Stjórnarráð Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands og fleiri lögum. Megintilgangur frumvarpsins er að skapa lagalega umgjörð og fótfestu fyrir siðareglur fyrir stjórnsýslu ríkisins. Í því skyni eru lagðar til breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, og um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963. Gert er ráð fyrir einum almennum siðareglum fyrir alla ríkisstarfsmenn og síðan sértækari reglum fyrir ráðherra, starfsmenn Stjórnarráðs Íslands og starfsmenn einstakra stofnana.
Undanfarin ár hefur mikil umræða átt sér stað á alþjóðavettvangi um gildi siðareglna í opinberri stjórnsýslu. Efnahags- og framfarastofnun Evrópu OECD hefur verið leiðandi á því sviði en einnig hafa Evrópuráðið og Sameinuðu þjóðirnar beitt sér fyrir því að opinberum starfsmönnum séu settar siðareglur. Tilgangurinn með slíkum reglum er að afstýra spillingu og undirstrika að heilindi og virðing við grundvallarsiðferðisgildi séu hornsteinn góðra stjórnarhátta í lýðræðisríki.
Reynslan erlendis frá sýnir einnig að ekki er nóg að setja reglur af þessu tagi. Þær þarf að undirbúa í samráði við starfsfólk, huga þarf vel að fræðslu og eftirfylgni og loks þarf að vera ljóst hvaða afleiðingar brot á siðareglum geti haft í för með sér. Eins og rakið er í athugasemdum með frumvarpinu á umræða um siðareglur hér á landi nokkra forsögu og á 122. löggjafarþingi var ég 1. flutningsmaður þingsályktunartillögu um bætt siðferði í opinberum rekstri. Í tillögunni, eins og hún var samþykkt á Alþingi, segir að Alþingi álykti að fela ríkisstjórninni að skipa nefnd til að kanna starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu. Í því skyni skyldi nefnd semja skýrslu um eftirtalin atriði: Almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, stjórnkerfið og eftirlit með starfsemi stjórnvalda, afleiðingar réttarbrota í stjórnsýslunni og loks úrbætur en nefndinni var falið að setja fram sjónarmið um leiðir sem færar eru til úrbóta í þeim tilvikum sem gefa tilefni til þess.
Páll Hreinsson prófessor var skipaður formaður umræddrar nefndar sem vann skýrslu sem lögð var fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi. Ber skýrslan heitið Starfsskilyrði stjórnvalda. Þar er að finna fjölmargar ábendingar um atriði sem betur mega fara í starfsumgjörð stjórnvalda. Þar má nefna setningu siðareglna, stofnun lagaskrifstofu fyrir Stjórnarráðið, betra skipulag á menntun starfsmanna, t.d. í formi stjórnsýsluskóla, mótun framtíðarstefnu fyrir þróun stjórnsýslukerfisins, m.a. að því er varðar þörf á sjálfstæðum stjórnsýslunefndum og skýrari reglur um upplýsingarétt þingmanna, og þagnarskyldu opinberra starfsmanna.
Þegar tillögurnar eru lesnar nú 11 árum síðar kemur í ljós að fæstar þeirra hafa náð fram að ganga. Árið 2006 gaf fjármálaráðuneytið reyndar út viðmið fyrir góða starfshætti ríkisstarfsmanna. Ekki eru þar hins vegar nein ákvæði um eftirlit með viðmiðunum eða afleiðingar þess ef gegn þeim er brotið. Þeim hefur heldur ekki verið fylgt nægilega eftir með fræðslu til starfsmanna. Núverandi ríkisstjórn hefur hins vegar sett margháttaða vinnu af stað sem svarar mörgu af því sem kemur fram í skýrslu Páls Hreinssonar. Má þar nefna stofnun lagaskrifstofu í forsætisráðuneytinu í nóvember sl. sem mun hafa það hlutverk að móta gæðakröfur til lagafrumvarpa ríkisstjórnarinnar og fylgja þeim eftir. Þá er að störfum nefnd um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sem falið hefur verið að gera tillögur m.a. um innra skipulag ráðuneyta og samskipti ráðuneyta og ríkisstofnana. Þá er að störfum nefnd um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sem falið hefur verið að gera tillögur er auki sveigjanleika innan ráðuneyta og stofnana og tryggi jafnframt að þekking og mannauður sé nýttur til fulls eftir því sem verkefni og áherslur breytast.
