Stjórnarráð Íslands.

Hæstv. forseti. Ég vil í upphafi segja að ég er ánægður að heyra að hæstv. forsætisráðherra er í húsinu og getur þá hugsanlega brugðist við einstökum atriðum sem koma fram í ræðu minni og nefndaráliti og jafnvel öðrum ræðum sem fluttar verða hér í dag, enda er alveg ljóst að þetta mál er á ábyrgð forsætisráðherra öðrum fremur. Það er á ábyrgð ríkisstjórnarinnar í heild og stjórnarmeirihlutans á þingi en það er forsætisráðherra sem hefur frumkvæði og forgöngu í þessu máli þannig að margt af því sem gagnrýnivert er í því snýr fyrst og fremst að forsætisráðherra og kannski ekki sanngjarnt að knýja aðra til svara í þeim efnum.

Ég vil nefna að þegar mál þetta kom til 1. umr. hér í vor, eða sumar, var það liður í samkomulagi um þinglok að umræða um það var afar takmörkuð. Ég hygg að margt hafi þar verið ósagt sem kann að leiða til þess að umræðan sem við erum að fara út í núna verði með öðrum hætti en ella hefði verið. Menn þurfa kannski að ræða málin meira frá grunni núna en væri ef 1. umr. hefði verið eðlileg í sumar.

Í nefndaráliti þess minni hluta allsherjarnefndar sem ég mæli fyrir, minni hluta sjálfstæðismanna, er í fyrsta lagi skýrt tekið fram að við teljum þetta frumvarp fullkomlega vanbúið til afgreiðslu á Alþingi. Það er sagt í nefndarálitinu að við getum tekið undir að það sé ástæða til endurskoðunar í sambandi við skipan ráðuneyta og að það sé æskilegt markmið að hagræða og efla skilvirkni og styrkleika stjórnsýslunnar með minni tilkostnaði. Við tökum undir þau markmið. Við bendum hins vegar á að frumvarpið er hvorki nægilega undirbúið né rökstutt af hálfu forsætisráðherra og ríkisstjórnarinnar til að þingið geti í rauninni tekið það fyrir eða afgreitt það og þess vegna teljum við að heppilegast væri að ríkisstjórnin tæki málið einfaldlega aftur til umfjöllunar á sínum vettvangi og legði fram á Alþingi nýtt frumvarp að undangenginni nauðsynlegri undirbúningsvinnu; faglegu mati og eðlilegu samráði.

Það er auðvitað rétt að geta þess, eins og við gerum í nefndarálitinu, að málið virðist vera að taka verulegum breytingum sem fela það í sér að stór hluti þess er einfaldlega felldur niður eða slegið á frest. Meiri hluti allsherjarnefndar leggur til að því sem lýtur að atvinnuvegaráðuneyti og verkaskiptingu milli atvinnuvegaráðuneytis og umhverfisráðuneytis verði frestað þannig að það verði tekið út fyrir sviga. Það má vera að gagnrýni á skort á undirbúningi og samráði hafi haft áhrif á þá afstöðu meiri hluta allsherjarnefndar. Hins vegar er, eins og við bendum á í nefndarálitinu, öllum ljóst sem fylgst hafa með málinu að meginástæða þessarar frestunar er ekki faglegt mat heldur pólitískur vandræðagangur af hálfu ríkisstjórnarinnar.

Pólitískur vandræðagangur, segi ég, því að þrátt fyrir að ég virði það sem hv. þm. Róbert Marshall sagði áðan um skiptar skoðanir, sem geta átt fullan rétt á sér, höfum við séð það í tíð þessarar ríkisstjórnar að það er um að ræða miklu meiri vandamál en felast bara í skiptum skoðunum. Það eru stöðugar hótanir um stjórnarslit, bæði opinberlega og óopinberlega. Það hefur ekkert vantað upp á það að stjórnarflokkarnir og einstakir aðilar innan þeirra sendu hver öðrum kaldar kveðjur, m.a. með hótunum um að skella á eftir sér og slíta þessu samstarfi. Það er vandræðagangur.

