fjárreiður ríkisins.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um fjárreiður ríkisins. Það frumvarp sem hér er lagt fram er í tveimur greinum. Í 1. gr. er lagt til að við 49. gr. fjárreiðulaga bætist tvær svohljóðandi málsgreinar:
„Ráðherra ber fjárhagslega ábyrgð á ráðuneyti sínu og með þá ábyrgð skal fara samkvæmt lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð. Fari stofnun eða fjárlagaliður fram úr fjárheimildum ber ráðherra að veita forstöðumanni eða ábyrgðaraðila fjárlagaliðar skriflega áminningu skv. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“
Í 2. gr. er tiltekin dagsetning gildistöku þess frumvarps ef það verður að lögum.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að á undanförnum árum, mörgum, hefur Ríkisendurskoðun gert Alþingi grein fyrir framkvæmd fjárlaga hvers árs og því sem næst í hverri skýrslu hefur komið fram að stofnunin telji að síendurtekin brot gegn fjárreiðulögum og reglugerðum um framkvæmd fjárlaga og aðgerðaleysi ráðuneyta vegna þeirra sýni að ábyrgðin er ekki að öllu leyti hjá forstöðumönnum stofnana. Þá vill hún hvetja til þess að ákvæði um ábyrgð ráðuneyta á fjárreiðum ríkisstofnana verði gerð afdráttarlausari í gildandi lögum og reglum. Í þeim tilgangi, virðulegi forseti, er þessi frumvarpssmíð lögð hér fram.
Í 49. gr. gildandi laga segir að forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila beri ábyrgð á því að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir. Brot á ákvæðum laganna varða skyldur opinberra starfsmanna samkvæmt lögum um réttindi og skyldur þeirra og með þessari frumvarpssmíð er lagt til að herða á þeim ákvæðum sem kveða á um að veita skuli forstöðumönnum eða ábyrgðaraðila fjárlagaliða skriflega áminningu ef hann hefur með höndum rekstur sem ekki stenst ákvæði þeirra laga sem Alþingi setur í fjárlögum hvers árs.
Gert er ráð fyrir því að áminningakerfi fyrir forstöðumenn verði útfært í þá veru að fagráðuneyti áminni með samræmdum hætti forstöðumennina sem virða ekki rammana sem þeim er úthlutað í fjárlögum og áður hafi þeir verið hvattir til að bæta úr því sem miður hefur farið innan tilskilins frests. Til að svo megi verða þarf að efla eftirlit með framkvæmd fjárlaga innan ársins þannig að bæði forstöðumaður og fagráðuneyti fái með góðum fyrirvara vitneskju um að starfsemin rúmist ekki innan fjárheimilda. Þessum aðilum beri því að grípa til þeirra úrræða sem duga til að starfsemin verði innan heimilda. Takist það ekki ber að veita áminningu. Áður en til hennar kemur er um að ræða mjög flókið, langt ferli þar sem allir eiga að hafa sinn rétt og að því gætt að ekki sé farið að nokkrum manni í heimildarleysi eða með offorsi eins og við höfum því miður eitt nýlegt dæmi um. Verði hins vegar ekki talið að forstöðumaður beri ábyrgðina einn á rekstrarumfangi umfram fjárheimildir ber samkvæmt frumvarpinu að finna þann sem ábyrgðina ber. Ef aðalskrifstofa ráðuneytis fer fram úr fjárheimildum er eðlilegt að forsætisráðuneytið veiti ábyrgðaraðila þess áminninguna en fari forsætisráðuneytið sjálft fram úr fjárheimildum muni Alþingi fjalla um það mál, ef til þess kæmi.
Þessa dagana er mikið rætt um ráðherraábyrgð og hér á landi bera ráðherrar, sem æðstu handhafar framkvæmdarvalds, ábyrgð gagnvart Alþingi skv. 14. gr. stjórnarskrárinnar og kallast þessi ábyrgð ráðherraábyrgð. Ráðherraábyrgðin greinist í pólitíska ábyrgð annars vegar og hins vegar lagalega ábyrgð. Pólitíska ábyrgðin felst í því að ráðherra verður að hafa traust meiri hluta þingmanna, ellegar samþykkir Alþingi vantrauststillögu og neyðist þá ráðherra til að segja af sér. Lagalega ábyrgðin felst aftur á móti í því að meiri hluti Alþingis getur ákært ráðherra fyrir embættisrekstur. Í lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, er fjallað um lagalega ábyrgð ráðherra. Ber hann refsiábyrgð í þrenns konar tilvikum ef hann:
1. brýtur gegn stjórnskipunarlögum landsins,
2. brýtur gegn öðrum lögum,
3. misbeitir stórlega valdi sínu eða framkvæmir nokkuð eða veldur því að framkvæmt sé nokkuð sem stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.
Einungis landsdómur getur dæmt eftir þessum lögum.
