varnarmálalög.
Virðulegi forseti. Við ræðum hér frumvarp til laga um breytingu á varnarmálalögum, nr. 34/2008, og ég mæli fyrir nefndaráliti við frumvarpið frá 2. minni hluta utanríkismálanefndar.
Markmið frumvarpsins er að leggja niður Varnarmálastofnun á árinu 2010. Verkefni hennar á að samþætta hlutverki annarra opinberra stofnana og samræma þessar breytingar við áform um stofnun innanríkisráðuneytis. Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna var gert ráð fyrir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti og dómsmála- og mannréttindaráðuneyti yrðu sameinuð í nýtt innanríkisráðuneyti fyrir lok kjörtímabilsins, og verkefni Varnarmálastofnunar munu þá væntanlega flytjast undir hið nýja innanríkisráðuneyti.
Ef lögin um Varnarmálastofnun eru skoðuð eins og þau eru núna áður en við göngum til atkvæðagreiðslu um þetta frumvarp hefur hún það hlutverk að afmarka valdheimildir íslenskra stjórnvalda varðandi varnartengd verkefni, greina á milli varnartengdra verkefna og borgaralegra verkefna sem lúta að löggæslu og innra öryggi ríkisins, greina á milli stefnumótunar og framkvæmdaratriða á sviði varnarmála og að auðvelda lýðræðislegt eftirlit með varnartengdri starfsemi. Utanríkisráðuneytið fer með yfirstjórn varnarmála — fagna ég sérstaklega að hæstv. utanríkisráðherra er mættur í salinn til að fylgjast með umræðunni — og framkvæmd varnarmálalaga og ber ábyrgð á gerð hættumats á sviði varnarmála og mótun og framkvæmd öryggis- og varnarstefnu Íslands á alþjóðavettvangi. Utanríkisráðherra fer jafnframt með fyrirsvar af hálfu íslenska ríkisins í samskiptum og samstarfi við erlend ríki, hermálayfirvöld og alþjóðastofnanir á sviði öryggis- og varnarmála, þar með talið Atlantshafsbandalagið.
Það er skoðun mín að það sé mjög mikilvægur hluti af fullveldi hvers ríkis hvernig það fer að því að tryggja öryggi þegna sinna. Í flestum öðrum ríkjum er það að hafa her talinn hluti af því að vera fullvalda þjóð þó að við höfum hins vegar viljað skilgreina fullveldi á annan máta. Frá seinni heimsstyrjöldinni hafa íslensk stjórnvöld leitast við að tryggja varnir og öryggi landsins og þegnanna með samstarfi við Bandaríkin og Atlantshafsbandalagið. Eftir brottför bandaríkjahers frá landinu stóðu íslensk stjórnvöld frammi fyrir nýjum veruleika. Þá var tekin ákvörðun af þáverandi stjórnarflokkum, Sjálfstæðisflokki og Samfylkingu, um að setja á stofn Varnarmálastofnun og fela henni fyrrgreind verkefni. Hins vegar hefur lítil umræða og vinna farið í að skilgreina hvað er öryggi, greina á milli öryggismála og varnarmála og meta fyrirliggjandi skilgreiningu á öryggi í íslenskri utanríkisstefnu.
Ég held að flestum sem komu að stofnun Varnarmálastofnunar hafi fundist að það ferli hefði á margan hátt getað verið mun betra en það var. Það virtist sem þetta snerist um að slást um hvert verkefnin ættu að fara, hvort þau ættu að fara undir dómsmálaráðuneytið eða utanríkisráðuneytið. Settur var á fót vinnuhópur sem átti að fara í það að skilgreina stefnu um öryggismál og varnarmál og raunar leggja það upp hvernig vinna ætti að þessum málum en þegar hann var rétt byrjaður að funda kom fram frumvarp um stofnun Varnarmálastofnunar.
Í umræðum í nefndinni fór töluverður tími í að velta fyrir sér skilgreiningum eins og aðgreiningu á milli þess hvað eru varnartengd verkefni og hvað eru borgaraleg verkefni og aðskilnaði á milli löggæslu og innra öryggis ríkisins. En mér sem tiltölulega nýjum þingmanni skildist að þetta hefðu verið grundvallaratriðin sem lágu á bak við þá ákvörðun að stofna Varnarmálastofnun og aðgreina hana þannig frá öðrum löggæsluverkefnum í landinu.
