138. löggjafarþing — 124. fundur,  17. maí 2010.

fjármálafyrirtæki.

343. mál
[20:49]
Horfa

Frsm. meiri hluta viðskn. (Lilja Mósesdóttir) (Vg):

Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta hv. viðskiptanefndar um frumvarp til laga um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki sem byggjast á starfi nefndar sem viðskiptaráðherra skipaði í desember 2008 og tillögum Kaarlos Jännäris, fyrrverandi forstjóra finnska fjármálaeftirlitsins.

Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu breytingartillögum meiri hluta viðskiptanefndar og skoðunum meiri hlutans á ýmsum álitaefnum.

Í 4. gr. er lagt til að Fjármálaeftirlitið fái heimild til að grípa inn í rekstur fjármálafyrirtækis án þess að komi til eiginlegrar sviptingar á starfsleyfi. Meiri hlutinn leggur því til viðbætur við ákvæðið. Í fyrsta lagi er lagt til að Fjármálaeftirlitið fái heimild til að takmarka starfsemi fjármálafyrirtækis tímabundið, hvort sem hún er háð skilyrði um starfsleyfi eða ekki.

Í öðru lagi er lagt til að Fjármálaeftirlitið skuli gefa fjármálafyrirtæki kost á að gera úrbætur telji eftirlitið það unnt og er mælt fyrir um að ákvarðanir eftirlitsins skuli rökstuddar skriflega.

Í þriðja lagi skal eftirlitið senda eftirlitsstjórnvaldi í gistiríki tilkynningu um efni ákvörðunarinnar.

Lagt er til með 5. gr. frumvarpsins að lágmarksfjárhæð hlutafjár/stofnfjár verði tilgreind í evrum til samræmis við tilskipanir Evrópusambandsins. Skal hlutafé viðskiptabanka og lánafyrirtækis og stofnfé sparisjóðs nema að lágmarki 5 milljónum evra.

Til skýringar leggur meiri hlutinn til að við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem hnykkt verði á því að það lágmark stofnfjár/hlutafjár eigi við um hlutafé/stofnfé við veitingu starfsleyfis. Þegar fjármálafyrirtæki hefur hafið starfsemi eru það hins vegar reglur um eiginfjárgrunn sem ber að líta til, sbr. 84. gr. laganna.

Þá leggur meiri hlutinn til að unnt verði að stofna sparisjóð með að lágmarki 1 milljónar evra stofnfé. Miðað er við að slíkir sparisjóðir starfi á staðbundnum afmörkuðum markaði og tilgreini í umsókn sinni um starfsleyfi hver þeirra staðbundni afmarkaði markaður sé. Fjármálaeftirlitið hefur lokaorð um hvað telst vera staðbundinn afmarkaður markaður. Ekki eru að öðru leyti í frumvarpinu lagðar til breytingar á lagaumhverfi sparisjóða.

Með lögum nr. 76/2009 var ákvæði eldri laga um 5% hámark atkvæðaréttar fellt brott. Vitað er að áhugi er meðal ýmissa aðila sem stóðu að sparisjóðunum á að viðhaldið verði takmörkunum á atkvæðisrétti. Vegna hagsmuna Bankasýslunnar sem á m.a. allt stofnfé í þeim sjóðum sem stofnaðir voru á rústum Byrs og Sparisjóðs Keflavíkur og í ljósi niðurstöðu Eftirlitsstofnunar EFTA er ekki unnt að bregðast við þeim áhuga. Ekkert virðist því hins vegar til fyrirstöðu að einstakir sparisjóðir setji hömlur á atkvæðavægi stofnfjáreigenda í samþykktir sínar þegar aðkomu Bankasýslunnar að þessum fjármálafyrirtækjum lýkur.

Með breytingartillögu meiri hlutans um 1 milljónar evra stofnfé sparisjóðanna sem starfa á afmörkuðum staðbundnum markaði ætti að vera tryggð grunnbankaþjónusta um land allt.

