138. löggjafarþing — 167. fundur,  27. sept. 2010.

málshöfðun gegn ráðherrum.

706. mál
[15:50]
Horfa

Oddný G. Harðardóttir (Sf):

Virðulegur forseti. Hér eru til umræðu tvær þingsályktunartillögur um málshöfðun gegn ráðherrum. Flutningsmenn annarrar tillögunnar eru hv. þm. Magnús Orri Schram og sú sem hér stendur. Þar leggjum við til að Alþingi álykti að höfða beri sakamál fyrir landsdómi gegn eftirtöldum ráðherrum í öðru ráðuneyti Geirs H. Haarde vegna refsiverðrar háttsemi þeirra í embættisfærslu sinni á árinu 2008: Fyrrverandi forsætisráðherra og oddvita Sjálfstæðisflokksins í ríkisstjórn, fyrrverandi utanríkisráðherra og oddvita Samfylkingarinnar í ríkisstjórn og fyrrverandi fjármálaráðherra.

Hv. þm. Atli Gíslason, formaður þingmannanefndarinnar, mælti fyrir nefndaráliti meiri hluta þingmannanefndarinnar fyrr í dag. Í því nefndaráliti er ítarlega farið yfir réttarfars- og refsiskilyrði, flokkun embættisbrota í lögum um ráðherraábyrgð, saknæmisskilyrði laga um ráðherraábyrgð, málsmeðferð fyrir landsdómi og skýrleika refsiheimilda.

Þingmannanefndin leitaði álits hv. allsherjarnefndar Alþingis. Í beiðni þingmannanefndarinnar var lögð sérstök áhersla á að hv. allsherjarnefnd fjallaði um hvort lög um landsdóm, nr. 3/1963, og lög um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963, stæðust gagnvart 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Þau álitaefni sem einkum var óskað eftir að allsherjarnefnd skoðaði og varða ráðherraábyrgð voru að um slík mál fyrir landsdómi sé fjallað á einu dómstigi og að réttarstaða ráðherra við meðferð málsins sem og skýrleiki c-liðar 8. gr. og b-liðar 10. gr. laga um ráðherraábyrgð sem refsiheimilda.

Þá skoðaði nefndin einnig sérstaklega viðeigandi ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Niðurstaða meiri hluta hv. allsherjarnefndar var sú að tilgreint ákvæði laga um landsdóm og laga um ráðherraábyrgð standist 70. gr., 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig segir í nefndarálitinu, með leyfi forseta:

„Þeir ráðherrar sem kallaðir voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis áttu hins vegar kost á aðstoð lögmanns, gátu neitað að tjá sig og gátu á síðari stigum haft uppi andmæli.“

Og svo segir:

„Nefndin telur enn fremur að skýrt hafi verið í upphafi hver verkefni rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndarinnar væru. Ráðherrum hafi því í upphafi mátt vera ljós tilgangur rannsóknar og bréfaskrifa. Meiri hlutinn leggur áherslu á að efnisreglur ráðherraábyrgðarlaga beinast að ráðherra sem einstaklingi en ekki sem stofnun og verður því að gæta allra stjórnarskrárbundinna mannréttindareglna við túlkun og beitingu almennra laga sem tryggja réttarstöðu manna sem sakaðir eru um refsiverða háttsemi.“

Þarna vísar meiri hluti hv. allsherjarnefndar til nánari skýringar í Tímarit lögfræðinga í grein eftir Róbert R. Spanó frá árinu 2005 sem ber yfirskriftina „Stjórnarskráin og refsiábyrgð (síðari hluti) – meginreglan um skýrleika refsiheimilda“.

Virðulegi forseti. Sú sem hér stendur hefur við fyrri umræðu fært rök fyrir þingsályktunartillögu minnar og hv. þm. Magnúsar Orra Schrams og mun nú fara yfir þau helstu rök að nýju. Fyrir lá í upphafi vinnu þingmannanefndarinnar að viðfangsefni hennar og þingsins í heild réðust af umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og niðurstöðum hennar. Skýrsla rannsóknarnefndar er ítarlegt plagg, 2.300 blaðsíður sem varpa skýru ljósi á aðdraganda hruns íslensku bankanna og hruns íslensks efnahagskerfis. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis er efnismikil og fjallar á greinargóðan hátt um aðdraganda bankahrunsins og það sem gerðist á vettvangi Stjórnarráðsins allt árið 2007 og það sem gerðist árið 2008 er rakið nánast frá degi til dags. Þannig gefur skýrslan skýra mynd af því hvað einstakir ráðherrar vissu og vissu ekki.