Þegar breytingin var gerð á ráðherraskipaninni í síðustu viku var það skýrt með því að það væri til að styrkja ríkisstjórnina. Í hverju fólst þessi styrking? Fólst hún í því að henda utanþingsráðherrunum út, var það það sem var gert til að styrkja ríkisstjórnina? Nei, auðvitað ekki. Ég held að öllum sé ljóst að það gerir ekkert annað en að veikja ríkisstjórnina. Styrking ríkisstjórnarinnar fólst í því að með breytingu á ráðherraskipaninni í síðustu viku náðu Samfylkingin og valdaarmurinn í Vinstri grænum einhverju samkomulagi við óróadeildina í Vinstri grænum. Það var einfaldlega það sem gerðist, það var bara einhver málamiðlun sem endaði með þessu eftir ótrúlegan pólitískan vandræðagang. Nóg um það.

Hér var aðeins vikið að formi frumvarpsins, m.a. í orðaskiptum hv. þm. Ásbjörns Óttarssonar og Róberts Marshalls. Þá er rétt að nefna það, eins og við gerum í nefndarálitinu, að í frumvarpinu er einungis fjallað um breytingar á heitum ráðuneyta í stjórnarráðslögunum en ekki fylgja breytingar á ákvæðum annarra laga sem eins og við höfum bent á innan nefndarinnar og utan að þurfa óhjákvæmilega að eiga sér stað samhliða slíkri breytingu. Það er alveg augljóst að það þarf að breyta fjöldamörgum öðrum lögum til að sameining ráðuneytanna geti virkað eins og hún á að virka.

Við síðustu breytingar á stjórnarráðslögunum, annars vegar í árslok 2007 og hins vegar sumarið 2009, var eins og við bendum á í nefndarálitinu búið að vinna þessa lágmarksvinnu þegar við framlagningu frumvarpanna. Við bendum á að þessi fljótaskrift við samningu frumvarpsins er í rauninni illskiljanleg í ljósi þess að þarna er um að ræða verkefni sem ríkisstjórnin hefur, a.m.k. í orði kveðnu, stefnt að frá myndun. Þegar breyting varð á lögum um Stjórnarráðið síðast, í ágúst 2009, var boðað að áfram yrði unnið að þessu máli. En á því ári sem liðið er síðan er ekki búið að fara yfir lagasafnið til að vinna þessa undirbúningsvinnu. Þetta er kannski tæknilegt atriði en samt sem áður atriði sem rétt er að vekja athygli á.

Þó er alvarlegra, eins og við bendum á í nefndarálitinu, að við undirbúning frumvarpsins virðist ekki hafa átt sér stað neitt mat á stöðu mála í dag varðandi Stjórnarráðið og ráðuneytaskipan. Ekki liggur fyrir neitt mat á reynslunni af nýlegum breytingum á Stjórnarráðinu. Ég bendi á að breytingar voru gerðar sumarið 2009 og þar á undan í árslok 2007. Það liggur ekki fyrir, hvorki í greinargerð með frumvarpinu né kom fyrir allsherjarnefnd neitt mat á því hvernig þessar breytingar hafa reynst. Ekki liggur fyrir neitt faglegt mat á þörfinni fyrir breytingar, það liggja fyrir skoðanir en ekki neitt faglegt mat á þörfinni fyrir breytingar, og þaðan af síður liggur fyrir mat á því hvaða breytingar eru nauðsynlegar. Svo liggur heldur ekki fyrir neitt mat á líklegum árangri boðaðra breytinga á Stjórnarráðið sjálft eða áhrifum þeirra út í samfélagið.

Í athugasemdum við frumvarpið er raunar farið um þessi atriði fjöldamörgum orðum, fjöldamörgum mjög almennum orðum. Þar er ýmsum sjónarmiðum lýst en það liggur ekki fyrir neitt faglegt mat, ekki nein úttekt, ekki nein gögn sem þær skoðanir sem koma fram í greinargerðinni styðjast við. Þetta eru skoðanir en þær styðjast ekki við neina faglega undirbúningsvinnu, því miður.