Í frumvarpinu sem hér er lagt fram er gengið út frá því að ráðherra beri fjárhagslega ábyrgð á ráðuneyti sínu og því verði farið með þá ábyrgð samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð fari rekstur sem viðkomandi ráðherra ber ábyrgð á fram úr fjárheimildum. Á þessa ábyrgð gæti einnig reynt krefjist ráðherra þess að forstöðumaður reki stofnun umfram fjárheimildir.
Ég tel mikilsvert að þetta frumvarp sé komið fram nú, ekki síst í ljósi þeirrar umræðu sem við höfum átt hér á Alþingi allt síðastliðið ár í kjölfar kosninga á síðasta ári og enn fremur í tengslum við ráðstafanir í ríkisfjármálum til ársins 2013 og jafnhliða í tengslum við fjárlagagerð fyrir árið 2010. Það er gríðarleg krafa um aðhald í allri starfsemi ríkisins, skiljanleg og réttmæt, ekki síst í ljósi þess að við erum að glíma við það á árinu 2010 að reka ríkissjóð með 100 milljarða kr. halla og fyrir liggur áætlun um að taka þannig til verka að á árinu 2011 verði sá halli lækkaður um u.þ.b. 50 milljarða kr. Það mun fyrir það fyrsta taka á að ná því markmiði en ekki síður mun það taka á að vinna með rekstur ríkisins á þann veg að viðkomandi stofnanir og viðkomandi rekstur virði þær heimildir sem fjárlögin setja hverju sinni.
Oft og tíðum er rætt um að Alþingi, og þá fjárlaganefnd í umboði Alþingis, hafi eftirlitshlutverk mikið með höndum varðandi framkvæmd fjárlaga. Iðulega hefur það komið upp í umræðunni að ákveðin vandkvæði séu á því fyrir fjárlaganefndina að rækja það hlutverk sitt svo að vel sé. Vissulega hefur á undanförnum mánuðum orðið nokkur breyting til batnaðar á því að við erum farin að fá inn í fjárlaganefndina betri skil á upplýsingum en áður var þó að vissulega megi betur gera. Og ég minni enn og aftur á sameiginlegt verkefni fjárlaganefndar um að tryggja henni betra aðgengi að upplýsingum til þess að rækja þetta mikilsverða hlutverk sitt.
Við vorum á fundi í fjárlaganefnd Alþingis í hádeginu í dag þar sem við fengum yfirlit yfir stöðu þessa verkefnis, þ.e. framkvæmd fjárlaga ársins 2010. Ráðuneytinu ber samkvæmt reglugerð að veita fjárlaganefnd þessar upplýsingar ársfjórðungslega og gera ríkisstjórninni grein fyrir fjárhagsstöðu stofnana ríkissjóðs. Á þessum fundi í hádeginu var verið að gera nefndinni grein fyrir stöðu þessara mála. Helstu niðurstöður eru með þeim hætti að full ástæða er til að ætla að við getum og eigum að vinna betur en orðið er í þeim efnum sem hér um ræðir. Í heildina tekið kemur fram að útgjöld ríkissjóðs eru innan heimilda á fyrstu þremur mánuðum ársins þó svo að ákveðnar skýringar séu á því hvers vegna sú staða er uppi. Það kemur einnig fram að í svokölluðum veikleikafjárlagaliðum, eins og skilgreindir hafa verið, hefur átt sér stað allnokkur bati, þ.e. af 22 liðum hafa 13 fjárlagaliðir tekið sig gríðarlega mikið á og því ber að fagna og það ber að virða. Engu að síður liggur fyrir að enn erum við að vinna með 70 fjárlagaliði sem ekki standast þær heimildir, að mati Fjárlagaskrifstofunnar, sem gilda um frávik frá fjárlögum. Það er sambærileg tala og við vorum að vinna með á árinu 2006. Breytingin sem átt hefur sér stað er sú að þær veikleikastofnanir sem áttu við erfiðleika að glíma í rekstri sínum hafa vissulega tekið sig á en aðrar eru með einhverjum hætti að síga fram úr.
Við getum líka spurt okkur, í ljósi þeirra upplýsinga sem við fengum í morgun eða í hádeginu, hvers vegna í ósköpunum svo er komið að verulega stórir liðir sem við sjáum í þessu yfirliti eru komnir fram úr áætlun fjárlaga. Þegar ekki nema þrír mánuðir eru liðnir af fjárlagaárinu er það umhugsunarvert hvernig áætlunargerðin sjálf hjá okkur hefur verið við fjárlagagerðina og alveg ljóst að það er mikil verkefni að vinna í þeim efnum.
Í öðru lagi má spyrja hvers vegna fjármálaráðuneytið og skrifstofa þess þurfi yfir höfuð að ganga eftir því frá viðkomandi ráðuneytum að gera skil á breytingum sem eiga sér stað í rekstri þeirra fjárlagaliða sem heyra undir viðkomandi fagráðuneyti. Hvernig í ósköpunum stendur á því að fagráðuneyti eins og t.d. menntamálaráðuneytið gengur ekki til þeirra verka sjálft að rigga upp þessum upplýsingum sem um er beðið og skila inn til fjármálaráðuneytisins án þess að reka þurfi á eftir slíku?