Annað sem mér hefur líka fundist mjög áhugavert í þessari umræðu er hugtaka- eða orðanotkunin um borgaraleg verkefni og hernaðarleg verkefni og hvort þjóð sem er ekki með her geti raunar verið með nokkuð annað en borgaralegar stofnanir þó að þær sinni hernaðartengdum eða öryggistengdum verkefnum. Það er skoðun mín að þar sem við erum ekki með her séu í raun allar opinberar stofnanir borgaralegar þó að þær geti unnið á alþjóðlegum vettvangi með stofnunum sem skilgreina sig ekki sem borgaralegar og það er alveg skýrt í mínum huga að Varnarmálastofnun er borgaraleg stofnun þó að hún sinni hernaðartengdum verkefnum.
Í nefndarálitinu legg ég mjög mikla áherslu á það sem 2. minni hluti að marka verður öryggis- og varnarmálastefnu til framtíðar. Í umsögn NEXUS, rannsóknarvettvangs fyrir öryggis- og varnarmál, er bent á mikilvægi öryggis- og varnarmálastefnu og að þeirri stefnumótun þurfi að fylgja eftir með reglulegri endurskoðun, t.d. á þriggja til fjögurra ára fresti. Því hlýtur það að vekja töluverða athygli að fyrirhugað er að leggja niður stofnun sem fer með varnarmál landsins (þ.e. gera stjórnsýslulegar breytingar), án þess að fyrir liggi nokkur stefnumörkun um hvernig eigi að fara varanlega með öryggis- og varnarmál landsins. Utanríkisráðherra hefur boðað þverpólitíska vinnu í haust um mótun öryggis- og varnarmálastefnu. 2. minni hluti telur að eðlilegra hefði verið að fara fyrst í þá vinnu og móta svo stjórnsýsluna í framhaldi af markaðri stefnu.
Hin óljósu, jafnvel óvönduðu, vinnubrögð sem einkennt hafa íslenska stjórnsýslu á undanförnum árum er greinilega hægt að sjá á vinnslu þessa frumvarps. Engin stefna er til um öryggis- og varnarmál. Ákvörðun er tekin við stjórnarmyndun að leggja niður Varnarmálastofnun og fela verkefni hennar nýju ráðuneyti sem verður stofnað einhvern tímann á kjörtímabilinu. Þannig á að leggja niður stofnun, ráðstafa verkefnum hennar til einhverra undirstofnana á vegum einhvers ráðuneytis sem verður stofnað á næstunni á grundvelli pólitískrar stefnumörkunar sem verður mótuð fljótlega.
Annar minni hluti tekur hins vegar ekki afstöðu til þess hvort rétt sé að leggja niður Varnarmálastofnun eða ekki en leggur áherslu á að öryggis- og varnarmálum verði komið fyrir á sem bestan hátt og telur að ákvæði þessa frumvarps geri það einfaldlega ekki. Öryggis- og varnarmál skipta okkur það miklu máli að við eigum ekki að kasta til höndunum þegar við erum að vinna að jafnmikilvægum málaflokki.
Ég verð líka að segja að ég hef miklar áhyggjur af því að það hvernig staðið er að þessum breytingum geti hugsanlega skaðað gott samstarf landsins við Atlantshafsbandalagið, gott og mjög mikilvægt samstarf við bandalagið. Ég legg mikla áherslu á að verði frumvarpið samþykkt eins og það liggur fyrir þinginu með þeim breytingartillögum sem meiri hlutinn leggur til og hv. þm. Árni Þór Sigurðsson sem formaður utanríkismálanefndar, að hæstv. utanríkisráðherra vandi sig virkilega vel við þessar breytingar til að tryggja að samstarf landsins við Atlantshafsbandalagið skaðist ekki. 2. minni hluti telur einnig mikilvægt að öryggis- og varnarmálastefna landsins endurspegli sérhæfingu og þekkingu þjóðarinnar, svo sem á almannavörnum, náttúruhamförum, jafnrétti, kvenfrelsi og mannréttindum. Það getur vel verið að einhverjum finnist einkennilegt að þessi orð séu nefnd samhliða því þegar við erum að tala um öryggis- og varnarmál en þetta eru þættir sem ég tel að við höfum sýnt að við höfum þekkingu á og sem betur fer eru æ fleiri lönd og varnarmálastofnanir þeirra eða svið og herir að átta sig á því hve þessi þekking og þessi sérhæfing skiptir miklu máli líka hjá herjum.
