fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda.
Virðulegi forseti. Í maí á síðasta ári skipaði ég nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka á Alþingi auk fulltrúa Frjálslynda flokksins til þess að endurskoða lög nr. 162/2006, um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Var það mat mitt að brýnt væri að flýta þeirri endurskoðun á lögunum sem mælt er fyrir um í bráðabirgðaákvæði þeirra m.a. í ljósi þeirrar umræðu sem þá hafði skapast um fjármál stjórnmálaflokkanna í kjölfar efnahagshrunsins og í aðdraganda alþingiskosninganna vorið 2009. Jafnframt lá fyrir matsskýrsla GRECO, samtaka ríkja gegn spillingu, sem starfa innan vébanda Evrópuráðsins, en í skýrslunni er tilteknum tilmælum beint til íslenskra stjórnvalda um umbætur í gildandi löggjöf.
Verkefni það sem ég fól nefndinni var í meginatriðum tvíþætt. Í fyrsta lagi að kanna grundvöll þess að gerð yrði úttekt aftur í tímann á fjárreiðum frambjóðenda og þeirra stjórnmálaflokka sem átt höfðu fulltrúa á Alþingi á árunum fyrir gildistöku laga 162/2006. Var það mat mitt að samræmd birting upplýsinga um þessi mál væri nauðsynlegur hluti af því uppgjöri og endurmati sem þyrfti að eiga sér stað hjá íslenskum stjórnmálaflokkum og stjórnmálamönnum í kjölfar efnahagshrunsins og að slíkt uppgjör væri ein af forsendum þess að unnt væri að endurskapa það traust sem nauðsynlegt er að ríki um starfsemi stjórnmálaflokka í landinu.
Afrakstur af skoðun nefndarinnar hvað þetta varðar birtist í sameiginlegri viljayfirlýsingu stjórnmálaflokkanna sem undirrituð var 14. júlí 2009. Með þeirri yfirlýsingu skuldbundu flokkarnir sig til þess að upplýsa um öll fjárframlög sem þeir hefðu þegið umfram 200 þúsund á árunum 2002 til 2006. Með viljayfirlýsingunni skoruðu Samfylkingin, Sjálfstæðisflokkur og Vinstri hreyfingin – grænt framboð, Framsóknarflokkurinn og Frjálslyndi flokkurinn jafnframt á alla frambjóðendur sína á umræddu tímabili til að veita Ríkisendurskoðun samkvæmt bestu vitneskju allar fyrirliggjandi upplýsingar um framlög til þeirra á tímabilinu frá 1. janúar 2005 til 31. maí 2007, en þá fóru víða fram stór prófkjör á vegum flokkanna, bæði vegna sveitarstjórnarkosninga og alþingiskosninga.
Á grundvelli þessara viljayfirlýsinga lögðu forustumenn allra flokka á Alþingi fram frumvarp þar sem Ríkisendurskoðun var falið að taka við og birta með samræmdum hætti upplýsingar um styrkveitingar til stjórnmálasamtaka og frambjóðenda. Var frumvarpið samþykkt samhljóða sem lög frá Alþingi á sumarþinginu 2009. Í samræmi við lögin hefur Ríkisendurskoðun nú birt upplýsingar um framlög til flokkanna á umræddu tímabili og jafnframt upplýsingar um framlög til þeirra frambjóðenda sem kusu að verða við áskorun flokka sinna um að veita Ríkisendurskoðun þessar upplýsingar.
Í öðru lagi fól ég nefndinni að taka lögin um fjármál flokkanna til heildarendurskoðunar með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefði af framkvæmd þeirra og til að bregðast við tilmælum GRECO. Afrakstur þeirrar vinnu liggur fyrir í því frumvarpi sem ég mæli fyrir.
Frumvarpið er eins og áður segir flutt sameiginlega af forustumönnum þeirra stjórnmálasamtaka sem fulltrúa eiga á Alþingi að Hreyfingunni frátalinni. Er það miður enda var það skýr útgangspunktur í vinnu endurskoðunarnefndarinnar að reyna að ná samstöðu allra hlutaðeigandi stjórnmálasamtaka um breytingar á lögunum með sama hætti og raunin varð á við setningu þeirra árið 2006. Voru ófrávíkjanlegur kröfur Hreyfingarinnar í málinu þess eðlis að ljóst þótti að ekki var raunhæfur grundvöllur til samkomulags. Var það til að mynda krafa Hreyfingarinnar að alfarið yrði lagt bann við framlögum frá lögaðilum og jafnframt að stjórnmálasamtök skyldu eiga jafnan rétt til ríkisframlaga óháð þeim stuðningi sem þau hefðu meðal þjóðarinnar.
