skýrsla fjármálaráðherra um áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009--2013.
Frú forseti. Ég vil byrja á því að þakka fyrir að veittur er tími til þess að fjalla um eða ræða þessa skýrslu um jöfnuð í ríkisfjármálum fyrir árin 2009–2013 sem lögð var fram á þinginu fyrir helgi. Skýrslan hefur ekki þingskjalsnúmer en ég geri ráð fyrir að allir hv. þingmenn viti hvaða plagg er átt við. Það er óvenjulegt að því leyti að skjalið var prentað í lit til þess að gera mönnum aðgengilegri ýmis línurit og gröf sem þar er að finna.
Ég vil svo taka fram að strax í lok þessarar umræðu tel ég eðlilegt að skýrslan gangi til hv. fjárlaganefndar, þar á hún að sjálfsögðu best heima þó að ekki sé endilega ætlunin að hún hljóti að öðru leyti afgreiðslu hér heldur er hún hugsuð sem undirlag umræðu og kynningar og til að lýsa þeirri stefnu sem stjórnvöld hafa mótað í þessum efnum.
Það er kunnara en frá þurfi að segja að í októbermánuði sl. gjörbreyttust allar forsendur í íslensku efnahagslífi og fjármálum ríkisins þar með, sem má segja að hafi verið sett í uppnám. Tekjur ríkisins dragast nú saman, útgjöld aukast verulega og ríkissjóður verður óumflýjanlega rekinn með meiri halla en nokkur dæmi eru um. Skuldir ríkisins stóraukast og munu því miður vaxa enn á næstu tveimur árum. Það leiðir af þessu að óhjákvæmilegt var og óhjákvæmilegt er að bregðast við ástandinu með róttækum aðgerðum, setja skorður við frekari skuldaaukningu og ná jöfnuði í ríkisfjármálum á nýjan leik innan ásættanlegra tímamarka þannig að halli og hallarekstur og uppsafnaður vaxtakostnaður sligi ekki ríkissjóð.
Í þeirri samstarfsáætlun sem unnin var í samvinnu við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn sl. haust voru skilgreind þrjú meginverkefni sem ljúka þyrfti til að koma efnahagslífi landsins á kjöl á nýjan leik. Í fyrsta lagi að tryggja að skuldastaða landsins yrði viðunandi. Í öðru lagi að koma á laggirnar starfhæfu fjármálakerfi og í þriðja lagi að koma á jöfnuði í ríkisfjármálum þegar litið er nokkur ár fram á veginn og fjallar þessi skýrsla sérstaklega um þann þátt málsins.
Í upphaflegri samstarfsáætlun var miðað við að ekki yrði aðhafst frekar í ríkisfjármálum á árinu 2009 og hallanum leyft að jafna sveifluna að fullu. Gert hafði verið ráð fyrir því að hallinn yrði um 150 milljarðar kr. eins og fjárlögin hljóða upp á. Síðan var gert ráð fyrir að tekist yrði á við aðlögunina í áföngum á árunum 2010–2013. Fljótlega kom þó í ljós þegar leið á fyrstu mánuði ársins að þessi markmið mundu ekki nást nema þegar yrði gripið til aðgerða á árinu 2010 og var því um breytta stefnu að ræða frá upphaflegri áætlun haustsins sem ríkisstjórnin fjallaði um þegar í lok febrúarmánaðar sl. Þessi staða gerði það að verkum að óumflýjanlegt var að ráðast í aðgerðir og hefur það þegar verið gert og þær komið hér til framkvæmda og eru orðnar að lögum eins og hv. þingmönnum er kunnugt.
Í áætlun þeirri sem hér liggur fyrir og birt er í skýrslunni eru sett fram þau markmið í ríkisfjármálum sem íslensk stjórnvöld hafa einsett sér að ná á komandi árum. Þau miða að því að koma á jafnvægi í ríkisbúskapnum og þar með að skapa forsendur fyrir nýja uppbyggingu í efnahags- og atvinnulífi og stöðugleika í þjóðarbúskapnum. Áætlunin miðar að því að stöðva skuldasöfnun ríkissjóðs og að afgangur verði á rekstri ríkissjóðs í heild á árinu 2013 og í framhaldinu af því verði unnt að grynnka hratt á skuldum ríkisins.
