stjórnlagaþing.

Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar um frumvarp til laga um stjórnlagaþing. Gert er ráð fyrir kosningum til stjórnlagaþings í haust og að drög að nýrri stjórnarskrá liggi fyrir u.þ.b. ári síðar. Þannig verður hægt að taka málið til afgreiðslu fyrir næstu kosningar svo ný stjórnarskrá gæti öðlast samþykki um mitt ár 2013.

Stjórnarskráin skilgreinir stjórnskipun landsins. Hún kveður á um að landinu sé stjórnað af fólkinu og hvernig það vald skiptist. Uppspretta valdsins er þannig beisluð í sáttmála milli fólksins, samfélagssáttmála. Hún hefur að geyma grunngerð samfélagsins. Hún er teikningin að lýðveldinu, sjálft skipurit ríkisins. Sagt er að fallegustu stjórnarskrár veraldar hafi verið í hörðustu einræðisríkjunum, að ægifagrar lýsingar í löngu máli á réttindum einstaklinganna hefðu verið nýttar til að berja fólk til hlýðni með járnhnefa. Það er því ekki sjálfgefið að langar, miklar og orðfagrar stjórnarskrár séu endilega trygging fyrir fyrirmyndarríkið. Stjórnarskráin þarf að vera vönduð, vandlega hugsuð og þeir sem hana skrifa verða að gera það með þá staðreynd í huga að af henni sprettur allur annar lagarammi samfélagsins. Þetta eru okkar æðstu lög. Þetta er lýsingin á því hvernig við ætlum að halda friðinn og gæta sameiginlegra hagsmuna sem hin íslenska þjóð.

Hefði betri stjórnarskrá komið í veg fyrir banka- og gjaldmiðilshrunið? Það er erfitt að halda því fram. Meginástæða hrunsins eru tveir mannlegir eiginleikar; heimska og græðgi, en stjórnkerfið sem brást er grundvallað á stjórnarskránni. Lengi býr að fyrstu gerð.

Einn okkar fremsti heimspekingur sagði í lok árs 2008 að nú lægi fyrir að endurskapa okkar sameiginlega veruleika. Það væri upplausn á mikilvægu sviði fyrir hinn sameiginlega veruleika okkar, nefnilega fjármálaheiminum. Orðrétt sagði Páll Skúlason, með leyfi forseta:

„Sú upplausn veldur glundroða á öðrum sviðum samfélagsins vegna þess að peningar eru alls staðar nauðsynlegir til að afla lífsnauðsynja og greiða fyrir viðskiptum milli einstaklinga og þjóðar. Mannfélagið er ein heild þannig að ef upplausn skapast í einu kerfi, eins og fjármálakerfinu, fer hún yfir á svið stjórnmálanna og jafnframt inn á heimilin. Þá er líf okkar í uppnámi, bæði einkalíf og sameiginlegt líf okkar. Þetta krefst flókinnar endurskipulagningar sem þarf að eiga sér stað á öllum sviðum og kerfum samfélagsins.“

Sé raunverulegur vilji til að byggja nýtt samfélag á rústum þess gamla, er þetta fyrsta skrefið. Ný stjórnarskrá fyrir nýtt land. Samfélag sem byggir á félagslegri velferð og samfélagsgerð sem tryggir að leit einstaklinganna að hamingjusömu lífi sé grundvölluð á jöfnum tækifærum. Stjórnarskrá sem viðurkennir að hin raunverulegu verðmæti Íslands er sameiginleg menning, sem við eigum að sækja í styrk okkar, land okkar og saga eru dýrgripir okkar og sjálfsvitund sem þjóð. Í henni er okkar mesti styrkur. Raunveruleg verðmæti eru fólgin í samfélagi þar sem börnunum okkar líður vel, eru hamingjusöm og njóta stuðnings, ástar, kennslu og tíma með foreldrum sínum.

