samkeppnislög.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á samkeppnislögum. Frumvarp þetta var áður lagt fram á 138. löggjafarþingi en hlaut þá ekki afgreiðslu og er því lagt fram að nýju. Frumvarpið er óbreytt nú fyrir utan að lagt er til að kærugjald vegna kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála skuli endurgreiðast ef mál vinnst fyrir nefndinni.
Mikil umræða varð um frumvarpið í meðförum viðskiptanefndar Alþingis og taldi ráðuneytið rétt að sú umræða héldi áfram á þeim vettvangi og er frumvarpið því lagt fram því sem næst óbreytt.
Í efnisatriðum er í fyrsta lagi gert ráð fyrir í 1. gr. frumvarpsins að með kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála skuli fylgja kærugjald að upphæð 200 þús. kr. sem endurgreiðist ef mál vinnst fyrir nefndinni. Tilgangur breytinganna sem hér eru lagðar til er að stuðla að skilvirkni og tryggja að fyrirtæki taki þátt í þeim kostnaði sem fellur á ríkið vegna starfa áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Mál sem fara fyrir nefndina varða ávallt atvinnustarfsemi og af því leiðir að sjaldnast eru einstaklingar aðilar máls. Hér eiga því ekki við sömu neytendaverndarsjónarmið varðandi málskot til æðra stjórnvalds og verður því að telja réttlætanlegt að málsaðilar taki þátt í að greiða kostnað af umfjölluninni. Þess má geta að svipað fyrirkomulag er í Danmörku en þar tekur áfrýjunarnefndin ekki mál til meðferðar nema málskotsgjald að upphæð 5 þús. dkr. hafi verið greitt.
Virðulegi forseti. Í öðru lagi eru lagðar til breytingar á 16. gr. laganna þar sem fjallað er um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að grípa til aðgerða. Með a-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að í stað orðanna „10., 11. og 12. gr.“ komi „bannákvæði laga þessara, sáttir eða ákvarðanir sem teknar hafa verið samkvæmt þessum lögum“. Samkvæmt gildandi samkeppnislögum getur Samkeppniseftirlitið tekið stjórnvaldsákvörðun og beint fyrirmælum til fyrirtækja eða samtaka þeirra sem brotið hafa gegn bannreglum samkeppnislaga. Slík fyrirmæli getur einnig verið að finna í ákvörðunum sem teknar eru vegna samkeppnishamlandi samruna eða í sáttum sem Samkeppniseftirlitið gerir við hlutaðeigandi fyrirtæki.
Ljóst er að fyrirtæki geta brotið gegn fyrirmælum í ákvörðunum eða sáttum og varða slík brot stjórnvaldssektum. Hins vegar geta brotin verið þess eðlis að nauðsynlegt sé að breyta viðkomandi fyrirmælum til að vinna enn frekar gegn brotum og samkeppnishömlum. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála telur að Samkeppniseftirlitið geti breytt skilyrðum fyrir því að heimila samruna ef forsendur hafa breyst og skilyrðin tryggja ekki lengur virka samkeppni, samanber t.d. úrskurð nr. 6/2007. Æskilegt er hins vegar að Samkeppniseftirlitið hafi skýra almenna lagaheimild til að setja ný fyrirmæli þegar ákvörðun eða sátt er brotin.
Með b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að nýr málsliður bætist við 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga er heimilar Samkeppniseftirlitinu að grípa til aðgerða gegn aðstæðum eða háttsemi sem kemur í veg fyrir, takmarkar eða raskar samkeppni. Í 17. gr. eldri samkeppnislaga var kveðið á um að samkeppnisráð gæti gripið til aðgerða gegn aðstæðum, samningum, skilmálum eða athöfnum sem hefðu skaðleg áhrif á samkeppni. Orðinu „aðstæður“ var bætt inn í að tilstuðlan efnahags- og viðskiptanefndar en nefndin taldi nauðsynlegt að tryggja að ef upp kæmu aðstæður sem kölluðu á að gripið væri til aðgerða hefði samkeppnisráð heimild til þess. Með núgildandi samkeppnislögum var Samkeppniseftirlitinu veitt skýr heimild til að krefjast skipulagsbreytinga á fyrirtækjum í þeim tilvikum sem slík aðgerð er nauðsynleg til að stöðva brot á samkeppnislögum. Hins vegar var felld úr gildi framangreind heimild til að grípa inn í aðstæður sem raska samkeppni.