Markmið áætlunarinnar eru í fyrsta lagi að ná frumjöfnuði á ríkissjóði, þ.e. jöfnuði án vaxtatekna og vaxtagjalda á árinu 2011, að ná heildarjöfnuði ríkissjóðs og að hann verði orðinn jákvæður á árinu 2013 og í þriðja lagi að skapa forsendur til þess að til lengri tíma litið verði skuldsetning ríkissjóðs ekki meiri en sem nemur 60% af vergri landsframleiðslu og það markmið náist í lok áætlunartímans.
Það er enginn vafi á því að þetta mark er sett hátt og þetta verður erfitt. Halli á ríkissjóði á þessu ári verður um 170 milljarðar kr. ef tekið er tillit til áfallinna verðbóta á lán ríkissjóðs hjá Seðlabanka Íslands. Það er um 12% af vergri landsframleiðslu. Viðvarandi halli á ríkissjóði hleðst upp sem skuldir. Skuldir ríkissjóðs stefna í að verða um 130% af landsframleiðslu í lok þessa árs. Það er óhjákvæmileg forsenda fyrir endurreisn efnahagslífsins að þessari þróun verði snúið við. Það er engin huggun í því að í þessum efnum virðist þróunin í hinum vestræna heimi vera meira og minna í sömu átt og hjá okkur. Skuldir ríkissjóða margra Evrópuþjóða, þar á meðal hinna efnahagslegu stórvelda eins og Englands og Þýskalands, vaxa hratt og líklegt er að þær fari einnig yfir 100% af landsframleiðslu á næstu fáeinum árum. Það léttir okkur ekki róðurinn heldur þvert á móti, þegar um mikilvæg viðskiptalönd okkar er að ræða. Fjármögnun á skuldum ríkisins verður erfiðari og vextir verða hærri og þetta verður alþjóðlegt vandamál sem við verður að glíma á komandi árum. Þess vegna er líka mikilvægt að við göngum sem fyrst í okkar mál og sýnum þann vilja til þess sem skapi trú á aðgerðir okkar.
Á grundvelli þessara meginmarkmiða og í ljósi þessara ástæðna hefur ríkisstjórnin gert nánari áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum sem marka stefnu hennar á næstu árum. Hvað varðar tekjuöflun fyrir ríkissjóð til að ná þessum meginmarkmiðum er gert ráð fyrir að frumjöfnuði ríkissjóðs verði ekki sett lægri mörk en að halli fari ekki yfir 8,5% af vergri landsframleiðslu á árinu 2009, verði ekki meiri en 3% af vergri landsframleiðslu á árinu 2011, að frumjöfnuður verði orðinn jákvæður um 1,8% af vergri landsframleiðslu á árinu 2011, jákvæður um 5,1% af vergri landsframleiðslu á árinu 2012 og 7,2% af vergri landsframleiðslu á árinu 2013. Til þess að heildarjöfnuður náist eru markmið af þessu tagi nauðsynleg hvað varðar frumjöfnuðinn.
Í áætluninni er fjallað um þessi markmið og þau sett í samhengi við horfur í þjóðarbúskapnum, hvernig þau hafa áhrif á tekjur og gjöld ríkissjóðs í samanburði við stærð þessara þátta í hlutfalli af landsframleiðslu. Þar kemur fram að unnt muni að ná þessum markmiðum með lækkun ríkisútgjalda án þess að fara langt niður fyrir það stig samneyslu sem verið hefur hér á síðasta áratug og án þess að skattheimta verði meiri en hún hefur verið undanfarin ár. Stjórnvöld munu kappkosta að ná víðtækri samstöðu um markmið þessarar áætlunar og tryggja framgang hennar í samstarfi við samtök atvinnurekenda og launamanna á vinnumarkaði og í þeim efnum er sá stöðugleikasáttmáli sem náðist á dögunum gríðarlega mikilvægur áfangi. Það er einnig mikilvægt að ríki og sveitarfélög eigi með sér náið samstarf og að áætlanir og útgjöld sveitarfélaga taki mið af markmiðunum um þjóðhagslegan stöðugleika. Áætlunin byggir á því að litið sé til fjármála opinberra aðila í heild og því verða sveitarfélög að leggja sitt af mörkum eins og ríkið og ríki og sveitarfélög sameiginlega að ná þessum markmiðum eigi áætlunin að ganga eftir. Ákveðið hefur verið að efla samstarf við sveitarfélögin í þeim tilgangi að þessum markmiðum verði náð um leið og gætt verður að hagsmunum þeirra, m.a. vegna þeirra aðgerða ríkisins sem fram undan eru á grundvelli áætlunarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum og hefur áhrif á hitt stjórnsýslustigið.
