málshöfðun gegn ráðherrum.
Virðulegur forseti. Mig langar að gera grein fyrir áliti meiri hluta allsherjarnefndar sem fékk þau mál sem hér um ræðir til umfjöllunar í síðustu viku en að beiðni þingmannanefndar var því beint til allsherjarnefndar að við tækjum til umfjöllunar tiltekin álitaefni í tengslum við þær þingsályktunartillögur sem hér um ræðir.
Í beiðni þingmannanefndarinnar var lögð sérstök áhersla á að allsherjarnefnd fjallaði um hvort lög um landsdóm og lög um ráðherraábyrgð stæðust gagnvart 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Þau álitaefni sem einkum var óskað eftir að nefndin skoðaði og varða ráðherraábyrgð eru eftirfarandi: Að um slík mál sé fjallað á einu dómstigi, þ.e. fyrir landsdómi, og réttarstaða ráðherra við meðferð málsins sem og skýrleiki c-liðar 8. gr. og b-liðar 10. gr. laga um ráðherraábyrgð sem refsiheimilda. Þá skoðaði nefndin einnig sérstaklega viðeigandi ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.
Nefndin fékk á sinn fund eftirfarandi sérfræðinga: Kristínu Edwald, Róbert R. Spanó, Boga Nilsen, Sigurð Líndal, Svölu Ólafsdóttur og Sigurð Tómas Magnússon.
Vík ég þá að fyrstu spurningu þingmannanefndarinnar um hvort það samræmist 70. gr. stjórnarskrárinnar að um mál ráðherranna sé fjallað á einu dómstigi. Í stjórnarskránni er ekki með beinum hætti kveðið á um rétt manna til að áfrýja máli til æðri dómstóls. Í samningsviðauka nr. 7 við mannréttindasáttmálann um verndun mannréttinda og mannfrelsis er hins vegar í 2. gr. kveðið á um réttinn til áfrýjunar sakamáls til æðra dómstóls. Þar eru þó heimilar undantekningar frá þeirri reglu, þar á meðal þegar fjallað er um mál manna á frumstigi af æðsta dómi. Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar fer landsdómur með dómsvald í málum sem höfðuð eru gegn ráðherrum fyrir embættisrekstur þeirra og fer Alþingi með ákæruvald í þeim málum. Í landsdómi sitja fleiri dómendur en í Hæstarétti, þeirra á meðal þeir fimm hæstaréttardómarar sem lengsta starfsreynslu hafa. Dómum landsdóms verður ekki áfrýjað og er hann því endanlegt dómstig í málum er lúta að ráðherraábyrgð. Landsdómur er æðsti dómstóll landsins og er auk þess eini dómstóllinn sem getið er um í stjórnarskránni. Meiri hlutinn telur því ljóst að ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu sem lúta að áfrýjun séu uppfyllt.
Í 70. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um rétt manna til réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólum. Í því felst m.a. réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi fyrir dómi og rétt til að fella ekki á sig sök. Leyst sé úr máli innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli og tryggt að málsmeðferð sé opinber. Þá er svo litið á að uppfylla þurfi lágmarksréttindi sakhæfs manns í refsimáli til að hann teljist njóta réttlátrar meðferðar refsimáls. Þessi skilyrði eru talin upp í 3. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og eru þau meðal annars að sá sem borinn er sökum fái án tafar vitneskju um efni ákæru, nægan tíma og aðstöðu til að undirbúa vörn sína, kost á lögfræðiaðstoð og möguleika til að spyrja vitni sem leidd eru gegn honum og leiða fram vitni sem bera honum í vil.
Meiri hluti allsherjarnefndar telur með vísan til úrskurðar Mannréttindadómstólsins í máli danska ráðherrans Eriks Ninn-Hansens að skipun landsdóms uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til óháðs og óhlutdrægs dómstóls í skilningi fyrrnefndrar 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um réttláta málsmeðferð.