Í 6. gr. er lagt til að skerpt verði á ákvæðum um endurskoðunardeildir fjármálafyrirtækja.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á ákvæðinu og eru þær helstu eftirfarandi: Lagt er til að felld verði brott tilvísun til þess að starfsmönnum endurskoðunardeilda sé óheimilt að vera aðilar að kaupaukakerfum. Í 39. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um heimild Fjármálaeftirlitsins til að setja reglur um kaupaukagreiðslur og starfslokasamninga og getur eftirlitið, ef þurfa þykir, mælt fyrir um sérreglur um eftirlitseiningar innan fjármálafyrirtækja. Starfsmenn innri endurskoðunardeildar mega hins vegar ekki vera hluthafar í viðkomandi fjármálafyrirtæki.

Auk þess eru lagðar til orðalagsbreytingar til að hnykkja á því að endurskoðunardeild starfi óháð öðrum deildum fjármálafyrirtækis og að ekki aðeins skuli starfsmenn endurskoðunardeildar vera ákveðið margir, heldur verði einnig kveðið á um að þeir skuli búa yfir nægilegri þekkingu og reynslu til að takast á við þau verkefni sem um ræðir.

Kveðið er á um að forstöðumaður endurskoðunardeildar hafi sérþekkingu á sviði innri endurskoðunar og að hann skuli hafa háskólapróf sem nýtist í starfi.

Meiri hlutinn leggur til að Fjármálaeftirlitið geti hvenær sem er skoðað hæfi forstöðumanns innri endurskoðunardeildar telji það tilefni til þess í stað þess að hæfi hans sé einungis metið áður en hann tekur formlega til starfa.

Að lokum er lagt til að ekki aðeins skuli innri endurskoðun gera stjórn grein fyrir starfsemi sinni heldur einnig endurskoðunarnefnd. Einnig að þær athugasemdir sem stjórn beri að taka fyrir takmarkist við þær athugasemdir sem forstöðumaður innri endurskoðunar metur mikilvægar. Þá er lagt til að því verði bætt við ákvæðið að forstöðumaður hafi rétt til að sitja stjórnarfundi þar sem athugasemdir frá honum eru á dagskrá.

Í 7. gr. er ákvæði um áhættustýringu. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðið verði styrkt með því að bæta því við að forsendur álagsprófa verði einnig skjalfestar. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að niðurstöður álagsprófa skuli kynntar stjórn fjármálafyrirtækis.

Í a-lið 8. gr. frumvarpsins er lagt til að við lögin bætist ákvæði um skuldbindingaskrá, þ.e. skrá yfir þá aðila sem njóta lánafyrirgreiðslu fjármálafyrirtækis. Gert er ráð fyrir því að á grundvelli upplýsinga úr skránni geti eftirlitsaðili brugðist við kerfislægri áhættu vegna stórra aðila sem eru á henni.

Hér er um að ræða vísi að svokallaðri útlánaskrá sem gerð var tillaga um í skýrslu Kaarlos Jännäris, þ.e. að komið verði upp útlánaskrá til að draga úr útlánaáhættu í fjármálakerfinu og til að fá betri yfirsýn yfir stórar áhættuskuldbindingar á landsvísu. Meiri hlutinn telur mikilvægt að slíkri skrá verði komið upp sem allra fyrst að undangengnum nægjanlegum undirbúningi, eftir atvikum á grundvelli sérstakrar löggjafar.

Meiri hlutinn leggur til breytingar á a-lið 8. gr. Lagt er til að miðað verði við lægri fjárhæð en kveðið er á um í frumvarpinu, þ.e. 300 millj. kr. í stað 750 millj. kr., og án þess að jafnframt verði getið um tiltekið hlutfall heildarútlána. Er sú fjárhæð sem meiri hlutinn leggur til í betra samræmi við fjárhæðarmörk sambærilegra skráa í öðrum löndum.

Í b-lið 8. gr. er mælt fyrir um úrræði Fjármálaeftirlitsins telji það að lántökur einstaks aðila sem er á skuldbindingaskrá og lýtur ekki opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi geti haft kerfislæg áhrif. Meiri hlutinn leggur til þá viðbót við þessa grein að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins skuli rökstuddar skriflega enda geta þær verið viðurhlutamiklar fyrir fjármálafyrirtæki.