Í rauninni má segja að greinargerðin með frumvarpinu bæti afar litlu við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá vori 2009, það er bara verið að segja sama hlutinn í aðeins lengra máli án þess að nokkur gögn séu lögð til grundvallar. Það er reyndar athyglisvert að í greinargerð með frumvarpinu er stefnuyfirlýsing ríkisstjórnarinnar eiginlega eina skjalið sem eitthvað er vísað í til rökstuðnings fyrir þessari breytingu. Engin úttekt, engin samantekt. Það er raunar vitnað í nefnd sem starfaði undir forustu Gunnars Helga Kristinssonar í fyrravor þar sem lýst var því sjónarmiði að stefna bæri að sameiningu ráðuneyta en þar var líka fjallað um þessa hluti mjög almennt.

Ég er ekki sérfræðingur á því sviði hvernig á að endurskipuleggja stofnanir en ég veit að fjöldamargir hafa mikla reynslu af að fara í gegnum stofnanir, meta þörf á breytingum og hvaða breytingar eru líklegar til að skila árangri. Það er ákveðin aðferðafræði til í þessu sambandi. Það hefur ekki verið notast við neina slíka aðferðafræði í undirbúningi þessa frumvarps eða það er a.m.k. ekki sjáanlegt, það er ekkert sem bendir til þess.

Til þess að gæta sanngirni nefnum við í nefndarálitinu að með greinargerð með frumvarpinu fylgir mat fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins eins og lögbundið er. Þar eru ákveðnar vangaveltur um hugsanlegan sparnað eða fjárhagsleg áhrif þeirra breytinga sem samþykkt frumvarpsins hefði í för með sér. Þar er helst hægt að festa hönd á þeirri tölu að þegar breytingarnar verða að fullu komnar til framkvæmda muni þær spara um 120 millj. kr. í launakostnaði, þ.e. þegar biðlaunatími og tími tilfærslna embættismanna innan Stjórnarráðsins verður liðinn, kannski eftir ár. 120 millj. kr. eru auðvitað talsverðir peningar, raunar frekar litlir í samhengi ríkisfjármálanna en samt talsverðir peningar. Það er alveg vert að skoða hvort það er hægt að ná fram svoleiðis sparnaði víðar. Það má reyndar velta fyrir sér hvort mætti ná þeim sparnaði án þess að fara út í lagabreytingar af þessu tagi en það er önnur saga.

Það er rétt að geta þess að annar sparnaður sem fjárlagaskrifstofan er með vangaveltur um í áliti sínu byggir á mjög óljósum rökstuðningi og eftir atvikum ákvörðunum, t.d. í sambandi við húsnæðismál og annað þess háttar, sem á eftir að taka. Það er fullkomin framtíðarmúsík sem ekki er hægt að festa neina hönd á. Það er allt saman í óvissu. Það kann þó að vera skynsemi í hugsuninni, ég fellst á það enda vil ég gæta sanngirni.

Hins vegar er rétt að vekja athygli á því núna að með þeim breytingum sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til varðandi þetta frumvarp dregur verulega úr þeim sparnaði sem ætla má að náist með samþykkt þess, bara þannig að það liggi fyrir. Það er ekki lykilatriði í þessu sambandi en ætla má að þetta frumvarp sem slíkt muni spara, ef við tökum mark á tölum fjármálaráðuneytisins, á að giska helmingi minna en gert er ráð fyrir í mati fjármálaráðuneytisins, helmingi minna í tilkostnaði. Það er einhver þumalputtareikningur, kannski getur hv. formaður allsherjarnefndar bætt úr ef ég fer með rangt mál í þeim efnum. Ef t.d. hv. formaður allsherjarnefndar hefur einhverjar upplýsingar um það hvaða sparnaður gæti náðst fram miðað við þær breytingar sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til á frumvarpinu væri forvitnilegt að heyra þær hér á eftir. Ég útiloka ekki að slíkar upplýsingar liggi einhvers staðar fyrir en hafi þær komið fram í allsherjarnefnd hafa þær farið fram hjá mér.