Páll Skúlason heimspekingur sagði í árslok 2008 að hann hefði sterka tilhneigingu til að álíta að hugmyndafræðin sem hefði undanfarið drottnað yfir þjóðfélagi okkar og heiminum væri háskaleg mannlegu siðferði. Orðrétt sagði hann, með leyfi forseta:

„Ég kalla þessa hugmyndafræði „markaðshyggju“, en hún snýst um að líta svo á að öll mannleg samskipti séu viðskipti og að heimurinn snúist ekki um annað en að kaupa, selja og græða. Þessi boðskapur hefur dunið á okkur í mörg ár og er ekki heppilegur. Honum fylgja því miður óheilindi sem ógna og stuðla að upplausn hins sameiginlega veruleika okkar. Mikill áróður hefur verið rekinn gegn því opinbera og ríkisstofnunum sem hafa veikst á undanförnum árum og standa nú margar á brauðfótum sem er afar slæmt. Til að reka þjóðfélag þarf sterkar opinberar stofnanir sem standa vörð um sameiginlega hagsmuni okkar, almannaheill. Það er löngu tímabært að endurskoða hvernig við tökum ákvarðanir í sameiginlegum málum og skipuleggjum starfsemi hins opinbera. En það sem er mikilvægast er núna er að leiða hugann að þeim grundvallargildum sem við vitum öll að skipta mestu máli. Mikilvægast er að við deilum lífinu, njótum þess að lifa saman en séum ekki í endalausri samkeppni og átökum. Það er gömul speki frá Aristótelesi að án ástvina mundi enginn kjósa að lifa. Það sem mestu skiptir í mannlegum samskiptum og er svo dýrmætt fyrir okkur öll er að treysta hvert öðru og geta reitt okkur hvert á annað. Sem einstaklingar erum við veikburða verur, sem eru sífellt háðar því að þiggja stuðning og hjálp annarra. Þetta þurfum við að rækta núna.“

Í stöðunni eins og hún er núna felast gríðarleg tækifæri sem gefa okkur færi á að endurmeta landið okkar og stjórnmálakerfi, ekki síður en viðskipta- og atvinnulíf. Undirstöðuatvinnugreinarnar verða að eiga sér skírskotun í stjórnarskrána. Eign þjóðarinnar á sameiginlegum auðlindum sínum á að vera það meitluð í steininn að hún verði aldrei tekin af henni.

Páll Skúlason að nýju, með leyfi forseta:

„Fólk veit að í húfi eru grunntengsl okkar og gildi sem tengjast sjálfri mennsku okkar. Við getum ekki unnið okkur út úr þessum ógöngum nema við stöndum saman. Grunngildin tengjast samstöðu og trausti. Við þurfum að læra að treysta hvert öðru, vinna saman og tala saman. Það sem virðist hafa farið úrskeiðis, sérstaklega í fjármálaheiminum, er traustið sem er af siðferðilegum toga.“

Þegar traustið í samfélaginu hefur beðið jafnmikinn skaða og raun ber vitni, hlýtur fyrsta vers í endurreisninni að vera endurreisn traustsins. Til þess þurfum við nýjan sáttmála — samfélagssáttmála — stjórnarskrá.

Markmið stjórnlagaþings er að undirstrika stoðir hvers lýðræðisþjóðfélags þannig að allt vald spretti frá þjóðinni, því skulu stjórnlög sett af fulltrúum fólksins. Þessum þjóðkjörnu fulltrúum er falið að setja þær grundvallarreglur sem gilda um æðstu stjórn og skipulag ríkisins, uppsprettu ríkisvaldsins, verkefni handhafa ríkisvaldsins, verkaskiptingu þeirra og valdmörk. Hugmyndir þessar birtust m.a. í ritum heimspekinganna John Locke um uppsprettu ríkisvaldsins og Rousseau um samfélagssáttmála, svo og kenningum fleiri stjórnmálaheimspekinga 17. og 18. aldar. Þær byggjast á því að ríkisvaldið réttlætist af samkomulagi borgaranna um að fela yfirvöldum tiltekin afmörkuð verkefni. Jafnframt skal ríkisvaldinu sett ákveðin mörk sem það má ekki fara út fyrir. Ákvörðun um gerð slíks sáttmála er þannig í höndum þjóðarinnar, því hún er stjórnarskrárgjafinn.