Annar minni hluti geldur einnig varhuga við því hugarfari sem birtist í frumvarpinu um að draga úr aðkomu Alþingis að öryggis- og varnarmálum sem aðhalds- og eftirlitsaðila með framkvæmdarvaldinu. Fagna ég því sérstaklega þeim breytingartillögum sem hafa komið fram í dag sem tryggja betur aðkomu Alþingis að eftirliti með þessum breytingum.
Miklar áhyggjur og óöryggi starfsmanna Varnarmálastofnunar endurspeglast í þeim umsögnum sem bárust frá stofnuninni og stéttarfélögum starfsmanna. Félag forstöðumanna ríkisstofnana bendir á misræmi í framlögðum stjórnarfrumvörpum þegar kemur að stöðu forstöðumanna stofnana við niðurlagningu og sameiningu þeirra og skrifar, með leyfi forseta:
„Í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar virðist það einungis ganga út á að leggja niður starf forstöðumanns stofnunar, sem ekki á þó að leggja niður strax. Dagleg stjórnun stofnunarinnar á fram að því tímamarki að vera í höndum fjölskipaðs stjórnvalds, verkefnisstjórnar, án þess þó að verkefni hennar eða verksvið sé skilgreint nánar í lögunum eða frumvarpinu. Vekur það ýmsar spurningar um ábyrgð og skiptingu verkefna sem samkvæmt lögum eða reglugerðum eru settar í hendur forstöðumanna. Má í því sambandi m.a. vísa í reglugerð um framkvæmd fjárlaga.“
Annar minni hluti hvetur til þess að ríkisstjórnin móti sér stefnu sem fyrst um hvernig eigi að standa að uppsögnum og tilfærslum forstöðumanna ríkisstofnana. Forsætisráðherra hefur í fjölmiðlum boðað að stofnunum ríkisins verði fækkað um 30–40% sem hluti af endurskipulagningu opinberrar þjónustu í öllum ráðuneytum. Standa verður að öllum slíkum málum með sambærilegum hætti eða rökstyðja það sérstaklega ef vikið er frá almennu aðferðafræðinni.
Í umsögn SFR – stéttarfélags í almannaþjónustu koma fram áhyggjur af að ráðningarsamband og réttarstaða starfsmanna séu ekki nægilega vel skýrð í frumvarpinu. Lögmaður stéttarfélagsins hafði óskað sérstaklega eftir upplýsingum um þetta frá ráðuneytinu og útskýrði ráðuneytið vilja ráðherra á eftirfarandi hátt, með leyfi forseta:
„Lögmaðurinn skilur ákvæðið svo að dagsetningin vísi til þess að ráðningarsamband starfsmanna við nýja stofnun skuli eingöngu standa til áramóta. Þetta er misskilningur. Dagsetningin vísar til þess að samningsgerð utanríkisráðherra við stofnun, sem tekur við verkefni, geti átt sér stað á tímabilinu frá gildistöku laganna til 1. janúar 2011. Fyrir 1. janúar 2011 á að vera búið að gera verksamninga og samninga við rekstrarverkefni sem flytja verkefni til annarra stofnana. Boð til starfsmanna Varnarmálastofnunar um störf hjá öðrum stofnunum, sem við verkefnum taka, mundi einnig koma til á því tímabili. Þiggi þeir boð um starf hjá annarri stofnun mun ráðningarsamband stofnast milli starfsmannsins og viðkomandi stofnunar. Það ráðningarsamband stendur þar til því lýkur samkvæmt almennum reglum. Með ákvæðinu er verið að tryggja störf starfsmanna Varnarmálastofnunar hjá annarri stofnun eftir að Varnarmálastofnun er lögð niður.“
Ég held að það sé mjög mikilvægt þegar farið verður í þessar breytingar að hæstv. utanríkisráðherra og starfsmenn utanríkisráðuneytisins hafi þessa skilgreiningu frá ráðuneytinu sem lögmaður stéttarfélagsins fékk þannig að þetta sé alveg skýrt, því að það er mjög greinilegt á þeim umsögnum sem utanríkismálanefnd fékk að starfsmenn skildu þetta ekki alveg eins og ráðuneytið taldi að ætti að koma skýrt fram í frumvarpinu.