Stjórnvöld munu jafnframt leggja áherslu á samstarf við heildarsamtök annarra hagsmunaaðila svo sem aldraðra, öryrkja og bænda og fleiri í þeim tilgangi sérstaklega að þeir komi sjónarmiðum sínum á framfæri og að áherslur slíkra aðila séu hafðar í huga þegar ákvarðanir eru teknar um atriði sem snerta hag þeirra.
Framvinda áætlunar í ríkisfjármálum hvílir á þróun í efnahags- og atvinnumálum. Stjórnvöld þurfa því að leggja áherslu á að skapa atvinnulífinu þau skilyrði sem nauðsynleg eru og eftir því sem framast er unnt við okkar erfiðu aðstæður til að verja og styðja við atvinnustarfsemina í landinu. Það verður gert bæði með almennum og sértækum aðgerðum.
Unnið er að því að ljúka við endurfjármögnun bankanna og þannig verði þeir fyllilega starfhæfir og geti veitt heimilum og atvinnulífi stuðning og úrvinnslu mála. Þá munu á næstu dögum eða a.m.k. í þessari viku, leyfi ég mér að fullyrða, hefjast viðræður milli ríkisvaldsins, aðila vinnumarkaðarins og fulltrúa lífeyrissjóða um þátttöku lífeyrissjóðanna í fjármögnun margvíslegra framkvæmda þannig að viðunandi framkvæmdastigi verði haldið uppi næstu missirin með tilheyrandi umsvifum þó svo að veruleikinn sé sá að bæði ríki og sveitarfélög verða í einhverjum mæli að draga sig til baka í þeim efnum, aðstæðna sinna vegna.
Við þær aðstæður sem nú ríkja í þjóðarbúskap okkar er ljóst að allir þurfa að leggjast á árar í því endurreisnarstarfi sem fram undan er. Það er ásetningur stjórnvalda að þær aðhaldsaðgerðir og niðurskurður útgjalda hins opinbera bitni sem allra minnst á hag heimilanna og velferðarþjónustu, einkum í félags- og heilbrigðismálum og að félagslegt öryggi allra sé áfram tryggt. Jafnframt að grunnþjónusta á borð við starfsemi skóla verði varin eins og kostur er. Til að svo geti orðið ber brýna nauðsyn til þess að það fé sem varið er til verkefna og þjónustu hins opinbera sé nýtt eins vel og kostur er. Óhjákvæmilegt er í því skyni að endurskoða fyrirkomulag og forgangsröðun í opinberum rekstri og nýta öll færi sem möguleg eru til hagræðingar og nýsköpunar í ríkisrekstrinum.
Samhliða framangreindum áherslum og markmiðum í ríkisfjármálum munu stjórnvöld styrkja umgjörð ríkisfjármálanna. Til að ná árangri við þær krefjandi kringumstæður sem nú ríkja og fram undan eru þarf augljóslega að beita mikilli festu í stjórn ríkisfjármála. Meðal þess sem nauðsynlegt er að gera er að bæta alla áætlunargerð í ríkisfjármálum og reyndar í fjármálum alls hins opinbera og hálfopinbera geira, öll áætlanagerð sem lýtur að setningu útgjaldamarkmiða og fjárlagagerð verður bætt í samvinnu við Alþingi þannig að unnt verði að tryggja eðlilegan framgang þeirra markmiða sem sett verða og ákvarðana sem taka þarf í samræmi við þau. Horfa verður til lengri tíma en eins árs í senn. Á næstu mánuðum verða undirbúin rammafjárlög til fjögurra ára þar sem útfærð verða bæði tekjustefna og útgjaldastefna í samræmi við þá áætlun sem hér er kynnt.
Til að markmið áætlunarinnar geti náðst verður einnig að tryggja að þau útgjaldamarkmið sem áætlunin gerir ráð fyrir og koma munu fram í fjárlögum komandi ára, sem og gilda um fjárlög þessa árs séu virt. Hvarvetna á að gæta aðhalds og sparnaðar í ríkisrekstri. Til að tryggja að markmiðum um lækkun útgjalda verði náð munu stjórnvöld auka áherslu á ábyrgð ráðuneyta og stofnana og auka almennt eftirlit með rekstri. Alþingi vinnur einnig að því að styrkja eftirlitshlutverk sitt með framkvæmd fjárlaga, eins og hv. þingmönnum er kunnugt.
Áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum fyrir árin 2009–2013 felur í sér að þörf er á miklu aðhaldi sem kallar á markvissar aðgerðir af hálfu stjórnvalda. Gert er ráð fyrir að þessar aðgerðir feli í senn í sér lækkun útgjalda og hækkun á tekjum ríkissjóðs eins og kunnugt er, svonefnd blönduð leið.
Umfang nauðsynlegrar aðlögunar ríkisfjármála er svo mikið að ljóst er að ásættanlegri niðurstöðu verður ekki náð eingöngu með lækkun útgjalda eða eingöngu með hækkun tekna heldur verður að fara báðar leiðir samtímis. Val á milli þeirra ræðst af ýmsum sjónarmiðum. Samdráttur í efnahagslífinu og auknar skuldir ríkissjóðs í kjölfar bankahrunsins skerða óhjákvæmilega lífskjör og val á leiðum til aukins aðhalds hefur einnig áhrif á það hvernig þessi lífskjaraskerðing jafnast út.
Traustir tekjustofnar eru forsenda öflugs velferðarkerfis og samfélagslegs jöfnuðar og styrking þeirra er nauðsynleg til að ná markmiðum þessarar áætlunar. Þær breytingar sem gerðar hafa verið á skattkerfinu á löngu tímabili stöðugs hagvaxtar að undanförnu hafa gert það að verkum að núverandi gerð skattkerfisins er þess ekki umkomin að afla tekna fyrir það stig almannaþjónustu sem byggt hefur verið upp á síðustu árum og jafnvel ekki þótt hún verði skert merkjanlega. Auk þess er ástæða til að stefna að meiri félagslegum jöfnuði í gegnum skattkerfið. Sú jöfnun má þó ekki draga úr hvata til vinnu eða hafa neikvæð áhrif á hagvöxt.
Við tekjuöflunina þarf því að hafa í huga að þær breytingar sem gerðar verða á skattkerfinu styrki það til frambúðar og samræmist um leið þeim kröfum um skilvirkt og réttlátt skattkerfi svo sem jafnræði í skattlagningu og að skattbyrðin dreifist á skattborgarana með eins sanngjörnum hætti og unnt er og að skattlagningin hafi sem minnst áhrif á ákvarðanir aðila í hagkerfinu, hvort sem litið er til fjárfestinga eða neyslu.
Skattkerfið þarf auk þess alls að stuðla að jafnari tekjudreifingu í þjóðfélaginu, samrýmast félagslegum markmiðum og félagslegu öryggi, svo og að tryggja þjóðinni sem mesta hlutdeild í arði af auðlindum hennar.
Í áætlun er gerð grein fyrir margvíslegum hugsanlegum leiðum til að auka tekjur ríkissjóðs í samræmi við áætlunina en ákvarðanir um þær verða teknar og birtast í þeim breytingum á skattalögum sem leggja þarf fram á komandi haustþingi.
Bágborið ástand efnahagslífsins, atvinnuleysi og erfið staða heimilanna setja mark sitt á ríkisfjármálin. Við þessar aðstæður er ljóst að ekki verður hjá því vikist að draga úr útgjöldum með aðgerðum sem hljóta með einum eða öðrum hætti að minnka umfang eða skerða úrval þjónustu og lækka bætur og styrki til einstaklinga og heimila. Með því að dreifa byrðunum sem leiða af áföllunum á ríkissjóð með réttlátum hætti og með því að hlífa frekar þeim þjóðfélagshópum og málefnasviðum sem mega síður við niðurskurði mun á endanum takast að laga ríkisstarfsemina að breyttum aðstæðum þannig að grunnþjónustan haldi velli og unnt verði að hefja aftur uppbyggingu hennar á traustari forsendum. Þau áform um samdrátt í ríkisútgjöldunum sem áætlunin byggir á hafa það að leiðarljósi að leitast verði við að standa vörð um grunnþætti þjónustukerfa ríkisins og að bótagreiðslur verði einkum lækkaðar til þeirra sem betur mega við því með hliðsjón af tekjum og eignastöðu. Einnig verður horft til þess að fresta fjárfrekum fjárfestingum og framkvæmdum á vegum ríkisins og að þær beinist í auknum mæli að mannaflsfrekum verkefnum svo sem viðhaldi á húseignum og mannvirkjum ríkisins þeim sem í gangi verða.