Með frumvarpinu er lagt til að forseti Íslands skuli boða til ráðgefandi stjórnlagaþings til að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Stjórnlagaþing skal skipað minnst 25 og mest 31 þjóðkjörnum fulltrúa. Í frumvarpinu er lagt til að starfstími stjórnlagaþings verði á tilgreindum átta mánuðum og að það komi þrisvar sinnum saman á þeim tíma, fjórar til sex vikur í senn. Þingið kýs fimm manna forsætisnefnd og þrjár þriggja manna starfsnefndir sem starfa á milli samkomutíma þess.

Stjórnarskráin er grundvöllur stjórnskipunar landsins og öðrum lögum æðri. Byggist það ekki einungis á efni hennar heldur fyrst og fremst á vandaðri setningarhætti en gildir við almenna lagasetningu. Ákvæði 79. gr. stjórnarskrár mælir fyrir um að stjórnarskránni verði aðeins breytt sé breytingin samþykkt á tveimur þingum og fari alþingiskosningar fram í millitíðinni og eru það þá gild stjórnarskipunarlög. Stjórnarskránni er því ætlað að vera ákveðin grunnstoð sem á að geta staðið af sér hin tíðu veðrabrigði stjórnmálanna og stundarátök þjóðfélagsaflanna en hún verður að vera í samræmi við ríkjandi hugarstefnur og þjóðfélagsskoðanir og breytingar sem lagðar eru til á henni þurfa að vera mjög vel ígrundaðar. Meiri hlutinn telur að með því að fela stjórnlagaþingi það verkefni að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins eins og lagt er til í frumvarpinu sé verið að vanda mjög til þessa mikilvæga verkefnis. Stjórnlagaþingi sem getur einungis verið ráðgefandi vegna ákvæða stjórnarskrár er því í reynd falið að vinna ákveðna grunnvinnu og undirbúa frumvarp til stjórnarskipunarlaga fyrir Alþingi. Þegar það hefur verið samþykkt skal það sent Alþingi til meðferðar. Um meðferð málsins á Alþingi fer samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár og lögum um þingsköp Alþingis.

Nefndin ræddi nokkuð ákvæði 2. mgr. 27. gr. frumvarpsins en þar er gert ráð fyrir því að verði frumvarpið ekki samþykkt af stjórnlagaþingi skuli það engu að síður sent Alþingi ásamt þeim breytingartillögum sem fram komu við meðferð málsins. Meiri hlutinn telur það grundvallaratriði að samstaða verði á stjórnlagaþingi um þær breytingar sem lagðar eru til á stjórnarskrá í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga. Meiri hlutinn leggur því til að þessi málsgrein falli brott.

Nefndin ræddi skipan þingsins á fundum sínum og komu fram ýmsar ábendingar, m.a. varðandi fjölda þingfulltrúa sem samkvæmt frumvarpinu er minnst 25 og mest 31. Samkvæmt frumvarpinu veltur þó endanlegur fjöldi á því hvernig hlutfall milli kynja verður, sbr. sérreglu 3. mgr. 14. gr. sem ætlað er að tryggja að hlutfallið verði innan markanna 40%–60%. Fái annað kynið minna en 40% skal bæta við allt að sex sætum að því marki sem þarf til að rétta hlutföllin af. Meiri hlutinn telur rétt að vilji kjósenda ráði því hverjir veljist til stjórnlagaþings en telur þó nauðsynlegt að hafa slíka varúðarreglu ef kynjahlutföll verða mjög ójöfn enda nauðsynlegt að sjónarmið kynjanna vegi nokkuð jafnt á stjórnlagaþingi.