Annar minni hluti telur að eðlilegt hefði verið að tryggja starfsmönnum Varnarmálastofnunar jafnframt ákveðinn biðlaunarétt eftir að þeir færðust til í starfi til annarrar stofnunar. Það hefur gefið góða raun við breytingar á öðrum stofnunum, dregið úr óöryggi starfsmanna á meðan þeir eru að kynnast nýjum vinnustað og samstarfsfélögum og dregið úr brotthvarfi þeirra.
Ég held að það hafi verið, hvort það voru breytingarnar á Rf í Matís sem opinbert hlutafélag sem þessi ákvæði komu fram, og fyrir starfsmann sem er að fara inn í algerlega nýtt umhverfi að vita að hann hafi þrjá mánuði eða sex mánuði til að átta sig á nýjum starfsaðstæðum, átta sig á hugsanlegum breytingum á þeim verkefnum sem hann hefur með höndum gerir það að verkum að fólk er kannski frekar tilbúið til að gefa sér tíma til að aðlagast og átta sig á nýjum kringumstæðum í staðinn fyrir að segja að það ætli bara að pakka saman og fara sem fyrst. Þetta endurspeglar ákveðna umhyggju fyrir starfsmönnunum og sérstaklega í ljósi þess að Varnarmálastofnun er tiltölulega ný stofnun. Þar innan dyra eru líka starfsmenn sem hafa þurft að búa við mikið óöryggi í langan tíma frá því að Ratsjárstofnun var lögð niður þannig að þarna hefði alla vega verið viðleitni hjá hinu opinbera til að koma til móts við áhyggjur þeirra.
Ég vil líka fjalla aðeins um staðsetningu, bæði stjórnsýslulega staðsetningu verkefna Varnarmálastofnunar og líka landfræðilega staðsetningu verkefnanna. Í umsögn NEXUS og Alyson Bailes er bent á áhugaverða þróun erlendis þar sem öryggis- og varnarmál hafa verið staðsett undir forsætisráðuneyti en ekki utanríkis- eða innanríkisráðuneyti. Í umsögn NEXUS segir, með leyfi forseta:
„…hvetjum við Alþingi til að íhuga stofnsetningu skrifstofu öryggis- og varnarmála innan forsætisráðuneytisins. Þeirri skrifstofu yrði fengin hlutverk ábyrgðar- og samhæfingaraðila fyrir málaflokkinn og gæti tengst almannavarna- og öryggismálaráði því sem er skilgreint í lögum um almannavarnir, nr. 82/2008. Forsætisráðherra hefur óhjákvæmilega aðkomu að utanríkismálum og með þessari leið væri hægt að styrkja samskipti milli ráðuneyta og tryggja reglulega aðkomu forsætisráðherra að stefnumótun í utanríkis-, -öryggis- og varnarmálum.“
Ég verð að segja að mér finnst þetta vera mjög áhugaverð ábending og ætti að skoðast sem hugsanlegur valkostur við boðaða stefnumörkun um öryggis- og varnarmál, sem og endurskipulagningu á Stjórnarráðinu og þá í samanburði við að halda á málaflokknum áfram undir utanríkisráðuneytinu eða færa hann undir nýtt innanríkisráðuneyti. Þetta segi ég algerlega án þess að taka afstöðu til þess undir hvaða ráðuneyti best væri að setja þetta því að ég tel að við þurfum að skoða þetta sem þrjá valkosti, kostina og gallana, og taka svo þegar því er lokið afstöðu til þess með könnun eða rannsókn hvar best væri að staðsetja málaflokkinn.
Hins vegar kemur ekkert afgerandi fram í frumvarpinu um hvert færa eigi verkefnin eða hvaða stofnun eigi að sinna þeim til framtíðar. Það kom einmitt fram í andsvörum hv. þingmanna Ragnheiðar E. Árnadóttur og Birgis Ármannssonar við hv. þm. Árna Þór Sigurðsson þar sem þau reyndu að fá fram hver væri sýnin um það hvar best væri að staðsetja þessi verkefni. Hv. þm. Árni Þór Sigurðsson benti í rauninni bara á það sem kæmi fram í nefndarálitinu og það sem kom líka fram í skýrslu starfshóps um að Landhelgisgæslan væri væntanlega best til þess fallin að taka við verkefnum Varnarmálastofnunar auk þess sem ríkislögreglustjóri gæti tekið við hluta. Í umfjöllun nefndarinnar um málið kom fram að mjög lítill hluti af þeim verkefnum sem eru hjá Varnarmálastofnun virtist geta farið yfir til ríkislögreglustjóra en það væru hins vegar mun meiri möguleikar á ákveðinni samþættingu og samspili verkefna við Landhelgisgæsluna. Ég verð líka að segja að manni virtist að mörgu leyti eins og Landhelgisgæslan hefði mun meiri áhuga á að taka við þessum verkefnum en ríkislögreglustjóri.