Vík ég þá að málsmeðferð fyrir landsdómi. Í 14. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um sérstaka málsmeðferð í málum er varða ráðherraábyrgð og er það eingöngu Alþingi sem tekið getur ákvörðun um að kæra ráðherra vegna embættisreksturs þeirra. Með þeirri tilhögun hefur stjórnarskrárgjafinn ákveðið að um ráðherraábyrgð gildi sérstakar reglur sem falla að rannsóknarréttarfari frekar en að ákæruréttarfari en rannsóknarréttarfar felur í sér skyldu dómara til að upplýsa mál. Lög um landsdóm eru sérlög og ganga sem slík framar almennum lögum en ákvæði stjórnarskrárinnar og lög um meðferð sakamála eru þeim engu að síður til fyllingar. Meiri hlutinn telur að með þessari tilvísun og þeim breytingum sem gerðar voru á lögum um landsdóm árið 2008 sé tryggt að verði landsdómur kallaður saman skuli hann gæta að mannréttindum þeirra sem ákærð hafa verið í samræmi við ákvæði laganna og ákvæði mannréttindasáttmála. Í málum sem höfðuð eru vegna ráðherraábyrgðar fer rannsókn máls fram eftir að kæra hefur verið gefin út. Í almennum sakamálum fer rannsókn mála hins vegar fram áður en kæra verður gefin út.
Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að sú tilhögun gæti brotið á réttindum þeirra ráðherra sem ættu yfir höfði sér ákæru. Þá hefði ekki verið gætt að réttarstöðu ráðherranna við umfjöllun þingmannanefndarinnar, þeim hefði ekki verið gefið skýrt til kynna þau tilteknu sakarefni sem þeir væru grunaðir um og bréf þingmannanefndarinnar uppfyllti ekki þessi skilyrði. Þá hafi ráðherrarnir ekki haft þau grundvallarmannréttindi sem verði að veita sökuðum mönnum, til að mynda aðgang að gögnum máls og rétt til að tjá sig og hafa verjanda. Einnig væru grundvallarmannréttindi sakhæfra manna að mál væri fyllilega rannsakað áður en gefin væri út ákæra en þingmannanefndin byggði vinnu sína á skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem ekki væri í eðli sínu sakamálarannsókn. Þrátt fyrir að það sé meginregla íslensks sakamálaréttarfars að rannsókn skuli lokið áður en mál er höfðað með útgáfu ákæru er ekki að finna í stjórnarskránni ákvæði sem kemur í veg fyrir slíka sérreglu í lögum. Eiginleg rannsókn mála af því tagi sem hér er um fjallað fer hins vegar fram eftir að ákæra er gefin út. Þannig skiptir meginmáli hvernig staðið er að málsmeðferð eftir það og að ákærði fái fullnægjandi möguleika til að tjá sig, hafa verjanda og hafa aðgang að gögnum máls.
Meiri hlutinn áréttar að fyrir landsdómi er því eingöngu unnt að byggja á þeim gögnum sem þar eru lögð fram og fyrir dómnum fer fram skýrslutaka af ákærða og vitnum. Það er ekki unnt að byggja á þeim gögnum sem aflað hefur verið á fyrri stigum og er það í samræmi við hvernig ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga um mannréttindasáttmála um réttláta málsmeðferð hafa verið skýrð, þ.e. réttinn til að fella ekki sök á sjálfan sig. Meiri hlutinn tekur sérstaklega fram að það er hlutverk dómstóla, í þessu tilviki landsdóms, að gæta að því að réttaröryggi sakhæfra manna sé tryggt og að málsmeðferð sé fullnægjandi.
Nefndin telur jafnframt að skýrt hafi verið í upphafi þessa máls hvert verkefni rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndarinnar væru. Ráðherrum hafi því í upphafi mátt vera ljós tilgangur rannsóknar og bréfaskrifta.