Í frumvarpinu er lagt til að stjórnlagaþingið verði skipað þjóðkjörnum fulltrúum sem skuli kosnir persónukosningu. Nefndin fjallaði nokkuð um þessa tilhögun, þ.e. að þingfulltrúar gefi kost á sér til verksins, afli meðmælenda o.s.frv. Meiri hlutinn telur ljóst að ef þessi háttur er hafður á sé líklegt að þeir sem bjóða sig fram hafi áhuga og telji sig hafa getu og eitthvað fram að færa til verkefnisins. Meiri hlutinn telur þó að með þessu séu möguleikar þeirra sem ekki eru þekktir í þjóðfélaginu til þess að bjóða sig fram og ná kjöri takmarkaðir. Nefndin ræddi í þessu sambandi hvort rétt væri að leggja til að einungis sumir fulltrúanna yrðu þjóðkjörnir en aðrir valdir t.d. með úrtaki úr þjóðskrá. Meiri hlutinn telur að það geti einnig verið vandmeðfarið þar sem greina þyrfti hvernig sá hópur ætti að endurspegla þjóðina. Með þessu gætu einnig orðið ákveðin skil, þ.e. milli þeirra sem væru þjóðkjörnir og hinna sem væru valdir með slembiúrtaki. Niðurstaða meiri hlutans er því sú að ekki sé rétt að leggja til breytingar í þessa veru.

Nefndin ræddi einnig í þessu sambandi um aðkomu almennings að stjórnlagaþingi. Í 18. gr. frumvarpsins kemur fram að þingfundir stjórnlagaþings skuli haldnir í heyranda hljóði og verði öllum opnir eftir því sem húsrúm leyfi. Þá er í 20. gr. frumvarpsins ákvæði um kynningu og þátttöku almennings. Þar er gert ráð fyrir að kynningarefni verði á vefsíðu og að stjórnlagaþing skuli auglýsa með víðtækum hætti eftir tillögum frá almenningi, hagsmunasamtökum og öðrum sem vilja koma tillögum eða öðrum erindum á framfæri við þingið. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt vegna þeirrar umræðu sem þarf að fara fram um málið að stjórnlagaþing efni til víðtæks samráðs og haldi opna fundi í hverju kjördæmi á fyrsta starfstímabili sínu. Með því verði unnt að vekja áhuga almennra borgara á verkefninu og kalla eftir umræðu um málið. Meiri hlutinn leggur mikla áherslu á að þetta samráð verði haft strax eftir að nefndir hafa verið kosnar af stjórnlagaþingi og áður en eiginleg vinna stjórnlagaþings hefst. Þannig getur samráðið og afrakstur þess orðið undirstaða undir vinnu nefndarinnar, auk þess sem allir geta komið tillögum sínum og athugasemdum á framfæri við stjórnlagaþing frá því að það hefur verið kjörið, t.d. í gegnum vefsíðu. Við leggjum hér til að við 20. gr. bætist nýr málsliður þess efnis að samráðsfundi skuli halda í hverju kjördæmi á fyrsta starfstímabili stjórnlagaþings.

Á fundum sínum ræddi nefndin nokkuð um hlutverk og viðfangsefni stjórnlagaþings, en í 3. gr. frumvarpsins er kveðið á um að það skuli taka ákveðna þætti sérstaklega til umfjöllunar auk þess sem stjórnlagaþing getur ákveðið að fjalla um fleiri þætti. Það urðu nokkrar umræður í nefndinni um það hvort rétt væri að telja upp viðfangsefni stjórnlagaþings með þeim hætti sem gert er í frumvarpinu eða láta stjórnlagaþingi það eftir að ákveða viðfangsefnið. Þá var einnig rætt hvort rétt væri að bæta við upptalninguna fleiri viðfangsefnum. Við í meiri hlutanum töldum nauðsynlegt að taka fram í þessu sambandi að eins og 2. mgr. 3. gr. ber með sér er hér ekki um tæmandi talningu að ræða. Meiri hlutinn tekur hins vegar fram að það eru þessi viðfangsefni sem stjórnlagaþingi er einkum ætlað að vinna að og telur því eðlilegt að leggja áherslu á þau, auk þess sem slík upptalning veitir aðhald og er ákveðinn rammi utan um starf þingsins sem þarf að vera markvisst.