Nefndin skal fyrir 1. apríl næstkomandi skila tillögum um eftirfarandi atriði: Innra skipulag ráðuneyta og starfsheiti starfsmanna, sveigjanleika í starfsmannahaldi innan ráðuneyta og milli ráðuneyta og stofnana og heimildir til flutnings embættismanna og annarra starfsmanna innan Stjórnarráðsins, ráðningar í störf hjá hinu opinbera og þar með talið auglýsingaskylda starfa og frávik frá þeirri skyldu, m.a. vegna tímabundinna aðstæðna, málsmeðferð við veitingu áminninga og starfslok embættismanna og annarra starfsmanna ráðuneyta og stofnana og stöðu pólitískra aðstoðarmanna ráðherra. Í seinni áfanga á nefndin síðan að gera tillögur um samskipti og samráð milli ráðuneyta og forustuhlutverk forsætisráðuneytisins, samskipta milli ráðuneyta og ríkisstofnana og starfshætti ríkisstjórnar. Önnur nefnd undir formennsku Trausta Fannars Valssonar lektors er að endurskoða upplýsingalögin og mun m.a. taka á ákvæðum um þagnarskyldu.
Ef við víkjum þá aftur að þessu frumvarpi sem er til umræðu þá má segja að eftir bankahrunið hafi aldrei verið meiri þörf á því að setja stjórnsýslunni og störfum ráðherra skýrar siðareglur m.a. til að freista þess að endurreisa traust almennings til opinberra stofnana. Sú ríkisstjórn sem tók við 1. febrúar 2009 beitti sér strax fyrir ýmsum úrbótum í samræmi við ákvæði stjórnarsáttmálans um bætt siðferði í stjórnsýslunni. Starfshópur var m.a. settur á laggirnar sem skyldi leggja drög að siðareglum. Hann skilaði tillögum sínum 9. október sl. og er skýrslu hans að finna sem fylgiskjal 2 við frumvarpið sem hér er til umræðu. Þar er að finna tillögur að grunngildum stjórnsýslunnar, góðum siðvenjum í stjórnsýslu og loks siðareglum ráðherra og siðareglum starfsfólks Stjórnarráðsins. En jafnframt kom það fram í vinnu starfshópsins að æskilegt væri að skapa lagalega umgjörð um siðareglurnar þannig að ljóst væri t.d. hvert væri samspil þeirra og þeirra skyldna sem hvíla á ríkisstarfsmönnum samkvæmt lögunum. Tillögur starfshópsins um siðareglur voru kynntar bæði innan ráðuneytanna og birtar á heimasíðu forsætisráðuneytisins og kallað eftir athugasemdum. Sjálf frumvarpssmíðin hófst sl. haust og var haft samráð við umboðsmann Alþingis, einkum varðandi þau ákvæði sem snerta störf hans, starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis og félög ríkisstarfsmanna en þau lýstu sig fylgjandi því að frumvarpið yrði lagt fram. Þá var haft samráð við forráðamenn Þjóðfundarins sem haldinn var í Reykjavík í nóvember 2009 en gera má ráð fyrir nánari samráði við þá þegar kemur að því að útfæra sjálfar siðareglurnar. Mun ég nú gera nánari grein fyrir meginefni frumvarpsins.
Lagt er til að siðareglur fái lagastoð þannig að fjármálaráðherra verði falið að staðfesta almennar siðareglur fyrir starfsmenn ríkisins enda fer fjármálaráðherra með starfsmannamál ríkisins en forsætisráðherra staðfestir siðareglur fyrir ráðherra og eftir atvikum aðstoðarmenn þeirra og enn fremur siðareglur fyrir starfsmenn Stjórnarráðsins. Siðareglurnar fyrir ráðherra og starfsmenn Stjórnarráðsins munu verða sértækari en hinar almennu reglur sem fjármálaráðherra staðfestir. Eins er gert ráð fyrir að hver og ein ríkisstofnun geti sett sér siðareglur á grundvelli hinna almennu siðareglna. Gert er ráð fyrir að siðareglur séu staðfestar í kjölfar víðtæks samráðs við þá sem í hlut eiga. Eins og áður segir fylgja drög að siðareglum frumvarpi þessu sem hluti af skýrslu starfshópsins sem undirbjó frumvarpið.