Þessi fjárhagslegi þáttur er sem sagt háður nokkurri óvissu. Það sem hægt er að festa hönd á er fækkun aðstoðarmanna ráðherra og fækkun ráðherrabílstjóra, fækkun ráðherra um tvo eða þrjá, eftir atvikum. Allt eru þetta peningar, ég virði það, en þetta eru ekkert óskaplega miklir peningar. Reynslan er sú að þrátt fyrir að markmið séu sett fram um að sameining skili fjárhagslegum ávinningi er ekki alltaf ljóst að hún geri það. Ég nefni bara, af því að hæstv. forsætisráðherra er í salnum, að hæstv. forsætisráðherra hefur manna mest talað fyrir því að allir yrðu að skera niður til að ná tökum á ríkisfjármálunum en einmitt hennar ráðuneyti vex, bæði að mannfjölda og fjárþörf, á sama tíma og önnur ráðuneyti senda skilaboð út og suður um að það eigi að skera niður. Það er ekki byrjað á toppinum í þeim efnum.

Reynslan t.d. af breytingunni síðasta sumar var sú að deildir voru færðar úr forsætisráðuneytinu í önnur ráðuneyti — en samt fækkar ekki starfsmönnum í forsætisráðuneytinu. Menn geta farið af stað með alls konar fín og falleg markmið en það er lítið hald í þeim ef ekki fylgir nein alvara.

Við vekjum athygli á því í nefndarálitinu að við undirbúning þessara frumvarpa virðist ekkert samráð hafa átt sér stað nema kannski milli nokkurra ráðherra og æðstu embættismanna ráðuneyta. Ekki virðist hafa átt sér stað samráð við almenna starfsmenn Stjórnarráðsins, hagsmunasamtök eða aðra aðila sem hafa hagsmuna að gæta af þessum breytingum. Það hefur heldur ekki verið um neitt pólitískt samráð að ræða, bara þannig að því sé haldið til haga. Við áttum kannski ekkert endilega von á því enda er þetta umdeilt pólitískt mál en það hefur ekki verið reynt að hafa pólitískt samráð um málið. Það er reyndar boðað, eins og ítrekað er í nefndaráliti meiri hlutans, að í framhaldi af samþykkt frumvarpsins verði efnt til samráðs um útfærslu breytinganna. Reynslan af fyrirheitum um samráð vekur hins vegar ekki miklar vonir um að við það verði staðið.

Ég vísa í þeim efnum í að þegar Alþingi afgreiddi breytingarnar á Stjórnarráðinu sumarið 2009 var því marglýst yfir að í framhaldinu yrði efnt til víðtæks samráðs, m.a. við hagsmunaaðila og ég veit ekki hverja og hverja, en mér vitanlega hefur ekki orðið af því samráði enn þá. Þegar þetta frumvarp var lagt fram í vor var boðað að eftir framlagningu þess — það stóð skýrt í greinargerðinni — yrði efnt til víðtæks samráðs. Engin merki eru um að það hafi verið gert með öðrum hætti en þeim sem venja er þegar allsherjarnefnd eða aðrar nefndir þingsins hafa mál til umsagnar. Viðurkenning á þessum skorti á vönduðum vinnubrögðum felst í þeim orðum meiri hluta allsherjarnefndar að nauðsynlegt sé að efna til meira samráðs hvað varðar þau ráðuneyti sem meiri hlutinn hefur ákveðið að taka út fyrir sviga. Það á auðvitað við um hin líka þó að umræðan hafi vissulega verið miklu háværari og gagnrýnin harðari hvað varðar breytingarnar á atvinnuvegaráðuneytunum en í hinum tilvikunum.