Í allri umræðu um fjármál stjórnmálaflokka hér á landi verður að gera skýran greinarmun á því ástandi sem ríkjandi var fyrir setningu núgildandi laga og þess ástands sem ríkti þar áður. Óhætt er að fullyrða að með setningu laganna hafi orðið gjörbylting á fjármálalegri starfsumgjörð stjórnmálaflokka hér á landi og frambjóðenda þeirra, en fyrir þann tíma giltu í raun engar reglur um það hversu háa styrki stjórnmálasamtök gátu þegið af einstaka aðilum eða reglur sem skylduðu þá til að upplýsa eftirlitsaðila og almenning um það hverjir væru styrktaraðilar þeirra. Var þetta staðan í íslenskum stjórnmálum þótt ítrekað hefði verið vakin athygli á nauðsyn þess að settar yrðu reglur um þessi svið. Er það eftir á að hyggja sorglegt að stjórnmálaflokkar skyldu almennt ekki átta sig fyrr á þeirri staðreynd að það var algjörlega nauðsynlegt að til staðar væru skýrar reglur á þessu sviði. Hefur nauðsyn þessa nú orðið öllum ljós eftir að upplýst hefur verið um há framlög til flokka og frambjóðenda frá einstökum aðilum. Eru þetta svo há framlög í einstaka tilvikum að erfitt er að komast að annarri niðurstöðu en þeirri að þau hafi verið óeðlileg og óhófleg.
Virðulegi forseti. Lög um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra tóku gildi 1. janúar 2007. Þau tóku þó ekki gildi gagnvart frambjóðendum fyrr en eftir alþingiskosningar sem fram fóru vorið 2007. Við samningu laganna á sínum tíma var sérstaklega litið til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins hefur samþykkt að beina til aðildarríkjanna um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Af samanburði gildandi laga og umræddra tilmæla er ljóst að Ísland hefur með setningu laganna nú þegar í öllum meginatriðum innleitt í löggjöf sína efni tilmælanna með fullnægjandi hætti. Er í samræmi við það unnt að draga þá ályktun að lögin setji fjármálum stjórnmálasamtaka og frambjóðenda hér á landi trausta umgjörð sem veiti nauðsynlegt aðhald, tryggi gegnsæi og séu til þess fallin að þjóna því meginmarkmiði sínu að takmarka hættu á spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálastarfs.
GRECO tekur undir þetta í áðurnefndri matsskýrslu sinni um Ísland en þar kemur fram það mat að gildistaka laga nr. 162/2006 og þær reglur sem Ríkisendurskoðun setur á grundvelli þeirra hafi verið mikilvægur liður í því að auka gegnsæi og ábyrgðarskyldu varðandi fjármögnun stjórnmálasamtaka og frambjóðenda hér á landi og fyrir það beri að hrósa íslenskum stjórnvöldum. Er í skýrslunni jafnframt staðfest að löggjöfin endurspegli í stórum dráttum kröfur ráðherranefndar Evrópuráðsins eins og þær eru settar fram í umræddum tilmælum ráðherranefndarinnar um sameiginlegar reglur gegn spillingu í fjármögnun stjórnmálaflokka á kosningabaráttu sem GRECO byggir sitt starf á.
Þetta endurspeglast aftur í þeim nýju tilmælum sem GRECO sér ástæðu til að beina til íslenskra stjórnvalda nú í matsskýrslu sinni en þau lúta fyrst og fremst að tilteknum lagfæringum og nánari útfærslu á ákvæðum gildandi laga, með ákveðnum undantekningum þó.
Um öll þessi tilmæli er fjallað sérstaklega í greinargerð með frumvarpinu. Afstaða er tekin til þeirra og gerð grein fyrir viðbrögðum vegna þeirra. Í grófum dráttum má segja að orðið sé við öllum tilmælum GRECO að einu frátöldu. Lúta þau tilmæli að ábendingu um að leitað verði leiða til að miðla upplýsingum til almennings um fjármögnun kosningabaráttu áður en kosningar fara fram, t.d. með bráðabirgðaskýrslum. Var það mat endurskoðunarnefndarinnar að erfitt gæti reynst að tryggja að bráðabirgðaskýrsla gæfi í raun rétta mynd af stöðu mála. Þannig gæti reynst erfitt að koma í veg fyrir að stjórnmálasamtök og einstakir frambjóðendur reyndu að hagræða stöðunni hjá sér, t.d. með því að leita fremur framlaga að loknum kosningum.
Þótti ljóst að almenningur hefði fyrst og fremst áhuga eða hagsmuni af því að fá upplýsingar um framlög þegar um háar og óeðlilega háar upphæðir væri að ræða. Ákvæði íslenskra laga um hámarksframlög lögaðila og einstaklinga fyrirbyggja í raun að um slík framlög geti verið að ræða. Með hliðsjón af þessu þótti ekki tilefni að svo stöddu a.m.k. til að kveða á um upplýsingaskyldu af því tagi sem rætt er um í þessum tilmælum.