Við fjölluðum töluvert um breytingu á greininni og nefnum sem dæmi að utanríkismálakafli stjórnarskrárinnar er vanbúinn þar sem vantar t.d. ákvæði um samskipti Íslands við önnur ríki, framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála, sem og um umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda. Þessi málefni hafa verið mikið til umfjöllunar síðustu missiri og telur meiri hlutinn eðlilegt að taka sérstaklega fram að þau verði meðal þeirra verkefna sem stjórnlagaþingi er ætlað að fjalla um.

Meiri hlutinn leggur því til að við upptalningu verkefna stjórnlagaþings í 3. gr. bætist tveir nýir töluliðir, þ.e. um framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana og meðferð utanríkismála og svo í annan stað umhverfismál, þar á meðal um eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.

Skiptar skoðanir eru um framgang þessa máls innan allsherjarnefndar. Því miður kunna sumir að segja, en ég held að það sé óhjákvæmilegt að um jafnstórt mál og það sem hér um ræðir sé grundvallarmunur á milli fólks og stjórnmálaflokka. Um afstöðuna til ríkisvaldsins hefur reyndar verið tekist í hundruð ára. Í nefndinni hafa verið mismunandi skoðanir á málinu, svo ég tali hér bara fyrir sjálfan mig, ég hef skipt um skoðun oftar en einu sinni eftir því sem málinu hefur verið þokað fram. Ég hef líka verið á þeirri skoðun, líkt og fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd, að alþingismenn eigi að koma að ritun stjórnarskrárinnar. Það er ekkert í frumvarpinu sem girðir fyrir þá aðkomu því Alþingi mun fjalla um tillögu stjórnlagaþingsins og tillögurnar geta ekki annað en komið til kasta þingsins og þar með þjóðkjörinna fulltrúa þjóðarinnar á Alþingi.

Ég vil líka, eins og hv. þm. Þráinn Bertelsson hefur sagt í nefndinni, að ákveðnir einstaklingar sem hafa eytt drjúgum hluta starfsævi sinnar í að hugsa um hugtök eins og réttlæti, réttindi og skyldur og búa yfir mikilli reynslu af stjórnskipuninni gefi kost á sér til stjórnlagaþings eða komi að þeirri vinnu með einum eða öðrum hætti. Hvernig er hægt að tryggja það? Hvernig fáum við rétta fólkið til verksins? Lýðræðið er því miður óvilhalt hógværðinni. Sumt fólk mun aldrei bjóða sig fram í kosningum. En ég tel að Alþingi Íslendinga og þjóðin öll geti með sínum eigin hætti tryggt að þeir einstaklingar sem við teljum að eigi að koma að þessu, annaðhvort bjóði sig fram eða verði fengnir til ráðgjafar.

Hver eru viðfangsefnin sem stjórnlagaþingið leggur til að verði tekin til sérstaklega skoðunar?

Það eru í fyrsta lagi grundvallarhugtök stjórnarskrárinnar sjálfrar, hvernig við skilgreinum okkur sem land. Það eru lykilhugtök stjórnarskrárinnar. Það er hvernig valdmörk framkvæmdarvalds og löggjafarvalds skiptast á milli. Þetta hefur verið mikið í umræðunni undanfarin ár. Upp á síðkastið hefur þetta líka verið rætt innan allsherjarnefndar í tengslum við frumvarp hv. þm.Valgerðar Bjarnadóttur um það að ráðherrar víki sæti á Alþingi á meðan þeir gegna störfum sem ráðherrar.

Því er líka beint til stjórnlagaþingsins að fjalla sérstaklega um hlutverk embættis forseta Íslands í stjórnskipuninni.

Dómsvaldið er sérstaklega tiltekið. Eftirlitshlutverk þess með hinum örmum ríkisvaldsins. Því er beint til stjórnlagaþingsins að fjalla sérstaklega um kosningalöggjöfina og kjördæmaskiptinguna.

Í sjötta lagi er rætt um aðkomu almennings að sjálfu lýðræðisferlinu.

Nefndin bætti einnig við framsali valds til alþjóðastofnana og í sérstökum kafla, í áttunda lagi, er rætt um umhverfismál, eignarhald og nýtingu náttúruauðlinda.