Allt bendir þetta til þess að eitthvað sé að áætlunargerðinni hjá okkur fyrir fjárlagagerðina og tvímælalaust er hægt að fullyrða að enn eru greinilegar brotalamir í fjármálastjórn ríkisins. Þegar við sjáum þær tölur sem hér eru lagðar fram fyrir fjárlaganefndina í dag, sem sýna að þær áætlanir sem gengið var út frá við afgreiðslu fjárlaga eru ekki marktækari en raun ber vitni.
Nú er ég ekki með þessu að segja að þetta sé allt saman úr lagi gengið, það er langur vegur frá, heildarramminn er þokkalega góður. Engu að síður má draga ályktanir út frá þeim upplýsingum sem við erum að fá hér, það eru sérstaklega stórir liðir, allnokkrir, sem munu að öllu óbreyttu fara töluvert fram úr áætlunum sem um starfsemi þeirra gilda án þess að við séum komin með nægilega góðar skýringar á því. Og hafa ber í huga þegar maður segir þetta hér að þá eru, eins og ég gat um áðan, ekki liðnir nema þrír mánuðir af fjárlagaárinu. Í það minnsta liggja fyrir í ákveðnum þáttum áætlanir um það að á bilinu 4–5 milljarðar geti bæst við útgjaldahlutann en við höfum ekki séð enn þá alla þætti tekjuhliðarinnar og þess ber að geta. Engu að síður vekur það ákveðnar hugrenningar þegar maður sér að liður eins og vaxtabætur er að fara töluvert fram úr áætlun um útgjöld ársins, ef ég man rétt um 1.700 milljónir nú þegar, samkvæmt því mati sem liggur fyrir. Þegar þess er gætt að ákvörðun um að framlengja skattlagningu viðbótarlífeyrissparnaðar fólks, þ.e. að heimila fólki sem á viðbótarlífeyrissparnað að taka hann út, kemur skattur af honum og við afgreiðslu þessa máls var sá skilningur uppi að sú skattlagning mundi standa undir og ætti að fara óskipt til að auka vaxtabætur hjá almenningi.
Hvað um það, við vorum upplýst um það í fjárlaganefnd í hádeginu að við fengjum frekari skýringar á þessu og þeirra er að vænta í næstu viku. Ég vil fagna því að fjárlaganefnd ætlar að fara til þessa verks. Það vekur hins vegar ákveðinn ugg þegar, við umræðu um þetta mál, er farið að vitna til þess að möguleg leið til að mæta hluta af þeim útgjaldaauka sem fyrirsjáanlegur er í rekstri ríkissjóðs á þessu ári verði farið inn í þennan ófyrirséða fjárheimildalið sem var færður undir fjármálaráðuneytið og er, að mig minnir, rúmir 4 milljarðar króna, og þá er ætlunin sú að taka fjárveitingar af þeim lið til að brúa m.a. kostnað af þeim þáttum sem hér eru að fara út úr áætlun. Það gengur þvert á þær fyrirætlanir sem lagðar voru fram í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2010 og enn fremur gengur það þvert á samþykkt í fjárlagafrumvarpi ársins 2010.
Þar var tiltekið að þessi varasjóður, eins og hann var kallaður, ætti að vera tæki til þess að styrkja trúverðugleika fjárlaga og draga úr hættu á því að útgjöld færu umfram fjárheimildir. Eins og segir í greinargerð með frumvarpinu, með leyfi forseta:
„Ráðstöfun þessarar óskiptu fjárheimildar verði háð ströngum ákvæðum. Fyrst og fremst er henni ætlað að mæta hugsanlegum frávikum í gengis- og verðlagsforsendum frumvarpsins“ o.s.frv.
Þá er verið að tala um að þessi varasjóður eigi að mæta slíkum þáttum í rekstrarkostnaði ríkisins númer eitt og síðan einhverju algjörlega óhjákvæmilegu og ófyrirséðu þegar fjárlögin voru samþykkt. Eini liðurinn sem maður hefur séð og rekið augun í í þessari samantekt, sem í mínum huga getur verið þess eðlis að falla undir þennan þátt, er áætlaður kostnaður ríkissjóðsins vegna náttúruhamfara á Suðurlandi í tengslum við eldgos í Eyjafjallajökli. Þar er um að ræða einhvers staðar á bilinu 400–600 millj. kr. en aðrir liðir sem hér um ræðir eru því miður ekki þess eðlis að þeir, samkvæmt mínum skilningi, falli hér undir heldur eru þvert á móti staðfesting á því að við höfum enn ekki náð nægilega góðum tökum á fjárlagagerðinni sjálfri og því síður á fjármálastjórninni eins og svo brýnt er að gera við þær aðstæður sem uppi eru og í ljósi þeirra gríðarlegu viðfangsefna sem fram undan eru við að vinna á þeim mikla halla sem við er að glíma.