Þessi ríkisstjórn hefur jafnan uppi fögur orð um mikið samráð, það er alltaf talað um nauðsyn samráðs, en svo þegar kallað er eftir því er sagt: Nei, heyrðu, við verðum að klára þetta frumvarp, svo förum við í samráðið. Við verðum að koma þessu máli áfram, svo förum við í samráðið. Allir bíða en aldrei kemur samráðið. Þrátt fyrir fögur orð í frumvarpinu sjálfu og nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar um æskilegt samráð í framhaldi af því að þetta frumvarp verði að lögum hræðir því miður reynslan í þeim efnum og gefur ekki miklar vonir um mikið samráð.

Þá er rétt að vekja athygli á því að auðvitað eru gallar, eins og ég nefndi áðan, á undirbúningsvinnu við frumvarpið. Það má segja að í orðaskiptum hv. þm. Ásbjörns Óttarssonar og Róberts Marshalls hafi aðeins verið vikið að því. Við bendum í nefndarálitinu á að árið 2007 hafi verið gefin út sérstök handbók sem fól í sér ákveðnar leiðbeiningar og viðmið í sambandi við undirbúning, samningu og frágang lagafrumvarpa og að ekkert bendi til þess að sú handbók hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð þessa frumvarps. Það bendir ekkert til þess. Ég veit ekki hvernig menn unnu hlutina í forsætisráðuneytinu en miðað við það sem ég les í greinargerð og það sem ég heyri í umræðum og á fundum allsherjarnefndar er ekkert sem bendir til þess að þær viðmiðanir sem voru fyrir hendi eftir að handbókin var gefin út 2007 og góð sátt var um — það var ekki pólitískt plagg, það var ekki ágreiningsplagg, allir voru sammála um að það væri æskilegt að vinna málin með þeim hætti — hafi verið hafðar til hliðsjónar við gerð þessa frumvarps.

Þá er auðvitað rétt að benda á, eins og við gerum í nefndarálitinu, að núverandi ríkisstjórn hefur marglýst yfir vilja sínum til að stuðla að bættum vinnubrögðum, m.a. á þessu sviði. Nú síðast 20. ágúst gaf ríkisstjórnin út endurskoðaðar reglur, eins og það heitir, um þessi efni. Þær eru í rauninni í flestu samhljóða efni handbókarinnar frá 2007, kannski bara aðeins styttri, en það er alveg ljóst með sama hætti að þær reglur sem þar eru settar fram og eiga sér miklu lengri sögu en reglurnar frá 20. ágúst hafa ekkert verið hafðar til hliðsjónar við gerð þessa frumvarps. Ríkisstjórnin og hæstv. forsætisráðherra eru afar fín og flink í því að koma með alls konar yfirlýsingar og fögur fyrirheit um vönduð og fagleg vinnubrögð og allt þess háttar. Allt hljómar þetta voða vel en þegar til kastanna kemur virðast öll þessi orð, öll þessi fögru fyrirheit og allar þessar yfirlýsingar engu máli skipta. Yfirlýsingar um vönduð vinnubrögð, yfirlýsingar um samráð eru að engu hafðar. Það er rétt svo að ríkisstjórnin hefur sig í það að hafa samráð við flokksmenn í stjórnarflokkunum og kannski fer öll orkan í það. Kannski er engin orka eftir til að hafa samráð við neinn utan stjórnarmeirihlutans af því að öll orkan fer inn á við, ég veit það ekki.

Varðandi efnisatriði þeirra breytinga sem eftir standa, verði frumvarpið að lögum með þeim breytingum sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til, vil ég fyrir hönd 1. minni hluta vekja athygli á nokkrum atriðum. Það er rétt að ákveðnir málaflokkar sem heyra undir dómsmálaráðuneyti annars vegar og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti hins vegar geta alveg farið saman. Ég viðurkenni það, ég held að þar geti verið um að ræða ákveðin samlegðaráhrif, sérstaklega hvað varðar öryggismál borgaranna í víðtækum skilningi. Ég hef raunar ekki frekar en frumvarpshöfundar nein sérstök gögn í höndunum til að styðja þá skoðun mína en ég trúi því að þarna geti verið einhver samlegðaráhrif á ferðinni.

