mælikvarða — gagnkvæmra vátryggingafélaga sem veita þjónustu á afmörkuðum mörkuðum. Í nokkrum EES-ríkjum, m.a. flestum hinna nýrri, er hins vegar ekki heimilt að stofna vátryggingafélög með öðru félagaformi en sem hlutafélög.
Svo virðist sem gagnkvæma félagaformið eigi erfitt uppdráttar á markaði þar sem virk samkeppni er. Gagnkvæm vátryggingafélög eiga í erfiðleikum ef þau þurfa að bæta fjárhagsstöðu sína. Þau geta ekki líkt og hlutafélög aukið eigið fé félagsins með útgáfu nýrra hlutabréfa. Gagnkvæma félagaformið virðist hins vegar einkum henta þegar um sérhæfðar vátryggingar er að ræða í takmörkuðum rekstri. Þá erfiðleika sem gagnkvæmu vátryggingafélögin lentu í hér á landi má fyrst og fremst rekja til vandræða þeirra við að hlúa að fjárhagslegum styrk sínum á samkeppnismarkaði.
Því er ekki að leyna að ákvæði frumvarpsins um brottfall heimildar manna til þess að stofnsetja gagnkvæm vátryggingafélög hafa mætt nokkurri gagnrýni. Auk þeirra atriða sem áður eru upp talin er því rétt að geta þess að ekki eru til sérlög um félagaformið gagnkvæm vátryggingafélög hér á landi. Því eru fjölmörg atriði óljós um félagaréttarlega stöðu slíkra félaga. Má hér nefna hver sé réttur þeirra sem leggja slíku félagi til fjármuni, skattaleg staða félagsins og meðferð hagnaðar, svo fátt eitt sé nefnt. Verði tilefni til mun ráðuneytið láta kanna hina félagaréttarlegu hlið gagnkvæmra vátryggingafélaga. Leiði slík könnun í ljós að unnt verði að tryggja slíkum félögum, og þeim sem að þeim standa, fullnægjandi regluverk með tilliti til trausts og heilbrigðs reksturs vátryggingafélaga, mun ekki standa á viðskiptaráðherra að leggja fram breytingafrumvarp við lög um vátryggingastarfsemi og sérstakt frumvarp um félagaformið gagnkvæm vátryggingafélög. Forsenda slíks verður hins vegar að vera fyrir hendi, þ.e. raunverulegur áhugi og fjárhagsleg geta til þess að stofna slíkt gagnkvæmt vátryggingafélag.
Lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi voru samþykkt eftir gildistöku gildandi laga og lagabreytingar sem urðu á ákvæðum um réttarsamband vátryggingartaka og vátryggingafélags við gildistöku nýrra laga um vátryggingarsamninga gera það nauðsynlegt að afmarka betur en gildandi lög gera hvenær Fjármálaeftirlitið getur gripið til aðgerða og viðurlaga séu hagsmunir neytenda ekki hafðir til hliðsjónar.
Í samræmi við þetta leggur frumvarpið til að Fjármálaeftirlitið hafi heimild til að grípa til ráðstafana ef það telur að starfsemi vátryggingafélags sé ekki í samræmi við góða viðskiptahætti eða venjur. Fjármálaeftirlitinu ber að meta það hverju sinni hvort tilefni er til ráðstafana á grundvelli þeirra heimilda sem eftirlitið hefur.
Hefur Fjármálaeftirlitið um árabil starfrækt upplýsinga- og leiðbeiningaþjónustu fyrir viðskiptavini eftirlitsskyldra aðila. Þeir geta beint fyrirspurnum til eftirlitsins, ýmist almenns eðlis varðandi starfshætti eftirlitsskyldra aðila eða í tengslum við tiltekin mál. Fjármálaeftirlitið hefur hins vegar ekki úrskurðarvald í einstökum ágreiningsmálum eða sker úr um réttindi og skyldur aðila að einkarétti eða ágreiningi um sönnun málsatvika. Þau úrræði sem einstaklingum og lögaðilum standa til boða til að leita réttar síns vegna einstakra viðskipta við vátryggingafélög eru úrskurðarnefnd í vátryggingamálum, eftir atvikum gerðardómar, og almennir dómstólar.
