138. löggjafarþing — 109. fundur,  20. apr. 2010.

varnarmálalög.

581. mál
[17:52]
Horfa

utanríkisráðherra (Össur Skarphéðinsson) (Sf):

Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á varnarmálalögum, nr. 34/2008, en frumvarpið er byggt á niðurstöðum úr skýrslu starfshóps fimm ráðuneyta sem ríkisstjórnin skipaði í desember.

Starfshópnum var m.a. falið að gera tillögur um hvernig mætti framfylgja ákvörðun ríkisstjórnar um að leggja niður Varnarmálastofnun á þessu ári og hvernig mætti samþætta verkefni hennar hlutverki annarra opinberra stofnana sem má skilgreina sem borgaralegar stofnanir. Það var skýrt tekið fram að Ísland stæði áfram við allar varnar- og öryggistengdar skuldbindingar sínar og að forræði á utanríkispólitískum þáttum yrði áfram hjá utanríkisráðherra. Í skýrslunni sem þetta frumvarp er byggt á er bent á leiðir til að núverandi starfsþættir Varnarmálastofnunar verði hluti af nýrri borgaralegri stofnun sem sæi um öryggis- og varnarmál á grundvelli borgaralegra gilda innan áformaðs innanríkisráðuneytis, en eins og margsinnis hefur komið fram áformar ríkisstjórnin að setja upp innanríkisráðuneyti sem búið verði til úr tveimur núverandi ráðuneyta áður en þetta kjörtímabil er úti. Í þessu samhengi vísa ég sömuleiðis til nýlegrar yfirlýsingar hæstv. forsætisráðherra. Þessi niðurstaða sem kemur fram í áðurnefndri skýrslu er því í samræmi við samþykktir ríkisstjórnarinnar og sömuleiðis við það hlutverk sem starfshópnum var falið í krafti samþykktar 4. desember.

Nú vitum við það hins vegar að ekki hafa verið teknar endanlegar ákvarðanir um stofnun nýs innanríkisráðuneytis og þess vegna var starfshópnum, líka á grundvelli samþykktarinnar frá 4. desember, falið að gera tillögur um það hvernig starfshættir þessarar stofnunar geta rúmast innan skyldra stofnana uns nýtt ráðuneyti kemst á fót og það er í reynd efni þessa frumvarps.

Hv. utanríkismálanefnd mun án efa fjalla mjög ítarlega um skýrslu starfshópsins og er e.t.v. þegar búin að því. Þess vegna tel ég þarflaust að lýsa þessari skýrslu í smáatriðum, enda er það í sjálfu sér ekki forsenda umræðunnar hér í dag. Ég ætla því að láta nægja í þessari ræðu að draga einungis upp í mjög grófum dráttum þá megindrætti sem beinlínis varða það frumvarp sem ég mæli hér fyrir.

Í fyrsta lagi er í skýrslunni lagt til að ríkisstjórnin leggi fram frumvarp um breytingar á varnarmálalögum þar sem Varnarmálastofnun verði formlega lögð niður 1. janúar 2011.

Í öðru lagi er lagt til að við lögfestingu frumvarpsins taki til starfa sérstök breytingastjórnun skipuð fulltrúum ráðuneytanna fimm sem áttu fulltrúa í starfshópnum sem gerði skýrsluna. Hlutverk hennar verður að gera utanríkisráðherra tillögu um ráðstöfun einstakra verkefna til þeirra borgaralegu stofnana sem næst standa en ráðherrann er að sjálfsögðu ábyrgur fyrir þessu verki.

Í þriðja lagi gerir svo starfshópurinn ítarlega grein fyrir því hvernig hann telur að finna megi einstökum verkefnum stað hjá þeim stofnunum sem næstar Varnarmálastofnun eru taldar standa að eðli til, Landhelgisgæslu, ríkislögreglustjóra, sömuleiðis Fasteignum ríkissjóðs og að sjálfsögðu utanríkisráðuneytinu, en auk þess er þar líka bent á mikilvægar leiðir til að fela öðrum stofnunum tiltekin verkefni með þjónustusamningum.

Til að gera þetta kleift er í fjórða lagi lagt til eftir fyrirmynd í fjárreiðulögum að sérstakt ákvæði um verksamninga verði lögfest sem heimili ráðherra að gera við ríkisstofnanir verksamninga og samninga um rekstrarverkefni sem falla undir lögin.