Meiri hlutinn leggur til að hnykkt verði á því í 10. gr. að reglur Fjármálaeftirlitsins um eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti einskorðist við viðskiptahætti samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Við umfjöllun um málið í nefndinni varð nefndin þess áskynja að svo virtist sem valdmörk Neytendastofu og Fjármálaeftirlits væru óljós. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að viðkomandi ráðuneyti leggist á eitt og geri tillögur um hvernig eyða megi óvissu um valdmörk þessara tveggja eftirlitsaðila.

Vegna þess hve mikla þýðingu starfsemi fjármálafyrirtækja hefur þjóðhagslega er ástæða til að gera ríkar kröfur til þess hvernig þeim er stjórnað og að þau stundi heilbrigða viðskiptahætti. Leggur meiri hlutinn því til að við ákvæðið bætist ný málsgrein þess efnis að fjármálafyrirtækjum beri að fylgja viðurkenndum leiðbeiningum um stjórnarhætti fyrirtækja, þar með talið að veita upplýsingar um stjórnarhætti sína.

Til að tryggja gagnsæi skulu fjármálafyrirtæki einnig birta upplýsingar um nöfn þeirra sem eiga 5% eða meira í fjármálafyrirtæki. Talsvert var rætt um eignarhald fjármálafyrirtækja, einkum vegna þeirra aðstæðna sem nú ríkja þar sem óljóst er um eignarhald þeirra fjármálafyrirtækja sem stofnuð voru á grunni hinna föllnu banka. Runninn er út frestur til að lýsa kröfum í bú þeirra en þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til þeirra allra og ljóst er að látið verður reyna á réttmæti margra þeirra fyrir dómstólum mun taka tíma að fá skorið úr um eignarhaldið.

Vegna hinna ríku almannahagsmuna sem í húfi eru við endurreisn fjármálakerfisins þykir eðlilegt að þjóðfélagsumræðan byggist á réttum upplýsingum um kröfuhafa hinna gömlu banka og þá aðila sem hafa hagsmuna að gæta og bera óbeina eigendaábyrgð á hinum nýju bönkum.

Leggur meiri hlutinn því til að bætt verði ákvæði til bráðabirgða við frumvarpið þess efnis að slitastjórn skuli afhenda þeim sem þess óskar eintak kröfuskrár, eða birta kröfuskrá opinberlega.

Að lokum er bætt við grein eftir 10. gr. um úrskurðarnefnd sem úrskurðar þegar ágreiningur rís milli viðskiptavinar og fjármálafyrirtækis

Kveðið er á um það í 11. gr. hvernig fjármálafyrirtækjum beri að halda utan um upplýsingar um viðskiptamenn fjármálafyrirtækja. Við umfjöllun um málið í nefndinni komu fram athugasemdir við ákvæðið þess efnis að það gæti hamlað starfsemi lögbundinna eftirlitseininga innan fjármálafyrirtækja sem þurfi iðulega að fletta upp upplýsingum um viðskiptavini án þess að það tengist alltaf tilteknu máli. Þá stangaðist ákvæðið á við þann tilgang laga um aðgerðir gegn peningaþvætti að tilkynningaskyldur aðili skuli þekkja viðskiptamenn sína og var bent á að ákvæðið gæti hamlað rannsókn sakamála, auk þess sem starfsmaður fjármálafyrirtækis gæti verið í hættu fengi viðskiptavinur upplýsingar um að hann hefði sótt upplýsingar um hann. Vegna þessara álitamála leggur meiri hlutinn til að 2. og 3. mgr. greinarinnar falli brott og skulu fjármálafyrirtæki því setja sér reglur um aðgang að upplýsingum um viðskiptavini.