Í áætluninni er gerð grein fyrir aðgerðum á sviði ríkisfjármála og fyrirætlunum í þeim efnum sem taka mið af framangreindu. Ákvarðanirnar koma til framkvæmda, eðli málsins samkvæmt annars vegar með fjárlagafrumvarpi strax fyrir árið 2010 með margvíslegum lagabreytingum sem nauðsynlegar verða á haustþinginu á sviði bæði tekjuöflunar og fleiri mála og síðan í rammaáætlun um ríkisfjármál til næstu fjögurra ára sem gert er ráð fyrir að verði lögð fram um leið og fjárlögin í haust.
Ég vil svo að lokum benda hv. þingmönnum á þá töflu eða það fylgiskjal sem fylgir með skýrslunni. Þar koma fram þær upplýsingar sem nýjastar eru og best þekktar miðað við bestu fáanlegar upplýsingar dagsins í dag eða eins og þær stóðu fyrir nokkrum dögum síðan um eignir og skuldir ríkissjóðs. Að sjálfsögðu er mikilvægt að halda áfram gagnaöflun og ýmis mál eru að skýrast einmitt þessa dagana, bæði í afkomu ríkisins sjálfs, sveitarfélaganna og fleiri aðila.
Að sjálfsögðu bregður manni í brún þegar maður sér þær tölur sem þar eru á ferð eins og aukningu skulda ríkissjóðs, heildarskulda ríkissjóðs, um hátt í þúsund milljarða króna á milli ára. Á verðlagi hvers árs um sig hækka skuldir ríkissjóðs úr 931 milljarði í 1.808 milljarða tæpa í lok þessa árs. Ef horft er til hlutfalls af vergri landsframleiðslu er það hækkun skulda úr 55,3% í 125,5%. Skuldirnar munu verða svipaðar sem hlutfall af áætlaðri landsframleiðslu á árinu 2010 en fara síðan lækkandi og eiga að standa í rúmlega 90% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2013. Þetta eru vissulega háar tölur en eins og ég nefndi áður í ræðu minni er það því miður þannig að fjölmörg ríki önnur, sem þó hafa ekki orðið fyrir jafngríðarlegu hruni í fjármálakerfi sínu og við höfum gert, verða að horfast í augu við annað eins.
Það er líka ástæða til að vekja athygli á og benda á í þessu samhengi hreinar skuldir ríkissjóðs því að vissulega er það svo að talsverðar eignir eru til á móti. Þar hækkar skuldastaðan vissulega einnig geigvænlega eða úr tæpum 23% að áætlað var í árslok 2008 í tæp 70% í lok þessa árs. Þessar skuldir, að slepptu árinu 2010 þar sem þær verða svipaðar, eiga síðan að fara lækkandi og fara niður fyrir eða niður í 60% í lok áætlunartímans. Það eru sömuleiðis háar tölur en það eru þó viðmiðunarmörk sem mjög víða eru á kreiki, að það geti talist ásættanleg staða hjá ríkissjóðum við sæmilegar aðstæður að vera með hreinar skuldir sem liggja ekki meira yfir landsframleiðslu en sem þessu nemur. Ég veit að ég þarf ekki að segja meira við hv. þingmenn um t.d. hvaðan þessi viðmiðun er sérstaklega ættuð.
Ef horft er til hreinnar stöðu ríkissjóðs að teknu tilliti til eigna er hún að sjálfsögðu betri og fer á þessu tímabili þegar erfiðast verður, á árunum 2009–2012, upp í um 20–24% af vergri landsframleiðslu en á síðan að lækka í lok áætlunartímans. Þessar kennitölur leyfi ég mér að draga hér aðeins fram svona í lokin, ekki til að draga neitt undan í þeim efnum að staðan er erfið og við höfum orðið fyrir miklu þjóðhagslegu áfalli sem blasir við þegar kennitölur úr afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs eru skoðaðar, rétt eins og þegar við horfum í kringum okkur í þjóðfélaginu, en það er þó ekki ástæða til að missa móðinn eða láta hugfallast. Þessi aðstaða (Forseti hringir.) er viðráðanleg, á þessum erfiðleikum getum við sigrast (Forseti hringir.) og það ætlum við okkur að gera.