Frumvarpið leggur til töluverðar breytingar á ákvæðum um stofnun og starfsleyfi vátryggingafélags. Taka þær mið af lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, eftir því sem unnt þykir, og lögum um hlutafélög, nr. 2/1995. Er lagt til að Fjármálaeftirlitið veiti starfsleyfi vátryggingafélags en samkvæmt gildandi lögum er það viðskiptaráðherra sem veitir starfsleyfið. Er breyting þessi lögð til til samræmis við það sem gildir um önnur fjármálafyrirtæki. Af þessu leiðir að komi til starfsleyfissviptingar er það Fjármálaeftirlitið en ekki ráðherra sem tekur ákvörðun um leyfissviptingu.
Frumvarpið leggur til breytingar á ákvæðum um meðferð virks eignarhlutar. Þau ákvæði frumvarpsins eru til innleiðingar á tilskipun ESB nr. 44/2007. Leggur frumvarpið til að atkvæðisréttur aðila sem eignast eða eykur við virkan eignarhlut þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi komist að þeirri niðurstöðu að hann sé ekki bær til þess að fara með hlutinn fari niður fyrir lágmark virks eignarhlutar og takmarkist við 9,99%. Í ljósi alvarleika þess að aðili brýtur af ásetningi gegn rökstuddri niðurstöðu eftirlitsaðila, þykir rétt að takmarka enn frekar athafnir slíkra aðila með tilliti til heilbrigðs og trúverðugs fjármálamarkaðar. Fjármálaeftirlitið fer gaumgæfilega yfir tilkynningar aðila um að þeir hyggist eignast eða auka við virkan eignarhlut. Við þá yfirferð leitar eftirlitið staðfestingar á hæfi aðila til að fara með hlutinn og rökstyður niðurstöðu sína, komist það að þeirri niðurstöðu að aðilinn sé ekki hæfur til að fara með hlutinn.
Frumvarpið leggur til þrengingu á heimildum til setu í stjórn vátryggingafélags. Bæði er fjölgað upptalningu þeirra laga sem væntanlegir stjórnarmenn mega ekki hafa gerst brotlegir við og eins eru þrengd skilyrði fyrir því að aðilar í hagsmunasambandi eða aðilar í hagsmunasambandi við samkeppnisaðila viðkomandi félags geti tekið sæti í stjórn. Ástæða þess að frumvarpið leggur til þessa þrengingu er gagnrýni á þröngt eignarhald og hagsmunatengsl á innlendum fjármálamarkaði. Er talin full ástæða til þess að stjórnvöld bregðist við slíkri gagnrýni enda skiptir trúverðugleiki fjármálamarkaðarins verulegu máli um framgang og möguleika aðila á markaði til að þróast frekar.
Með frumvarpinu eru lögð til ný ákvæði um gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins. Til þess að taka af allan vafa um að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að birta opinberlega niðurstöður í málum eða athugunum er talið nauðsynlegt að jákvætt ákvæði í þá veru sé í lögunum.
Virðulegi forseti. Eins og áður segir var upphaflegi tilgangurinn með frumvarpinu að innleiða ákvæði endurtryggingatilskipunar ESB. Við nánari skoðun þótti rétt að fara gaumgæfilega yfir gildandi lög með tilliti til breytinga sem gerðar höfðu verið á þeim í gegnum tíðina og nýrra laga á þessu sviði. Jafnframt þessu hafði Eftirlitsstofnun EFTA bent á nokkur ákvæði eldri tilskipana sem stofnunin taldi að ekki hefðu verið innleidd með fullnægjandi hætti. Þá var tilefnið einnig nýtt til þess að aðlaga ákvæði um virkan eignarhlut ákvæðum tilskipunar ESB nr. 44 frá 2007.
Eins og ég gerði grein fyrir í upphafi máls míns er í athugasemdum um einstakar greinar frumvarpsins skilmerkilega fjallað um það hvort viðkomandi grein sé til innleiðingar á endurtryggingatilskipuninni, öðrum tilskipunum eða hvort um sé að ræða séríslensk ákvæði.
Hæstv. forseti. Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, hefur stefnt íslenskum stjórnvöldum fyrir EFTA-dómstólinn fyrir að hafa ekki enn innleitt endurtryggingatilskipun ESB. Það þarf ekki að orðlengja það hversu mikill álitshnekkir það er fyrir Ísland að lenda þar á sakamannabekk. Vil ég hvetja til þess að þetta frumvarp fái eins hraða yfirferð í þinginu og viðskiptanefnd og kostur er þannig að unnt verði að afgreiða það á þessu stutta sumarþingi.
Að lokinni þessari umræðu er lagt til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og hv. viðskiptanefndar.