Í 13. gr. er lagt til að lögfest verði heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að meta hvort skilyrði um heimildir fjármálafyrirtækis til að stunda aðra starfsemi en þá sem starfsleyfi nær til séu fyrir hendi. Auk þess skuli eftirlitið hafa heimild til að setja tímafrest eða önnur skilyrði til að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu.

Meiri hlutinn leggur til breytingu á þessu ákvæði frumvarpsins í þeim tilgangi að þrengja frekar heimildir þeirra tegunda fjármálafyrirtækja sem ákvæðið nær til til að stunda aðra starfsemi en þá sem starfsleyfi nær til.

Tillaga meiri hlutans lýtur að því að fjármálafyrirtæki rökstyðji tilkynningu sína um aðra starfsemi en þá sem starfsleyfið nær til. Þá skuli fjármálafyrirtækið fara að ákvæðum VII. og VIII. kafla laga um verðbréfaviðskipti eftir því sem við á hafi það yfirtekið a.m.k. 40% eignarhlut í viðskiptaaðila sínum eftir því sem við á. Þó er gert ráð fyrir því að Fjármálaeftirlitið fái heimild til að veita undanþágu frá þeim skyldum sem þessir kaflar laga um verðbréfaviðskipti kveða á um ef fjárhagslegri endurskipulagningu lýkur á innan við sex mánuðum frá því að starfsemi hófst.

Rætt var um það í nefndinni hvort setja ætti fjármálafyrirtækjum eða dótturfélögum ákveðin tímaviðmið til að ljúka fjárhagslegri endurskipulagningu. Vandkvæði eru fólgin í því að lögfesta ákveðin tímamörk þar sem erfitt væri að finna eitt tímaviðmið sem ætti við um allar tegundir fyrirtækja. Fyrirtæki eru nefnilega mismunandi að stærð og eðli.

Lagt er til í 17. gr. að fjármálafyrirtæki verði óheimilt að lána til kaupa á hlutabréfum/stofnfjárbréfum í fyrirtækinu ef andlag veðsins er sjálf hlutabréfin/stofnfjárbréfin. Verði frumvarpið að lögum verður einnig óheimilt, nema samkvæmt ströngum skilyrðum, að veita lán til stjórnarmanns, lykilstjórnanda eða eiganda virks eignarhlutar í viðkomandi fjármálafyrirtæki.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á þessu ákvæði. Lagt er til að ekki aðeins fjármálafyrirtækjum verði óheimilt að veita lán tryggt með veði í hlutabréfum/stofnfjárbréfum útgefnum af því heldur einnig dótturfélögum þeirra til að taka af allan vafa um að fjármálafyrirtæki geti ekki tekið að veði bréf útgefin af dótturfélagi þess.

Einnig er lögð til sú viðbót við 2. mgr. að framkvæmdastjóri bætist við í upptalningu á þeim sem fjármálafyrirtæki er óheimilt að lána eða veita fyrirgreiðslu. Jafnframt er lögð til viðbót við 4. mgr. til nánari skilgreiningar á því til hvaða atriða reglur Fjármálaeftirlitsins eiga að ná.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á 23.–34. gr. um virka eignarhluti. Er m.a. lögð til breyting sem felst í því að Fjármálaeftirlitið skuli birta opinberlega hvaða upplýsingar þurfi að fylgja tilkynningu um áform um að eignast virkan eignarhlut í fjármálafyrirtæki.

Fjármálaeftirlitið hefur 60 virka daga til að meta hvort viðkomandi teljist hæfur til að fara með eignarhlutinn. Sé óskað eftir viðbótarupplýsingum, svo sem að framan greinir, bætist bið eftir upplýsingum við 60 daga frestinn en þó aldrei meira en 20 dagar. Meiri hlutinn leggur til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að óska að nýju eftir frekari upplýsingum án þess þó að það hafi áhrif á framangreinda tímafresti.

Í 35. gr. eru lagðar til verulegar breytingar á ákvæðum laga um stjórn fjármálafyrirtækis. Skerpt er á hæfisskilyrðum og lögð til þrengri ákvæði, svo sem um menntun, reynslu og starfsferil stjórnarmanna. Einnig eru lögð til þrengri skilyrði um stjórnarsetu þannig að stjórnarmanni er á sama tíma óheimilt að sitja bæði í stjórn viðskiptabanka og í vátryggingarfélagi eða viðskiptabanka og kauphöll.