Ég er í meiri vafa um ýmis önnur mál, t.d. verkefni samgönguráðuneytisins sem snúa að verklegum framkvæmdum og raunar sveitarstjórnarmálum líka sem eru nýkomin til samgönguráðuneytisins. Eins og við bendum á í nefndarálitinu er hugsanlegt að skipa öllum þessum málaflokkum saman undir sama ráðuneyti en í mínum huga er ávinningurinn óljós og hefur ekki verið skoðaður nægilega vel. Hið sama á við um sameiningu heilbrigðisráðuneytis og félagsmálaráðuneytis. Ég get alveg fallist á að þar séu ákveðnir stórir málaflokkar sem geta átt góða samleið, t.d. ýmiss konar þjónusta við hópa sem þurfa bæði á heilbrigðisþjónustu og félagslegri aðstoð að halda, en hins vegar heyra líka málaflokkar undir þessi ráðuneyti sem mér finnst ekki alveg passa inn í heildarmyndina. Ég nefni sem dæmi vinnumarkaðsmálin sem heyra undir félagsmálaráðuneytið í dag. Ég velti hér upp hvort vinnumarkaðsmál — það er spurning um að efla atvinnu í landinu og um leið að hafa þjónustu fyrir hendi við þá sem missa vinnuna — heyri ekki frekar undir atvinnumálaráðuneyti en ráðuneyti sem að meginstefnu til er með heilbrigðismál og félagslega aðstoð. Það má velta þessu upp. Þetta er allt saman nokkuð sem á eftir að skoða.

Það er svo margt í þessu máli sem á eftir að skoða. Það er göslast fram með þessa breytingu sem part af einhverjum bútasaumi án þess að nokkur heildarmynd liggi fyrir. Það er ekki búið að teikna upp heildarmyndina af því hvernig núverandi ríkisstjórn eða stjórnarmeirihlutinn á Alþingi vill sjá Stjórnarráðið. Það er farið í smábreytingar í bútum og enginn sér neina heildarmynd.

Við gerðum svona breytingar síðasta sumar, í ágúst 2009, þá var farið í að breyta einhverjum ráðuneytum og færa til. Forgangsverkefni þeirra lagabreytinga var reyndar að koma efnahagsmálunum út úr forsætisráðuneytinu til sérstaks efnahags- og viðskiptaráðuneytis. Eins og við svo sem sögðum í þinginu kallar það auðvitað á að ráðinn sé inn efnahagsráðgjafi til forsætisráðherra þannig að tveir starfsmenn í efnahagsmálum fóru út og svo kemur einn inn og kannski kemur annar bráðum líka þannig að það er óvíst hvernig ríkisstjórnin sér þessi mál fyrir sér.

Af því að málið er einhvern veginn ekki hugsað í heild — það er partur af einhverjum bútasaumi, það vantar faglega vinnu og faglegan undirbúning til að rökstyðja þær breytingar sem þarna eru gerðar — leggjumst við í 1. minni hluta gegn því að þetta frumvarp nái fram að ganga. Ég ítreka, bara þannig að það liggi skýrt fyrir, að af hálfu okkar sjálfstæðismanna er fullur vilji til að endurskoða stjórnarskrána, endurskoða skipan ráðuneyta, endurskoða verkefni, hvar þau eiga heima og hvort þau eiga heima undir einhverjum tilteknum ráðuneytum eða annars staðar. Við erum reiðubúin í þessa vinnu og þessa umræðu.

Við teljum það hins vegar ekki góð vinnubrögð, og ekki rétt að standa að málum með þeim hætti sem ríkisstjórnin gerir, að koma með svona búta af einhverri mynd inn í þingið án þess að heildarendurskoðun hafi átt sér stað, án þess að heildarmat hafi átt sér stað, án þess að nauðsynlegur faglegur undirbúningur og eðlilegt samráð hafi átt sér stað. Við höfnum því að taka þátt í vinnubrögðum af því tagi.