Virðulegi forseti. Af samanburði við önnur lönd má sjá að Ísland er nú í fremstu röð á sviði reglusetningar um fjármál stjórnmálaflokka og frambjóðenda. Þannig setja íslensk lög t.d. verulegar skorður við einkafjármögnun stjórnmálastarfsemi hér á landi og ef þær reglur eru bornar saman við gildandi reglur á hinum Norðurlöndunum er ljóst að Ísland sker sig nokkuð úr hvað þetta varðar. Er Ísland í reynd eina landið í hópi Norðurlanda þar sem settar eru skorður við fjárhæð framlaga, bæði frá lögaðilum og einstaklingum. Auk þess að vera eina landið sem setur slíkar skorður er ljóst að það hámark sem leyft er verður að teljast hóflegt á alla eðlilega mælikvarða. Ísland gengur jafnframt lengst í því að setja skorður við framlögum að öðru leyti, svo sem með banni við framlögum frá opinberum aðilum, erlendum aðilum og óþekktum gefendum.
Á bls. 5 í fyrirliggjandi frumvarpi er að finna upptalningu á þeim helstu breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu. Er þar bæði um að ræða breytingar sem lagðar eru til með hliðsjón af tilmælum GRECO, sem ég hef rakið hér, og einnig breytingar og lagfæringar sem talið er rétt að gera með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefur af framkvæmd laganna.
Ég vil hér vekja sérstaka athygli á þremur breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu:
Í fyrsta lagi vek ég athygli á þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu um að reglur laganna um framlög til frambjóðenda frá einstaklingum og lögaðilum og um upplýsingaskyldu þeirra taki einnig til frambjóðenda í forsetakosningum. Með þessari breytingu er m.a. brugðist við tilmælum GRECO um þetta efni en þar er réttilega bent á ákveðna gloppu í lögunum að þessu leyti.
Þá er einnig ljóst að nauðsyn þess að skýrar reglur gildi um fjárreiður forsetaframbjóðenda eins og annarra frambjóðenda, hefur einungis farið vaxandi samhliða þeirri þróun sem orðið hefur á undanförnum árum við beitingu þess valds sem forseta er falið í stjórnarskránni og því aukna vægi sem forsetaembættið hefur þar með fengið í stjórnskipun landsins.
Í frumvarpinu er gerð tillaga um að heildarkostnaður frambjóðenda í forsetakosningum af kosningabaráttu megi ekki vera hærri en sem nemur 35 millj. kr. að hámarki. Þykir eðlilegt að setja tilteknar skorður við kostnað frambjóðenda af kosningabaráttu í forsetakosningum, bæði til að sporna við því að frambjóðendur eyði óhóflega miklum fjármunum í kosningabaráttu og eins til þess að ekki skapist óeðlilegt ójafnræði á milli frambjóðenda vegna mismunandi fjárhagsstöðu þeirra.
Við ákvörðun á leyfilegum hámarkskostnaði í þessu sambandi er þó mikilvægt að gæta þess að frambjóðendur hafi í öllum tilvikum nægilegt svigrúm til að kynna sig og sjónarmið sín fyrir kjósendum á landsvísu. Það kann hins vegar að vera álitaefni við hvað sé rétt að miða í þessu efni, en í frumvarpinu er lagt til að miðað verði við 35 millj. kr. Var það mat meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að slík upphæð ætti í öllum tilvikum að duga vel til kynningar á frambjóðanda í forsetakosningum, jafnvel þótt frambjóðandinn væri lítt þekktur. Ekki er lagt til að forsetaframbjóðendur eigi kost á ríkisframlögum.
Í öðru lagi vek ég athygli á þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu um að nöfn þeirra einstaklinga sem styrkja stjórnmálaflokka eða frambjóðendur um meira en 200 þús. kr. verði gerð opinber. Er með öðrum orðum lagt til að svonefnt nafnleyndargólf verði lækkað úr 300 þús. kr. í 200 þús. kr. hvað einstaklinga varðar. Með þessari breytingu er einnig brugðist við tilmælum GRECO um að nafnleynd einstaklinga sem styrkja stjórnmálastarf verði sett hófleg mörk. Þessi tilmæli GRECO varða það álitaefni hvenær fjárhæð framlags er orðið það há að ætla megi að almennt séð að það geti skapað hættu á óeðlilegum hagsmunatengslum á milli styrkveitenda og viðkomandi frambjóðenda, stjórnmálasamtaka eða þeirra sem styrkurinn rennur til þannig að eðlilegt og réttmætt sé að almenningur sé upplýstur um þau tengsl.