Það er mat þingmannanefndarinnar að ítarleg skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis upp á sjö bindi og 2.300 síður sé rannsókn eins og þær gerast bestar. Þannig taldi þingmannanefndin skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis gefa mjög skýrar upplýsingar um hvað gerðist í raun og veru og á þeim grunni væri hægt að fjalla um ábyrgð einstakra ráðherra. Málsmeðferðarreglur laga um landsdóm eru að hluta til frábrugðnar gildandi reglum um meðferð sakamála. Í fyrsta lagi skal ákæra á hendur ráðherra bundin í þingsályktun og kæruatriðin þar nákvæmlega tilgreind enda sé sókn málsins bundin við þau. Alþingi er handhafi ákæruvalds gagnvart ráðherrum vegna embættisreksturs þeirra samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár, lögum um ráðherraábyrgð og lögum um landsdóm.

Í hefðbundnum málum er ferill þannig að í framhaldi rannsóknar tekur ákæruvald ákvörðun um ákæru og metur þá hvort það sem rannsóknin hefur leitt í ljós sé nægilegt eða líklegt til sakfellingar. Ef ekki er málið fellt niður en ákæruvaldinu er ekki ætlað að setjast í dómarasæti. Það er ekki hlutverk þess. Ef það væru hin réttu viðmið má spyrja sig hvort dómar um sýknu væru áfellisdómur yfir ákæruvaldinu. En nei, svo er ekki, enda á ákæruvaldið alls ekki að hafa hag af niðurstöðu á einn eða annan veg. Við það viljum við ekki búa.

Ef þingsályktunartillagan verður samþykkt skal saksóknari málsins kosinn af Alþingi og afla allra fáanlegra sönnunargagna. Þeir fyrrverandi ráðherrar sem hér er gerð tillaga um að verði ákærðir hafa ekki fengið réttarstöðu grunaðs manns núna og ekki er gert ráð fyrir að öll sönnunargögn málsins séu fram komin heldur mun saksóknari afla þeirra með rannsókn sinni.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram á bls. 306 í 7. bindi að ljóst hafi verið á fyrri parti árs 2008 að hlutfallsleg stærð íslenska bankakerfisins miðað við helstu þjóðhagslegu stærðir væri eitt helsta vandamálið sem horfði við í íslenskri hagstjórn. Enn fremur kemur fram á bls. 304 og 305 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, með leyfi forseta:

„Á vormánuðum 2008 mögnuðust mjög ábendingar, m.a. frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, matsfyrirtækjum og erlendum seðlabönkum, um að íslensku bankarnir væru orðnir allt of stórir miðað við íslenska hagkerfið og getu íslenska ríkisins til að koma þeim til bjargar.“

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er tekið fram að miðað við þær upplýsingar sem fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra höfðu telji rannsóknarnefndin að ganga verði út frá því að sömu ráðherrum hafi verið ljós eða mátt vera ljós þörfin á því að þeir hefðu frumkvæði að því að unnin yrði greining á fjárhagslegri áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi íslensku bankanna hér á landi og erlendis eða einstakra þátta í starfsemi þeirra. Brýn nauðsyn hefði verið á því að í innra starfi stjórnvalda væri fyrir hendi heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hugsanlegra áfalla í starfsemi íslensku bankanna. Segir um þá nauðsyn að bæði hefðu slík gögn og upplýsingar getað stuðlað að því að stjórnvöld gerðu sér sjálf gleggri grein fyrir nauðsyn þess að ríkisvaldið gripi í tíma til beinna aðgerða til að vinda ofan af vandanum og að með slíkar upplýsingar hefðu stjórnvöld verið í mun betri stöðu til þess að rökstyðja frumkvæði að aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins eða setja mikinn þrýsting á bankana til að gera það sjálfir og þá samkvæmt skýrum skilyrðum, svo sem með tímafresti. Líta hefði átt til alvarlegrar aðsteðjandi hættu sem sífellt óx og hvernig fullt tilefni var til að telja aðgerðaleysi miklu verri niðurstöðu. Ítrekað er að á síðustu stigum hljóti raunhæf markmið að hafa snúist um að gera viðlagaáætlun, undirbúa hugsanlegt fjármálaáfall og lágmarka tjón. Það voru bankarnir sem gættu fyrst og fremst eigin hagsmuna en íslenska ríkinu bar að gæta almannahagsmuna.