Í meðferð nefndarinnar var einnig talað um að sameina mætti starfsemi Varnarmálastofnunar, Landhelgisgæslunnar, Vaktstöðvar siglinga og jafnvel hluta af eftirliti með flugi yfir landið. Þetta er tilgreint sérstaklega í nefndaráliti meiri hlutans og fagna ég því að þetta komi þó það skýrt fram í nefndarálitinu að þeir telji þetta vera álitlegan kost. 2. minni hluti telur að höfuðstöðvum þessarar starfsemi yrði best fyrir komið á Suðurnesjum í núverandi aðstöðu Varnarmálastofnunar á öryggissvæðinu. Ef við lítum á Suðurnesin heildstætt er þar mjög góð hafnaraðstaða, besti flugvöllur landsins og húsnæði eins og ég talaði um áður sem uppfyllir alla þá öryggisstaðla sem samstarfið við Atlantshafsbandalagið og þessi verkefni gera kröfu um. Einnig kom það fram í meðförum nefndarinnar í svörum við spurningum nefndarmanna að flutningurinn ætti ekki að hafa sérstök áhrif á núverandi starfsemi samhæfingarstöðvarinnar í Skógarhlíð þar sem bent var á að það væri mjög oft þannig í þeim verkefnum sem tengjast hinum svokölluðu borgaralegu öryggismálum eða almannavörnum að borðið sem tengdist Landhelgisgæslunni væri hreinlega autt vegna þess að verkefni hennar væru bara annars konar og féllu því að mörgu leyti mun betur að verkefnum Varnarmálastofnunar. Einnig, eins og kom fram í nefndaráliti meiri hlutans, er svo með verkefnin sem eru hjá samhæfingarstöðinni að hvort þau eru í Skógarhlíðinni eða einhvers staðar annars staðar skiptir kannski ekki höfuðmáli, aðalatriðið er að þau séu á sama stað og þessi kjarni.
Að lokum vil ég benda á að fá byggðarlög hafa orðið jafnilla úti við bankahrunið og Suðurnesin, en við megum ekki gleyma því að þetta svæði varð ekki bara illa úti við bankahrunið heldur varð það líka mjög illa úti þegar varnarliðið yfirgaf Ísland. Suðurnesin hafa því orðið fyrir tvöföldu áfalli á tiltölulega stuttum tíma og það sjáum við mjög greinilega á því að þar er mest atvinnuleysi á landinu og svæðið má alls ekki við meiri áföllum.
Við samþykkt þessa frumvarps er framtíð 50–60 starfa á svæðinu í uppnámi og því hvetur 2. minni hluti stjórnvöld eindregið til að huga að uppbyggingu og fjölgun starfa á svæðinu en ekki fækkun og tryggja að núverandi verkefni verði áfram á Suðurnesjum og nýjum bætt við svo sem með flutningi Landhelgisgæslunnar þangað, svo ég ítreki þá afstöðu.
Ég vil að lokum einnig ítreka það að með þessu áliti er ekki verið að taka afstöðu til þess hvort rétt sé að leggja niður Varnarmálastofnun eða ekki, heldur að aðferðafræðin, vinnubrögðin séu ekki að mati 2. minni hluta til þess fallin að tryggja að öryggis- og varnarmálum verði komið fyrir á sem bestan máta.
Annar minni hluti leggur því til að frumvarpið verði ekki afgreitt á þessu stigi, heldur beðið þar til mótuð hefur verið ný heildarstefna í öryggis- og varnarmálum líkt og hæstv. utanríkisráðherra hefur boðað og ákvörðun tekin um hvaða ráðuneyti eigi að taka við yfirstjórn málaflokksins.
Undir nefndarálit þetta skrifar Eygló Harðardóttir.