Nefndin fjallaði einnig um skýrleika c-liðar 8. gr. og b-liðar 10. gr. ráðherraábyrgðarlaga sem refsiheimilda. Í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. almennra hegningarlaga, og 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er kveðið á um að refsiheimildir skuli vera lögbundnar og af reglunni leiðir enn fremur að þær skuli vera nægilega skýrar. Í 2. gr. laga um ráðherraábyrgð er kveðið á um saknæmisskilyrði laganna, þ.e. að ráðherra megi krefjast ábyrgðar samkvæmt því sem nánar er mælt í lögunum fyrir sérhver störf eða vanrækslu starfa sem hann hefur orðið sekur um ef málið er svo vaxið að hann hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu. Ákvæði þeirrar greinar sem þingmannanefndin óskar álits allsherjarnefndar á, þ.e. c-liðar 8. gr. og b-liðar 10. gr. laga um ráðherraábyrgð, lýsa sérstökum tegundum brota þar sem ekki er krafist sérstakra sannaðra afleiðinga eða tjóns af völdum athafna eða athafnaleysis.
Fyrir nefndinni voru reifuð þau sjónarmið að ákvæðin væru ekki nægilega skýr og þau væru ekki í samræmi við þá þróun sem orðið hefur á sviði mannréttinda og réttinda sakborninga. Meiri hlutinn telur þó að í báðum ákvæðum sé byggt á áþreifanlegum og hlutlægum mælikvarða en tekur engu að síður fram að það er dómstóla, í þessu tilviki landsdóms verði það niðurstaðan, að skera úr um skýrleika refsiheimilda og hvort tiltekin refsiheimild samrýmist meginreglu stjórnarskrár um skýrleika þeirra.
Þá er það enn fremur sérstakt viðfangsefni dómstóla að leysa úr réttarágreiningi, sbr. 2. gr. stjórnarskrár, þar á meðal um sekt eða sýknu einstaklinga vegna ætlaðrar refsiverðrar háttsemi í hverju einstöku máli, hvort fyrir liggjandi refsiheimild telst nægilega skýr að teknu tilliti til atvika í því tiltekna máli sem fyrir dómnum liggur, í þessu tilfelli landsdómi. Meiri hlutinn telur því með vísan til framanritaðs að tilgreind ákvæði laga um landsdóm og laga um ráðherraábyrgð standist gagnvart 1. mgr. 70. gr. og 69. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Virðulegi forseti. Mat mitt í ljósi þessa álits meiri hluta allsherjarnefndar er að nú geti þingmenn tekið efnislega afstöðu til þessara mála og skilyrðum formsins er fullnægt að mati meiri hluta allsherjarnefndar, a.m.k. hvað varðar þær spurningar sem sérstaklega var beint til nefndarinnar.
Ég ætla ekki í þessari ræðu að fjalla um mitt persónulega mat á þeim efnisatriðum sem hér um ræðir. Ég hef gert grein fyrir þeim mjög víða og þær liggja fyrir. En hér er á ferðinni mjög mismunandi afstaða hv. þingmanna sem þeir byggja á mismunandi sjónarhorni á það flókna viðfangsefni sem er til umfjöllunar. Munurinn birtist í raun í mismunandi skoðunum okkar alþingismanna á því hvort rétt sé fyrir samfélag okkar að hefja sakamál á hendur fyrrverandi ráðherrum. Þingmenn meta þetta mál sem einstaklingar sem kjörnir hafa verið til opinberrar þjónustu fyrst og fremst með hagsmuni þjóðarinnar að leiðarljósi. Þannig hef ég kosið, virðulegur forseti, að skoða þetta mál, ekki með því að setja mig sérstaklega í þær stellingar að ég sé lögmaður, sækjandi, ákærandi eða saksóknari í þessu máli heldur fyrst og fremst hvernig málið þjónar hagsmunum þjóðarinnar. Það er það sem ég hef að leiðarljósi og það er að mínu mati hin eina sanna og rétta mælistika í þessu máli.