Í fimmta lagi leggur svo skýrslan ríka áherslu á réttindi starfsfólks og hún leggur til að í breyttum lögum verði ákvæði sem tryggja að starfsfólki stofnunarinnar verði boðið starf hjá þeim ríkisstofnunum sem taka við verkefnum Varnarmálastofnunar.

Frá því er skemmst að segja, frú forseti, að allar þessar tillögur starfshópsins eru teknar upp í frumvarpinu. Og þó að frumvarpið geri ráð fyrir allmörgum breytingum á einstökum ákvæðum varnarmálalaga eru flestar þessar breytingar orðalagsbreytingar sem spegla þá tillögu að Varnarmálastofnun skuli lögð niður frá og með 1. janúar 2011. Ég tel nú, frú forseti, að þær breytingar þurfi ekki sérstakrar skýringar við umfram það sem er að finna í greinargerð með frumvarpinu. Það eru þó tvö ákvæði sem ég vil fara orðum um, annars vegar ákvæði 3. gr. og hins vegar ákvæði 19. gr. sem felur í sér viðauka við ákvæði til bráðabirgða sem nú þegar er að finna í lögunum.

Í 3. gr. er lagt til að komi ný grein í varnarmálalögum, 7. gr., töluliður a. Nú háttar svo til að íslenskur stjórnsýsluréttur felur í sér að til þess að stjórnvaldi sé heimilt að framselja vald sitt þurfi það skýra lagaheimild til, þetta er hin svokallaða lögmætisregla stjórnsýsluréttarins. Eins og ég hef þegar skýrt er gert ráð fyrir því að fram til þess tíma að stofnunin verði formlega lögð niður verði verkefni hennar falin öðrum stofnunum sem falla ekki undir utanríkisráðuneytið eða utanríkisráðherra. Í þessu, frú forseti, felst vitaskuld framsal á valdi og til þess að uppfylla lögmætisregluna þarf því utanríkisráðherra sérstaka lagaheimild til að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við aðrar ríkisstofnanir sem eru utan valdsviðs hans. Það má orða það svo að án slíkrar lagastoðar, sem með breytingu af þessu tagi yrði skotið undir lögin, byggi utanríkisráðherrann við þurrð á valdi í þessu efni. Honum væri þá óheimilt að lögum að flytja verkefnin frá ráðuneytinu eins og ætlunin er og eins og frumvarpið fjallar um. Með þessari nýju grein í varnarmálalögunum, 7. gr. a, er því lagt til að ráðherranum sé fengið slíkt vald á þeirri forsendu vitaskuld að því valdi sé því aðeins beitt að fyrir liggi samþykki annarra viðkomandi ráðherra sem fara með þær stofnanir sem færa á verkefnin til. Ég vil líka geta þess að þessi tillaga um nýtt ákvæði er sett fram með hliðsjón af lögum um fjárreiður ríkisins, sem samþykkt voru 1997, lög nr. 88, nánar tiltekið 30. gr. þeirra.

Hitt ákvæðið sem ég vil í þessari framsögu reifa sérstaklega er að finna í 19. gr. frumvarpsins. Það fjallar um rétt starfsmanna Varnarmálastofnunar. Við vitum það öll sem höfum fjallað um breytingar á stofnunum og uppstokkun stofnana innan ramma Stjórnarráðsins að slíkar breytingar eru jafnan viðkvæmar fyrir starfsmenn. Því tel ég algjörlega nauðsynlegt að slá í gadda réttindi þeirra með hætti sem ótvíræður má teljast. Starfsmenn þessarar stofnunar hafa í hvívetna gegnt störfum sínum af dugnaði og skyldurækni og í anda gildandi laga. Þeir eiga ekkert annað skilið en hið besta og breytt lög verða því að kveða ótvírætt á um réttindi þeirra við breytinguna.

Í 5. tölulið ákvæðis til bráðabirgða segir að starfsfólki Varnarmálastofnunar, sem við gildistöku laga þessara fæst við verkefni sem verða falin öðrum stofnunum, skuli boðið starf hjá þeim ríkisstofnunum sem við þeim taka. Í þessu ákvæði er þá verið að vísa til verksamninga sem yrðu gerðir á grundvelli þeirrar nýju greinar sem ég var að útskýra hér, þ.e. á grundvelli 7. gr. a, að frumvarpinu samþykktu, og með því er tryggt að starfsfólk Varnarmálastofnunar haldi störfum sínum þrátt fyrir að stofnunin verði lögð niður. Í bráðabirgðaákvæðinu sem um ræðir er jafnframt veitt undanþága frá því að auglýsa þessi störf.