Lagt er til að ráðherrarnir séu ákærðir fyrir brot á b-lið 10. gr. ráðherraábyrgðarlaga því að þeir hafi búið yfir upplýsingum um fyrirsjáanlega stórkostlega hættu fyrir íslenskt efnahagslíf en ekki aðhafst í samræmi við þær með virkum hætti.

Ekki er lagt til að fyrrverandi ráðherrar séu ákærðir fyrir að vera valdir að hruninu eða fyrir að hafa ekki komið í veg fyrir það heldur fyrir að grípa ekki til ráða til að lágmarka fyrirsjáanlegt tjón.

Við hættubrot er ekki lögð áhersla á afleiðingar verknaðar heldur á hættueinkenni hans. Tjón þarf ekki að hafa orðið af verknaði heldur er nægilegt að sýna fram á að tiltekinni hættu sé valdið af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Dæmi um þetta er hraðakstur. Sá sem ekur of hratt er sektaður vegna þess að það er talið hættulegt að aka of hratt. Hann þarf ekki að hafa valdið tjóni.

Einnig er lagt til að ráðherrar séu ákærðir fyrir brot á 17. gr. stjórnarskrárinnar en það er skýlaus skylda ríkisstjórnar að ræða mikilvæg stjórnarmálefni á ráðherrafundi samkvæmt 17. gr. stjórnarskrárinnar en því var ekki fylgt. Ekki er hægt að ganga út frá því að samráð við aðra ráðherra og samráð milli ráðherra hefði ekki haft áhrif á framvindu mála til að mynda með því að auka þrýsting á forsætisráðherra og aðra ráðherra sem málið varðaði að afla frekari upplýsinga og gagna og vinna meira í málefnum bankanna.

Rannsóknarnefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu að fyrrverandi viðskiptaráðherra hefði sýnt af sér vanrækslu í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Rannsóknarnefnd Alþingis lagði mat á háttsemi ráðherra með hliðsjón af verknaðarlýsingum ráðherraábyrgðarlaga en byggði ekki á refsiskilyrðum þeirra. Þarf því nú bæði að taka mið af verknaðarlýsingum og refsiskilyrðum ráðherraábyrgðarlaga.

Það var öllum ljóst við upphaf ferils þessa máls að við umfjöllun um hugsanlega refsiábyrgð einstakra ráðherra yrði að byggja sjálfstætt á reglum refsiréttar við úrvinnslu og niðurstöðu rannsóknarnefndarinnar um vanrækslu ráðherra í skilningi laga nr. 142/2008. Þetta tekur rannsóknarnefndin skýrt fram og skilgreinir viðmið sín. Þingmannanefndin lagði því sjálfstætt mat á ábyrgð ráðherra gagnvart ráðherraábyrgðarlögunum. Þess vegna ætti það ekki að koma neinum á óvart að þingmannanefndin hafi komist að annarri niðurstöðu en rannsóknarnefndin. Við höfðum annan mælikvarða í okkar störfum.

Virðulegi forseti. Í öðru ráðuneyti Geirs H. Haardes stýrðu oddvitar stjórnarflokkanna tveggja, Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar, miðlun upplýsinga og höfðu verkstjórn og verkaskiptingu með höndum. Þannig voru upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál og málefni íslensku bankanna takmörkuð við hóp þriggja ráðherra; forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra. Um þetta má m.a. lesa í 7. bindi skýrslu rannsóknarnefndarinnar á bls. 291.

Af þessari skipan leiddi að ekki var samræmi á milli lögboðins valds og raunverulegs valds ráðherra. Þessu til stuðnings skal bent á að fyrrverandi viðskiptaráðherra tók ekki þátt í fundi með formanni bankastjórnar Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008 þar sem formaður bankastjórnar bankans dró upp verulega dökka mynd af stöðu bankanna. Hann fékk ekki heldur upplýsingar um útstreymi af Icesave-reikningum í Bretlandi í lok mars sama ár. Þá hafði hann ekki vitneskju um skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 14. apríl, hann undirritaði ekki yfirlýsingu sem fylgdi gjaldeyrisskiptasamningum við norræna seðlabanka 15. maí og var ekki viðstaddur fundi um efnahagsmál og málefni bankanna sem nefndir eru í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og aðrir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sátu ásamt fulltrúum Seðlabanka Íslands.