Í þessu frumvarpi er hins vegar lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði veitt heimild sem gerir því kleift að grípa til nauðsynlegra aðgerða til að efla samkeppni, þar með talið að skipta upp markaðsráðandi fyrirtækjum, án þess að Samkeppniseftirlitið þurfi að sýna fram á að viðkomandi fyrirtæki hafi gerst brotlegt við bannreglur samkeppnislaga. Samkeppnishömlur geta í vissum tilvikum átt rót sína að rekja til annarra atriða en samruna eða brota fyrirtækja á bannreglum samkeppnislaga. Hugsanlegt er t.d. að fyrirtæki sé í slíkri yfirburðastöðu á markaði að tilvist þess, í óbreyttu formi, geti útilokað eða takmarkað að verulegu leyti samkeppni. Í slíkum tilvikum felst hið samkeppnislega vandamál ekki í brotlegri hegðun fyrirtækis heldur í því að yfirburðastaða þess sem slík raskar samkeppni. Þá geta einkenni á markaði eða háttsemi tiltekinna fyrirtækja dregið úr virkri samkeppni þrátt fyrir að þessi atriði falli ekki nauðsynlega undir bannreglur samkeppnisréttarins. Dæmi um það er háttsemi fyrirtækja á fákeppnismarkaði sem gerir þeim auðveldara að stunda þegjandi samhæfingu án þess þó að í háttseminni felist samskipti milli viðkomandi fyrirtækja sem leiða til þess að hún falli undir bann við ólögmætu samráði. Sú röskun á samkeppni sem leitt getur af þessu getur verið jafnalvarleg fyrir neytendur og sú takmörkun á samkeppni sem leiðir af broti á bannreglum samkeppnislaga.
Við þekkjum öll dæmi þess að markaðsráðandi fyrirtæki geta í krafti stöðu sinnar haft mikla stjórn á markaðnum og það er æskilegt að Samkeppniseftirlitið hafi heimildir til inngripa við slíkar aðstæður, jafnvel þótt ekki hafi verið sýnt fram á bein brot af hálfu hinna markaðsráðandi fyrirtækja.
Ýmis ríki hafa í samkeppnislögum sínum úrræði sem ætlað er vinna gegn samkeppnishömlum af þessum toga. Þau ganga mislangt en segja má að kjarni þeirra felist í að veitt er heimild til þess að breyta tilteknu ástandi eða háttsemi á markaðnum til frambúðar í því skyni að bæta virkni viðkomandi markaðar og efla samkeppni, almenningi og atvinnulífinu til hagsbóta. Dæmi um slíkar reglur má m.a. finna í norskum, bandarískum og breskum rétti.
Fyrrgreindar breytingar leiða til þess að Samkeppniseftirlitinu verður m.a. heimilt að skipta upp markaðsráðandi fyrirtækjum ef það getur sýnt fram á það með fullnægjandi rökum að staða þeirra á markaðnum feli í sér alvarlega röskun á samkeppni. Verður Samkeppniseftirlitið í því samhengi að skilgreina viðkomandi markað og leiða í ljós með skýrum hætti þær samkeppnishömlur sem um er að tefla. Í slíkum breytingum á skipulagi fyrirtækja felast ekki óeðlileg afskipti af eignarréttindum, heldur er um að ræða nauðsynlega aðgerð til þess að vernda mikilvæga almannahagsmuni. Ekkert fyrirtæki getur átt réttmæta kröfu til þess að vera til frambúðar í yfirburðastöðu sem hindrar með alvarlegum hætti virka samkeppni.
Ljóst er hins vegar að aðeins verður gripið til slíkra aðgerða í undantekningartilvikum og uppfylla verður ákvæði 3. málsliðar 2. mgr. um að ekki sé fyrir hendi jafnárangursríkt úrræði sem er minna íþyngjandi. Eins er vert að nefna að samkeppnisréttur er í eðli sínu neytendaréttur. Samkeppniseftirlitinu ber því að hafa í huga og horfa til almannahagsmuna við ákvarðanatöku og það er ljóst að heimildinni verður ekki beitt án þess að fram hafi farið heildarmat á þeim hagsmunum sem um ræðir. Ef almannahagsmunir eru að viðhalda hinnar markaðsráðandi stöðu mælir það auðvitað gegn uppskiptingunni.
Þá ber að hafa í huga að viðkomandi fyrirtæki geta skotið ákvörðun um breytingu á skipulagi til áfrýjunarnefndar samkeppnismála og eftir atvikum til dómstóla. Í slíkum málum gildir sú undantekningarregla til hagsbóta fyrir viðkomandi fyrirtæki að málskot til dómstóla frestar réttaráhrifum úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála um breytingar á skipulagi þess, sbr. 41. gr. samkeppnislaga. Tryggir þetta réttaröryggi viðkomandi fyrirtækja og möguleika til að láta reyna á lögmæti kröfu samkeppnisyfirvalda um breytingar á skipulagi þeirra.