Í tillögu að 4. tölulið ákvæðis til bráðabirgða er svo lagt til að skipuð verði verkefnisstjórn við gildistöku laganna sem taki yfir hlutverk forstjóra en það embætti hverfi frá sama tíma. Verkefnisstjórninni, sem utanríkisráðherra skipar, er ætlað eins og þegar er rakið að leggja til við ráðherra hvaða verkefni verði falin öðrum stofnunum með verksamningum samkvæmt hinni nýju 7. gr., verði frumvarpið samþykkt. Henni er að öðru leyti auk þessa ætlað að bera ábyrgð á daglegum rekstri stofnunarinnar og verkefnum hennar samkvæmt varnarmálalögum þar til hún verður lögð niður.

Frú forseti. Ég gat þess í upphafi framsögu minnar, og það hefur áður komið fram, að ein af þeim forsendum sem frumvarpið byggir á er að samþykkt þess hefði ekki áhrif á skuldbindingar okkar í varnar- og öryggismálum. Í því ljósi er fullkomlega eðlilegt að menn velti fyrir sér hvort breytingarnar sem felast í frumvarpinu hafi áhrif á getu okkar Íslendinga til þess að uppfylla þær skuldbindingar, t.d. skuldbindingarnar gagnvart Atlantshafsbandalaginu. Í því ljósi er rétt að það komi alveg skýrt fram að þetta var skoðað af starfshópnum og hann fór m.a. til höfuðstöðva bandalagsins í Brussel til að ræða þá stöðu sem upp kæmi að þessum áformum hrintum í framkvæmd með samþykkt Alþingis. Það kom í ljós, og það er niðurstaðan, að starfshópurinn telur að svo sé alls ekki. Það er sammæli þeirra sem skipa starfshópinn, fulltrúa fimm ráðuneyta, að frumvarpið muni ekki hafa neikvæð áhrif á getu okkar til þess að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar. Þvert á móti, og það er athyglisvert, er það niðurstaða starfshópsins eftir skoðanaskipti í höfuðstöðvum bandalagsins að krafa þess um skilvirka og samhæfða ábyrgð sé ágætlega samrýmanleg þeim fyrirætlunum ríkisstjórnarinnar sem birtast í þeim áformum sem er að finna í þessu frumvarpi.

Það er reyndar athyglisvert fyrir þá sem hafa lesið þessa skýrslu eða eiga eftir að gera það og brjóta efni hennar til mergjar, að í henni segir raunar að hið nýja fyrirkomulag sem þar er lagt til að verði í fyllingu tímans að finna í nýrri borgaralegri öryggisstofnun í nýju innanríkisráðuneyti, geti lagt, með leyfi forseta, og ég vitna beint til skýrslunnar: „grunn að heilsteyptari samstarfsaðila bandalagsins en Varnarmálastofnun er í dag“.

Breytingarnar sem eru fyrirhugaðar á umhverfi stjórnsýslu í varnar- og öryggismálum munu því ekki raska framkvæmd eða umfangi þeirra varnartengdu verkefna sem byggjast á sameiginlegu mati bandalagsins og íslenskra stjórnvalda.

Eftir þessar viðræður er það sem sagt sameiginlegt mat starfshópsins að í þeim hafi ekkert komið fram sem bendi til annars en að samþætting verkefna Varnarmálastofnunar við borgaralegar stofnanir geti með góðu móti átt sér stað þannig að fyllilega sé staðið við þær skuldbindingar sem Íslendingum ber samkvæmt alþjóðlegum samningum. Ég árétta það, frú forseti, að þetta er sameiginleg niðurstaða fimm fulltrúa fimm ráðuneyta sem eru aðilar að þessari niðurstöðu og koma frá tveimur stjórnarflokkunum.

Það er líka athyglisvert, frú forseti, og það kemur í sjálfu sér ekki á óvart, ekki okkur sem höfum fylgst með umræðum um þessa stofnun frá því áður en hún sá dagsins ljós, að þetta virðist vera í góðu samræmi við mat margra þeirra sem hafa tekið til máls um þetta mál. Mætti þá kannski helst vísa til fyrrverandi dómsmálaráðherra sem hefur manna mest ritað um þetta og af mikilli þekkingu og langri reynslu. Hann taldi á sínum tíma að í ljósi þess hversu vel hefur gengið að samhæfa störf þeirra sem koma að öryggismálum landsmanna væri engin þörf á að hafa sérstaka stofnun um ratsjárkerfið hér á landi, hann taldi það raunar stílbrot. Það má einnig vísa til ummæla sem hv. þm. Jón Gunnarsson hafði hér í þingsal í nóvember 2008. Og sömuleiðis má vísa til þess að fyrrverandi dómsmálaráðherra hafði uppi mjög jákvæð viðhorf gagnvart áformum ríkisstjórnarinnar eftir að ég hafði fyrir hennar hönd gert þau uppská í mars í fyrra.