Var það álit meiri hluta endurskoðunarnefndarinnar að jafnvel þótt 300 þús. kr. framlag væri í sjálfu sér ekki há fjárhæð yrði hún að teljast rífleg þegar um einstakling væri að ræða og almennt umfram það sem einstaklingar væru tilbúnir að láta af hendi til stjórnmálasamtaka eða einstakra frambjóðenda til styrktar þeim málstað sem viðkomandi flokkur eða frambjóðandi stendur fyrir.
Verði tillagan samþykkt munu einstaklingar sem veita framlög upp að 200 þús. kr. eða minna áfram njóta nafnleyndar en upplýst verður um nöfn einstaklinga sem veita styrki umfram það. Með þessu er reynt að taka tillit til beggja sjónarmiða, annars vegar um fullnægjandi gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálaflokka og frambjóðenda með tilliti til þeirrar hættu að einstaklingar hafi óeðlileg áhrif með framlagi sínu og hins vegar þeirra sjónarmiða að einstaklingar eigi að hafa frelsi til að styðja við starfsemi stjórnmálasamtaka og frambjóðenda með framlögum upp að tilteknu hóflegu marki án þess að slíkt sé gert opinbert.
Reglur núgildandi laga um að öll framlög lögaðila séu gerð opinber, stendur hins vegar óbreytt.
Í þriðja lagi vek ég sérstaka athygli á ákvæði 3. gr. frumvarpsins en þar er gerð tillaga um nýtt styrkjakerfi til hliðar við það sem fyrir er sem ætlað er að auka jafnræði milli stjórnmálasamtaka og greiða fyrir því að ný stjórnmálasamtök geti boðið fram í kosningu til Alþingis án þess að taka fjárhagslega áhættu. Er þar lagt til að stjórnmálasamtök sem bjóða fram í öllum kjördæmum geti án tillits til niðurstöðu kosninganna sótt um fjárstyrk úr ríkissjóði til að standa straum af útlögðum kostnaði vegna kosningabaráttunnar allt að 3 millj. kr. Skýrt skal tekið fram að ekki er gert ráð fyrir því að styrkveitingar samkvæmt þessu ákvæði auki útgjöld ríkissjóðs heldur verði fjárveitingar til stjórnmálasamtaka samkvæmt núverandi styrkjakerfi lækkað sem nemur kostnaði vegna hins nýja kerfis.
Virðulegi forseti. Ég hef nú farið yfir forsögu og efni fyrirliggjandi frumvarps um breytingar á lögum um fjármál stjórnmálaflokkanna. Eins og fram hefur komið urðu straumhvörf í þessu máli hér á landi við setningu laganna árið 2006. Með þessu frumvarpi eru lagaleg umgjörð um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda þeirra styrkt enn frekar. Engu að síður tel ég að við eigum enn verk óunnið á þessu sviði. Nefni ég þar t.d. álitaefni sem komu til umræðu í endurskoðunarnefndinni varðandi aðgengi stjórnmálasamtaka að fjölmiðlum, einkum í aðdraganda kosninga, sem og álitaefni sem varða auglýsingar stjórnmálasamtaka í kosningabaráttu. Ljóst er að umrædd álitaefni eru nátengd umræðu um fjármál stjórnmálasamtaka í víðum skilningi. Hugsanleg lagaákvæði á þessu sviði eiga þó e.t.v. fremur heima t.d. í lögum um fjölmiðla, samanber frumvarp til laga um fjölmiðla sem nú liggur fyrir Alþingi, en í þeim lögum sem hér eru til endurskoðunar.
Á ríkisstjórnarfundi á föstudaginn kynnti ég ríkisstjórninni skýrslu starfshóps um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þar eru settar fram margvíslegar tillögur til úrbóta í stjórnsýslu landsins og er það verkefni stjórnvalda á næstu missirum að vinna úr þeim tillögum með vönduðum hætti. Í skýrslu starfshópsins er þó jafnframt vikið að starfsemi stjórnmálaflokka í landinu og hlutverki þeirra í pólitískri stefnumörkun. Er þar sett fram það sjónarmið að flokkarnir þurfi að búa við ákveðið aðhald þegar kemur að ráðstöfun þess fjár sem þeir fá frá ríkinu og að hugsanlega væri ástæða til að binda opinberan stuðning við stjórnmálaflokka skilyrðum um að það væri nýtt til að stuðla að vandaðri stefnumótun og félagastarfi á vettvangi flokkanna, fremur en það sé notað í auglýsingar og kosningaherferðir. Þessar ábendingar starfshópsins þarf að skoða sérstaklega í tengslum við framlög ríkisins til stjórnmálaflokkanna að mínu mati.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjarnefndar og 2. umr.