Þorvaldur Gylfason hagfræðingur hefur lýst því í minnisblaði að mörg undanfarin ár hafi legið fyrir tillögur frá dómarafélaginu og öðrum um að umskipa dómsvaldi og hafa dómstigin þrjú frekar en tvö. Rökin eru þau að of mörg mál koma nú til kasta Hæstaréttar. Þess vegna sé eðlilegt að nýtt millidómstig taki við málum sem áfrýjað er úr héraði og að Hæstiréttur fjalli aðeins um þau mál sem talin eru mikilvægust. Nú eru skilyrði hans betri til að vanda til verka. Eitt af þessum atriðum er tekið sérstaklega og vil ég gera það að umtalsefni, vegna þess að ég tel það mjög mikilvægt í ljósi þeirrar stöðu sem samfélagið er í en sé þetta gert þarf er að leggja niður störf allra dómara í Hæstarétti samkvæmt heimild í 61. gr. stjórnarskrárinnar, en þar segir um dómara: „ ... og ekki verða þeir heldur fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra, nema þegar svo stendur á, að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana.“ Í tillögu Þorvaldar segir orðrétt, með leyfi forseta:

„Þessi heimild stjórnarskrárinnar er ótvíræð og auðskiljanleg: Hægt er að flytja dómara í annað embætti á móti vilja þeirra, sé verið að koma nýrri skipun á dómstólana. Síðan er hægt að skipa dómara í Hæstarétt upp á nýtt með nýrri aðferð, þar sem erlendir menn, t.d. lagaprófessorar og dómarar verða fengnir til að hjálpa til við að meta hæfi umsækjenda ...“

Ég nefni þetta sérstaklega hér vegna þess að tveir stjórnmálaflokkar á Íslandi, Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur, hafa frá árinu 1926 skipað alla dómara landsins, ef frá eru talin sex ár.

Nefndin ræddi nokkuð um áætlaðan kostnað við stjórnlagaþing og hvort unnt væri að lækka hann, t.d. með því að stytta starfstíma þingsins. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þingið starfi á afmörkuðum tímabilum og þess á milli starfi sérfræðinganefndir. Meiri hlutinn telur að með því geti ákveðinn tími nýst til umræðu og kynningar meðal almennings og að ekki sé efni til að stytta starfstímann sérstaklega þegar litið er til þeirra breytinga sem meiri hlutinn leggur til á frumvarpinu. Meiri hlutinn leggur til að stjórnlagaþing haldi sem fyrr segir samráðsfundi í öllum kjördæmum strax á fyrsta starfstímabili sínu.

Ekki er gert ráð fyrir kostnaði við stjórnlagaþing í fjárlögum ársins 2010 og nauðsynlegt er að heimila aukafjárveitingu til þess að unnt verði að kjósa til þingsins fyrir 30. október.

Breytingar á stjórnarskrá hafa lengi verið á döfinni og hafa margar tilraunir verið gerðar á vettvangi Alþingis og einungis fáar hafa orðið að veruleika en aðrar runnið út í sandinn eins og rakið er í greinargerð með frumvarpinu. Við þær aðstæður sem sköpuðust í þjóðfélaginu við fall bankanna og þau víðfeðmu áhrif sem það hafði á þjóðfélagið í heild, stjórnvöld, efnahagsástandið, ríkisfjármálin og það uppgjör sem fara þarf fram í kjölfarið hefur krafan um breytingar á stjórnskipun landsins orðið háværari. Þá hefur krafa um beint og milliliðalaust lýðræði aukist mjög sem og þörfin fyrir að ná sátt í samfélaginu. Meiri hlutinn telur rétt að fela þjóðkjörnu stjórnlagaþingi að vinna að þessu afmarkaða verkefni með víðtæku samráði við almenning í landinu. Vinna stjórnlagaþings við frumvarp til stjórnarskipunarlaga er í reynd undirbúningur fyrir þá vinnu sem fara þarf fram á vegum Alþingis þegar það fær frumvarpið til meðferðar. Meiri hlutinn telur að með þessu móti verði unnt að vanda mjög til verkefnisins og leggja grunn að því að breið samstaða náist um málið.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.