Við umfjöllun nefndarinnar um málið var talsvert rætt um þær menntunarkröfur sem felast í ákvæðinu. Vert er að geta þess að krafan um háskólapróf er ekki einskorðuð við tiltekna grein. Jafnframt skulu stjórnarmenn og framkvæmdastjórar búa yfir nægilegri þekkingu og reynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt. Þá ber þess að geta að samkvæmt ákvæðinu hefur Fjármálaeftirlitið heimild til að veita undanþágu frá menntunarkröfum á grundvelli reynslu og þekkingar viðkomandi.

Meiri hlutinn leggur til að annars konar tímaviðmið gildi um annars vegar brot gegn almennum hegningarlögum eða sérlögum sem gilda um atvinnurekstur og hins vegar úrskurð um gjaldþrot viðkomandi. Leggur meiri hlutinn með öðrum orðum til að hafi einstaklingur orðið gjaldþrota geti hann að fimm árum liðnum eftir slíkan úrskurð tekið sæti í stjórn. Hafi hann hins vegar hlotið dóm í tengslum við atvinnurekstur fyrir brot gegn þeim lögum sem tilgreind eru í greininni yrðu að líða 10 ár þar til hann ætti þess kost að taka sæti í stjórn fjármálafyrirtækis.

Í 39. gr. eru lagðar til takmarkanir á kaupaukagreiðslum og starfslokasamningum í fjármálafyrirtækjum. Meiri hlutinn fagnar því að með frumvarpinu sé kveðið á um það hvernig fjármálafyrirtæki megi standa að afkomutengdu hvatakerfi en í gildandi lögum eru engar reglur þar að lútandi. Hins vegar leggur meiri hlutinn til bráðabirgðaákvæði við þessa grein sem gerir fjármálafyrirtækjum óheimilt til 1. janúar 2012, þ.e. þar til fjárhagslegri endurskipulagningu fyrirtækja er lokið, að gera samninga við framkvæmdastjóra og lykilstarfsmenn sem jafna má til kaupaukasamninga ef slíkir samningar eru umfram 10% af heildarlaunaútgjöldum fjármálafyrirtækisins á ársgrunni eða ef þeir hækka laun einstakra starfsmanna um meira en 25% á ársgrunni umfram heildarlaun viðkomandi án kaupauka.

Meiri hlutinn leggur til að í 41. gr. bætist við upptalningu á því sem telst til eiginfjárþáttar annars vegar innborgað stofnfé og hins vegar yfirverðsreikningur stofnfjár. Einnig er lagt til að það skilyrði bætist við að með innborguðu stofnfé/hlutafé sé átt við að greiðsla hafi farið fram í peningum.

Í 43. gr. frumvarpsins er lögð til sérregla um það í hversu langan tíma endurskoðandi má starfa fyrir fjármálafyrirtæki og er gert ráð fyrir því að hámarkið verði fimm ár. Meiri hlutinn leggur til að einnig verði skylt að skipta um endurskoðunarfélag eftir þann tíma en ekki aðeins endurskoðanda. Þá leggur meiri hlutinn til viðbót þess efnis að endurskoðendur og endurskoðunarfélög skuli kjörin á aðalfundi til fimm ára og að álit endurskoðendaráðs þurfi að liggja fyrir áður en tekin verður ákvörðun um að víkja endurskoðanda eða endurskoðunarfélagi frá störfum.

Við þessa grein er ákvæði til bráðabirgða sem tekur á gildistökunni hjá endurskoðanda eða endurskoðunarfélagi sem veitir fjármálafyrirtækin þjónustu sína.

Lagt er til að á eftir 44. gr. komi ný grein sem miðar að því að hægt verði að hraða greiðslum krafna en þó þannig að hagsmunir búsins verði virtir í hvívetna.