Með þeirri breytingu sem lögð er til á 16. gr. munu möguleikar Samkeppniseftirlitsins til að vinna gegn hamlandi stjórnunar- og eignatengslum milli fyrirtækja hér á landi einnig aukast. Eins verður að telja það sérstaklega mikilvægt að eftirlitið hafi slíkar heimildir í því ástandi sem ríkir á mörkuðum í dag þar sem mörg fyrirtæki hafa verið yfirtekin af fjármálafyrirtækjum í kjölfar efnahagshrunsins, en það getur haft veruleg áhrif á helstu samkeppnismarkaði hér á landi.
Í þriðja lagi er lagt til að innheimt verði sérstakt samrunagjald sem greiða skal við hvern samruna sem tilkynntur er Samkeppniseftirlitinu, óháð stærð þeirra fyrirtækja sem að samrunanum koma eða þeirri vinnu sem Samkeppniseftirlitið lætur í té vegna hans.
Hér á landi verða fjölmargir samrunar ár hvert, en aðeins ber að tilkynna samruna til Samkeppniseftirlitsins fari heildarvelta fyrirtækjanna yfir ákveðin mörk. Berist Samkeppniseftirlitinu samrunatilkynning ber því að taka afstöðu til samrunans innan skilgreindra og lögbundinna tímafresta. Að öðrum kosti getur ekki orðið af íhlutun vegna hans. Vegna hinna lögbundnu fresta ganga athuganir að þessu leyti fyrir öðrum. Í ljósi þess er eðlilegt að fyrirtæki sem tilkynnir samruna þurfi að greiða gjald sem gengur þá upp í þann kostnað sem rannsóknin hefur í för með sér.
Vinnan sem verður af úrvinnslu samrunatilkynninga hjá Samkeppniseftirlitinu er mismikil eftir því um hvers konar samruna er að ræða. Það er því miklum erfiðleikum háð að áætla kostnað við meðferð hvers samruna fyrir sig. Í ljósi þess er lagt til að innheimt verði flatt samrunagjald, að upphæð 250 þús. kr., sem greiða skal við afhendingu samrunatilkynningar, óháð stærð þeirra fyrirtækja sem að samrunanum koma eða þeirri vinnu sem Samkeppniseftirlitið lætur í té vegna hans. Ljóst er þó að gjaldið mun ekki standa undir kostnaði við eftirlit Samkeppniseftirlitsins, a.m.k. í þeim tilvikum þegar ítarlegrar rannsóknar er þörf.
Í frumvarpinu er lagt til að valin verði einfaldasta útfærsla gjaldtöku sem völ er á. Hins vegar er ljóst að margir aðrir kostir eru við gjaldtökuna og er full ástæða til þess í meðförum viðskiptanefndar að farið verði yfir þá kosti sem fyrir hendi eru og hvort til greina komi t.d. hvort tveggja, að hafa fast gjald eins og hér er lagt til og mögulega líka stighækkandi gjald ef um sérstaklega flókna samruna er að ræða. Það er verðugt verkefni fyrir nefndina að kanna ólíkar aðferðir í þeim atriðum. Samrunagjald er nýmæli hér á landi en ekkert annarra Norðurlandanna hefur lögfest ákvæði þar um. Það er þekkt í ýmsum öðrum Evrópulöndum, t.d. í Austurríki, Þýskalandi, Bretlandi og á Spáni. Af hálfu ráðuneytisins var því tekin sú afstaða að fara einfalda leið í upphafi og leggja til einfalda leið og að frekar yrði þá horft á annars konar útfærslur í ljósi reynslunnar. En það er auðvitað fullkomlega umhugsunarefni hvernig gjaldtökunni yrði best háttað.
Í fjórða lagi er í 4. gr. frumvarpsins lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði veitt heimild til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla en eftirlitið hefur ekki slíka heimild samkvæmt gildandi lögum. Sú staðreynd að Samkeppniseftirlitið hefur ekki málskotsrétt til dómstóla takmarkar möguleika eftirlitsins til að gæta hagsmuna almennings í samkeppnismálum. Hlutverk eftirlitsins er m.a. að vernda þá lögvörðu almannahagsmuni sem felast í virkri samkeppni og það er því óeðlilegt að það geti ekki gætt almannahagsmuna til sóknar fyrir dómstólum. Mikilvægt er að eftirlitið geti, eftir atvikum, varið fyrir dómstólum niðurstöðu ákvarðana sinna sem áfrýjunarnefndin hefur ógilt eða breytt. Slíkt leiðir til jafnræðis aðila máls og einnig er hægt að leiða líkur að því að það leiði til enn þá vandaðri málsmeðferðar hjá áfrýjunarnefndinni.
Virðulegi forseti. Ég mælist til þess að að lokinni þessari umræðu verði frumvarpinu vísað til 2. umr. og hv. viðskiptanefndar.