Það má rifja það upp líka að fyrrverandi dómsmálaráðherra hafnaði afdráttarlaust þeim rökum að öryggisreglur Atlantshafsbandalagsins krefðust þess að sú stofnun sem sæi um ratsjáreftirlitið væri ekki borgaraleg. Ég er einfaldlega sammála þessu og líka þeim rökum sem af sama manni voru færð fram á sínum tíma, að svo fremi sem borgaralegar stofnanir uppfylli kröfur bandalagsins um meðferð hernaðarlegra trúnaðarupplýsinga séu þær jafnfærar og aðrar stofnanir til að taka við þeim, vinna úr þeim og miðla áfram til réttra aðila.

Í þessu samhengi, frú forseti, er rétt að árétta það að frumvarpið gerir einmitt ráð fyrir því að til sé virkt kerfi sem tryggir öryggisvottun og þar með að allar upplýsingar sem þarfnast ríks trúnaðar séu meðhöndlaðar í samræmi við trúnaðarstig þeirra.

Í skýrslunni sem starfshópurinn skilaði og frumvarpið er grundvallað á er kallað eftir nýrri og heildstæðri lagasetningu um öryggis- og varnarmál út frá mun víðtækari skilgreiningu á öryggishugtakinu en við höfum byggt á frá því í kalda stríðinu. Í henni er lögð sérstök áhersla á að það sé brýnt að breið sátt ríki um málaflokkinn og að sá grunnur sem verði lagður að lagaumgjörð hans og stefnu til framtíðar byggist á þverpólitísku samráði og samstarfi. Ég er því algjörlega sammála. Fyrir lítið ríki er mjög mikilvægt að sem mestur friður og sem mest sátt ríki um öryggis- og varnarstefnuna. Reyndar er ég þeirrar skoðunar að helst þyrfti að vera slíkur friður um hana að við þau umskipti sem eru eðlilegur fylgifiskur þingkosninga gæti stjórnarflokkur gengið út úr Stjórnarráðinu, sest í lýðræðislega stjórnarandstöðu án þess að breytingar verði á afstöðu hans eða eftir atvikum nýrrar ríkisstjórnar landsins til stefnunnar í varnar- og öryggismálum. Það er því að mínu viti grundvallaratriði að sem ríkust þverpólitísk sátt sé um öryggis- og varnarmál á Íslandi.

Í þeim efnum þurfa menn að horfa til lengri framtíðar en gert hefur verið hingað til og gera sér rækilega grein fyrir þeim gríðarmiklu breytingum sem hafa orðið í heiminum síðustu tvo áratugi. Við erum að verða vel búin undir slíka vinnu. Þar langar mig ekki síst að vísa til efnis sem er að finna i skýrslu sem gerð var af öðrum starfshóp undir forustu prófessors Vals Ingimundarsonar og utanríkisráðuneytið gaf út í fyrra og sömuleiðis til þeirrar vinnu sem ýmsar háskólastofnanir hafa af höndum innt á síðustu árum. Í skýrslu prófessors Vals er t.d. mjög rækilega fjallað um öryggishugtakið. Sú skýrsla hefur þegar hlotið mjög ítarlega umfjöllun í hv. utanríkismálanefnd og að því er ég best veit féll í góðan jarðveg. Ég tel rétt að upplýsa þingið um að ég hef í hyggju að vinna að slíkri stefnumótun og í nánu samráði við Alþingi á komandi hausti.

Frú forseti. Ég hef nú í nokkrum orðum fjallað um það frumvarp sem hér er til 1. umr., greint ítarlega frá þeim tveimur ákvæðum frumvarpsins sem ég tel mestrar skýringar þurfa við og sömuleiðis reynt í fáum orðum undir lok framsögu minnar að setja frumvarpið í samhengi við þá stöðu sem er að þróast í okkar heimshluta og sömuleiðis hver áform mín eru í þessum efnum til framtíðar.

Ég legg svo til, frú forseti, að þegar þessari umræðu slotar verði málinu vísað til 2. umr. og hv. utanríkismálanefndar.