Meiri hlutinn leggur til bráðabirgðaákvæði sem tekur á ágreiningi um réttmæti krafna.

Lagt er til að málshöfðunarfrestir 136. gr. laga um hlutafélög taki ekki til fjármálafyrirtækja. Þess í stað hafa þessi fjármálafyrirtæki möguleika á að sækja skaðabætur á grundvelli 134. og 135. gr. laga um hlutafélög sem eingöngu mun takmarkast af almennum reglum um tómlæti og fyrningu kröfuréttinda. Þá er lagt til að breytingin taki einnig til þeirra atvika eða háttsemi sem gerðust fyrir gildistöku laganna jafnvel þó að málshöfðunarfrestur hafi verið liðinn fyrir gildistöku ákvæðisins.

Ákvæðið er því afturvirkt hvað þetta varðar. Breytingin felur í sér að í stað þess að mál skuli höfðað innan tveggja ára frá því að bótaskyld háttsemi átti sér stað gildi almennur fyrningarfrestur skaðabótakrafna sem er nú fjögur ár frá þeim degi er tjónþoli fékk nauðsynlegar upplýsingar um tjónið og þann sem ábyrgð ber á því og 10 ár frá hinum bótaskylda atburði.

Það er álit meiri hlutans að þeir starfsmenn fjármálafyrirtækja sem fá söluþóknanir vegna beinnar sölu eða viðskipta við einstaka viðskiptamenn eigi að bera starfstitla sem gefi sölumennsku skýrt til kynna. Auk þess telur meiri hlutinn eðlilegt að þeim starfsmönnum sem eiga bein samskipti eða viðskipti við viðskiptamenn séu settar verklagsreglur sem viðskiptamönnum séu aðgengilegar.

Eftir fall bankanna þriggja haustið 2008 hefur orðið háværari umræða um aðskilnað reksturs annars vegar starfsemi fjárfestingarbanka og hins vegar starfsemi viðskiptabanka. Meiri hlutinn komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri rétt að svo komnu að leggja til breytingar í þessa veru. Ástæðan er einkum sú að í frumvarpinu er tekið á mörgum þeim ágöllum sem fylgja samþættingunni, t.d. með banni við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum og strangari reglum um lánveitingar og viðskipti við hvers konar tengda aðila. Þá hefur ekkert þeirra landa sem lúta sambærilegu regluverki og er hérlendis lagt fram tillögur í þessa átt. Rétt er hins vegar að fylgjast náið og vel með þróun lagasetningar erlendis. Loks er þess að geta að í breytingartillögum meiri hlutans er að finna ákvæði um heimild manna til þess að stofnsetja sparisjóði með minna stofnfé en almenn fjármálafyrirtæki. Starfsleyfi slíkra sparisjóða er hins vegar takmarkað við hefðbundna innlánastarfsemi, þ.e. móttöku innlána, útlána sem fjármögnuð eru með innlánum og almenna kortaþjónustu. Er hér kominn raunverulegur valkostur fyrir þá viðskiptamenn sem ekki kæra sig um að eiga viðskipti við fjármálafyrirtæki sem stunda fjárfestingarbankastarfsemi.

Í frumvarpinu eru lagðar miklar skyldur á Fjármálaeftirlitið. Meiri hlutinn telur mikilvægt að eftirlitinu verði tryggt nægt fjárframlag í samræmi við auknar skyldur. Auk þess hvetur meiri hlutinn Fjármálaeftirlitið til að beita af festu þeim valdheimildum sem því er veitt með ákvæðum frumvarpsins.

Frú forseti. Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Það liggur hins vegar fyrir að gera verður frekari breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki og annarri löggjöf um fjármálamarkaði til að bregðast við því áfalli sem varð hér haustið 2008.

Undir nefndarálit meiri hlutans rita Lilja Mósesdóttir, Magnús Orri Schram, Árni Þór Sigurðsson, Anna Margrét Guðjónsdóttir, Þórunn Sveinbjarnardóttir og Margrét Tryggvadóttir, með fyrirvara. Eygló Harðardóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.