Samkvæmt frumvarpinu á að setja á fót sérstaka samhæfingarnefnd forsætisráðherra sem fylgist með því að siðareglur nái tilætluðum árangri og gera tillögur til stjórnvalda um leiðir til að draga úr hættu á spillingu og hagsmunaárekstrum. Samhæfingarnefndin á að hafa samráð við umboðsmann Alþingis og ríkisendurskoðanda. Þannig verði tryggt að ábendingar eftirlits embætta Alþingis um vandaða stjórnsýslu skili sér sem best til stjórnsýslunnar og þær móti verkferla, vinnu og siðareglur. Enn fremur mun samhæfingarnefndin veita umsögn um drög að siðareglum Þá mun ársskýrsla hennar vera lögð fyrir Alþingi. Þótt meginábyrgð á framfylgd siðareglna verði á herðum stjórnenda hjá ríkinu er gert ráð fyrir því til viðbótar í frumvarpinu að umboðsmaður Alþingis taki við kærum um brot á siðareglum og gefi álit samanber 2. og 3. gr. frumvarpsins. Að þessu leyti er valin önnur leið en starfshópurinn lagði til og var það gert að höfðu samráði við embætti umboðsmanns Alþingis.
Jafnframt er í 4. gr. frumvarpsins kveðið skýrlega á um vernd ríkisstarfsmanna sem greina viðeigandi aðilum frá brotum á siðareglum og lögbrotum almennt sem þeir verða áskynja.
Þá er í 7. og 8. gr. frumvarpsins kveðið á um að liggi fyrir að siðareglur hafi verið brotnar geti það leitt til agaviðurlaga. Til samræmis er lagt til að lögum um ráðherraábyrgð verði breytt þannig að ljóst sé að brot á siðareglum geti leitt til viðurlaga samkvæmt þeim lögum.
Verði frumvarpið að lögum munu forsætisráðherra og fjármálaráðherra undirbúa setningu siðareglna á grundvelli tillagna starfshóps forsætisráðherra eins og sjá má í fylgiskjali 3 með frumvarpinu. Efnislega er ekki tekin afstaða til þess í frumvarpinu hvað eigi að standa í siðareglum. Sú vinna er eftir í kjölfar setningar lagarammans en drög liggja fyrir. Til viðbótar við það samráð sem þegar hefur farið fram er sjálfsagt í því efni að taka tillit til niðurstaðna Þjóðfundarins sem haldinn var í nóvember 2009. Álitamál er hversu ítarlegar reglurnar eiga að vera. Gera má ráð fyrir að þær reglur sem varða alla ríkisstarfsmenn verði tiltölulega almennar. Hins vegar er ástæða til að hafa reglurnar sértækari varðandi tiltekna hópa ríkisstarfsmanna og ráðherra.
Vakin skal athygli á ákvæðum í drögum að siðareglum fyrir ráðherra sem lúta að samstarfi við Alþingi en þar segir, með leyfi forseta:
„Ráðherra skal sýna virkan samstarfsvilja séu störf hans rannsökuð af hálfu Alþingis eða eftirlitsstofnana Alþingis og eins þegar þingmenn óska eftir upplýsingum á grundvelli laga um þingsköp.“
Þar er einnig að finna ákvæði um hagsmunatengsl og hagsmunaárekstra, meðferð fjármuna, hegðun og framgöngu, vinnubrögð og að byggja beri ákvarðanir á bestu fáanlegum upplýsingum, upplýsingagjöf og samskiptum við samstarfsfólk og almenning. Má í þessu sambandi nefna ábendingu sem fram kemur í áliti framkvæmdastjórnar ESB um aðildarumsókn Íslands sem birt var í gær en þar er sérstaklega kallað eftir því að tekið verði á hagsmunaárekstrum vegna náinna tengsla stjórnmálamanna og viðskiptalífs. Má ætla að lögfesting frumvarpsins og setning siðareglna í kjölfarið muni mæta þessari ábendingu að verulegu leyti.
Á fylgiskjali 1 er síðan að finna aðgerðaáætlun um bætt siðferði í stjórnsýslu ríkisins er lýsir því hver verði gangur mála verði frumvarpið að lögum.
Virðulegi forseti. Ég tel að með því að flytja frumvarp þetta sýni ríkisstjórnin í verki að hún taki kröfuna um siðbót í opinberri stjórnsýslu alvarlega. Ekki verði látið við það sitja að setja siðareglur heldur hefur verið gaumgæfilega hugað að því hvernig siðareglurnar geti fallið að lagareglum sem gilda um störf ríkisstarfsmanna og hvernig eftirlit fræðslu og samhæfing ólíkra embætta verði sem best fyrir komið. Væntanleg skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis mun einnig færa okkur upplýsingar um annmarka í stjórnsýslunni sem verður þarft innlegg í yfirferð Alþingis á þessu frumvarpi.
Að svo mæltu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og allsherjarnefndar.