Loks má þess geta að viðskiptaráðherra vissi hvorki af samtali formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands við bankastjóra Seðlabanka Evrópu né Seðlabanka Bretlands þar sem fram kom að erlendir bankastjórar höfðu áhyggjur af alvarlegri stöðu íslenska bankakerfisins. Fyrrverandi viðskiptaráðherra voru ekki kynntar aðgerðir ríkisvaldsins vegna lánabeiðni Glitnis banka sunnudaginn 28. september 2008. Þann 12. ágúst 2008 lagði hann fram minnisblað fyrir ríkisstjórn sem innihélt tillögur um að efla stöðugleika fjármálakerfisins. Tillaga þessi var ekki afgreidd í ríkisstjórn. Hið sama hafði verið upp á teningnum þegar fyrrverandi viðskiptaráðherra kynnti oddvitum stjórnarflokkanna drög að frumvarpi til breytinga á lögum um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta snemma árs 2008. Í ljósi alls þessa telja flutningsmenn tillögunnar að fyrrverandi viðskiptaráðherra hafi ekki gerst sekur um refsiverða háttsemi í starfi sínu sem ráðherra, hann hafi ekki haft sömu vitund um þá hættu sem var aðsteðjandi.

Á blaðamannafundi þann 12. apríl sl. þegar rannsóknarnefnd Alþingis kynnti skýrslu sína fór Páll Hreinsson yfir verklag í ríkisstjórn Geirs H. Haardes þar sem forsætisráðherra, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra höfðu gleggstar upplýsingar um stöðu mála. Þetta hafði verið raunveruleikinn þótt reglur rími ekki við vinnubrögðin. Í máli Páls Hreinssonar kom fram að dæmi hafi verið um að fyrrverandi viðskiptaráðherra hafi ekki vitað um fundi er vörðuðu fagsvið hans og að honum hafi ekki verið gerð grein fyrir því að þeir hefðu farið fram. Forsætisráðherra hafi borið að upplýsa hann svo hann gæti rækt starfsskyldur sínar. Á sama blaðamannafundi talaði Vilhjálmur Árnason um gallaðar boðleiðir og að viðskiptaráðherra hefði verið haldið utan við mikilvæga fundi og ákvarðanir.

Frú forseti. Ég hef í máli mínu farið yfir röksemdir fyrir því að minni líkur en meiri séu á því að ákæra á hendur fyrrverandi viðskiptaráðherra leiði til sektar. Því til viðbótar vil ég benda á að í niðurstöðu flutningsmanna þingsályktunartillögu hv. þm. Atla Gíslasonar o.fl. um málshöfðun kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:

„Staða fyrrverandi viðskiptaráðherra er nokkuð ólík stöðu fjármálaráðherra og forsætisráðherra að því leyti að hann var ekki á fundinum 7. febrúar 2008, hann undirritaði ekki yfirlýsinguna frá miðjum maí, það liggur ekki fyrir að hann hafi vitað af áhlaupinu á Landsbanka Íslands í Bretlandi í byrjun apríl, hann sýndi ákveðið frumkvæði á ráðherrafundi 12. ágúst 2008 og honum virðist hafa verið haldið utan við atburðarásina þegar Glitnir féll.“

Þarna eru dregnar fram málsbætur fyrir fyrrverandi viðskiptaráðherra. Þær ásamt þeirri staðreynd að upplýsingar og samskipti um efnahagsmál, þar með talin stærð bankanna, voru í framkvæmd á hendi fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra leiða til þeirrar niðurstöðu að vafi leikur á því að fyrrverandi viðskiptaráðherra hafi haft þær upplýsingar að mögulegt sé að saka hann um stórkostlegt gáleysi í starfi með því að bregðast ekki við þeim með virkum hætti.

Virðulegi forseti. Með samþykkt þingsályktunartillögunnar ákveður Alþingi að rannsókn skuli fara fram og ákæra útgefin. Dómur er síðan, ef til kemur, reistur á sönnunargögnum við meðferð málsins fyrir landsdómi.

Í ræðu minni við fyrri umræðu um þingsályktunartillögu hv. þm. Atla Gíslasonar o.fl. benti ég á heilræði eða ábendingar Þórðar Björnssonar sem hann gaf í tilefni 25 ára afmælis embættis ríkissaksóknara. Ég vil minna á heilræðin hér einnig en í þeim kemur m.a. fram að ákæruvaldið skuli sækja þá til sakar sem það telur að hafi gerst sekir um brot gegn refsilögum en eigi aðra. Ákæruvaldið skal láta rannsaka jöfnum höndum þau atriði, sem benda til sakar og sýknu sökunauts. Þeir sem ákveða hvort ákæra eigi mega aldrei láta óviðkomandi menn eða þrýstihópa í þjóðfélaginu hafa áhrif á það hvort opinber rannsókn fari fram eða ákæra verði útgefin.