samningar um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda til breska og hollenska ríkisins.
Forseti. Ég ætla að gera grein fyrir áliti 1. minni hluta viðskiptanefndar, sem í eru ég og hv. þm. Eygló Harðardóttir, um þetta mál, þ.e. hvort þingið veiti fjármálaráðherra heimild til að staðfesta samninga sem undirritaðir voru í London 8. desember 2010, um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta til breska og hollenska ríkisins, og mig langar að leggja áherslu á heitið á þessu, um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Það er sá sjóður sem á í raun að endurgreiða tapaðar innstæður.
Fjárlaganefnd óskaði með bréfi, dags. 18. janúar 2011, eftir því að viðskiptanefnd léti í té álit sitt á því hvort og þá hvernig hægt væri að koma því við að íslensk fjármálafyrirtæki mundu greiða þann kostnað sem fyrirsjáanlegt er að ríkissjóður beri vegna Icesave-málsins. Og það er einmitt vegna þess að það er ekki nóg inni í þessum Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta, svokölluðum TIF-sjóði, fyrir öllum kröfunum.
Svipaða ósk fékk efnahags- og skattanefnd. Þar skoðuðu menn hvort hægt væri að taka upp eða hækka bankaskatt og greiða þetta þannig en viðskiptanefnd skoðaði hvort hægt væri að koma þessu yfir á fjármálafyrirtækin í gegnum greiðslur inn í tryggingarsjóðinn. Upplegg Hreyfingarinnar í samningaviðræðunum var að við hefðum viljað hafa það þannig, en maður býr nú ekki í fullkomnum heimi, að það sem yrði eftir þegar búið væri að gera upp búið þannig að Bretar og Hollendingar fengju í raun þrotabú gamla Landsbankans, ef einhver rest yrði yrði henni skipt jafnt á milli Breta og Hollendinga og Íslendinga. Það varð ekki niðurstaðan og þá fórum við að reyna að róa að því öllum árum að finna leiðir til að hægt væri að koma í veg fyrir að þessi skuld mundi lenda á þjóðinni.
Um miðjan dag í gær fékk ég fundarboð um að koma á fund fjárlaganefndar því að hún ætlaði hreinlega að fara að taka málið út án þess að við hefðum fengið tækifæri til að mæla fyrir álitum okkar. Það var mjög undarleg tilfinning og eiginlega niðurlægjandi að vera kölluð fyrir þingnefnd vitandi það að niðurstaða lægi fyrir, búið var að ljósrita og prenta nefndarálitið, og eiga að koma með eitthvert innslag í málið vitandi að ekki yrði hlustað á það.
Engu að síður finnst mér þetta slagur sem er rétt að taka vegna þess að ég trúi því heitt og innilega að þessi krafa megi ekki lenda á íslenskum skattgreiðendum. Og ég spyr, eins og spurt var hérna áðan: Hvað liggur á að klára þetta mál? Af hverju þarf að klára þetta eftir hádegi á morgun? Hvað hangir á spýtunni? (Gripið fram í.)
Það er sem sagt álit þessa minni hluta að Icesave-skuldin sé skuld einkaaðila. Greiðsluskylda hennar má ekki og á ekki að falla á skattgreiðendur. Þrátt fyrir að góðar líkur séu á því að Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta takist að innheimta talsvert upp í skuldina úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. verður að telja ljóst að vaxtagreiðslur af henni muni þó alltaf lenda á sjóðnum þar sem þær teljast ekki til forgangskrafna samkvæmt íslenskum gjaldþrotaskiptalögum.
Minni hlutinn hefur alltaf lagt áherslu á að frumvarp efnahags- og viðskiptaráðherra til breytinga á lögum um tryggingarsjóðinn, mögulegt Icesave-samkomulag og lagafrumvörp því tengd og hugsanleg hækkun bankaskatts verði rædd í samhengi og þau vandamál sem leysa þarf verði leyst með heildstæðum hætti.
Mig langar að víkja nokkrum orðum að ábyrgðarskuldbindingum ríkissjóðs og samkeppnisreglum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Hinn 15. desember 2010 birtist tilkynning á vefsíðu ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA, þar sem eftirfarandi kom m.a. fram, með leyfi forseta:
„Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) ákvað í dag að hefja formlega rannsókn á ríkisaðstoð sem veitt var í október 2008 og september 2009 til varnar innlendri starfsemi viðskiptabankanna þriggja, Glitnis, Kaupþings og Landsbanka og til þess að stofna og fjármagna arftaka þeirra, sem nú nefnast Íslandsbanki, Arion banki og NBI (Landsbankinn). […]
Vegna lausafjárskorts og alvarlegra þrenginga í starfsemi viðskiptabankanna þriggja, Glitnis, Kaupþings og Landsbanka Íslands, ákvað Fjármálaeftirlitið sem kunnugt er í október 2008 að taka við stjórn bankanna og setja þeim skilanefndir. Þá ákvað ríkisstjórnin að stofna þrjá nýja viðskiptabanka, sem í fyrstu voru að fullu í eigu ríkisins. Nýju bankarnir, sem nú nefnast Íslandsbanki, Arion banki og NBI (Landsbankinn), tóku við innlendum eignum forvera sinna og skuldbindingum þeirra vegna innlendra innlána. Voru þessar ráðstafanir gerðar til þess að tryggja áframhaldandi innlenda fjármálaþjónustu.
Nýju bankarnir fengu í byrjun hver um sig stofnfé í formi reiðufjár sem nemur lágmarkshlutafé viðskiptabanka samkvæmt íslenskum lögum jafnframt því sem ríkisstjórnin skuldbatt sig til þess að fjármagna þá að fullu […].
Per Sanderud, forseti ESA tók fram eftirfarandi:
„ESA er ljóst að Ísland glímdi á árunum 2008 og 2009 við mjög alvarlegar og fordæmalausar aðstæður og afskipti ríkisvaldsins voru nauðsynleg. ESA verður engu að síður að meta hvort ríkisaðstoð sem bönkunum var veitt væri hæfileg án þess að raska um of samkeppni. Í þessu skyni er því brýnt að áætlanir um endurreisn bankanna verði lagðar fram svo fljótt sem auðið er.““
Framangreind yfirlýsing ber með sér að staða fjármálakerfisins á Íslandi er síður en svo tryggð. Fjárframlög íslenska ríkisins til banka skekkja mögulega samkeppnisstöðu fjármálafyrirtækja á Evrópska efnahagssvæðinu. Í ítarlega rökstuddu áliti Peters Ørebechs frá háskólanum í Tromsø kemur fram að tilskipun ESB 94/19/EB, sem löggjöf um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta byggist á, kveði á um að í aðildarríkjum EES verði komið á fót innstæðutryggingakerfum sem ekki raski samkeppni, sjálfbærum kerfum sem að fullu séu fjármögnuð af fjármálastofnununum. Telur Ørebech að sérhver tilraun ríkisstjórna til þess að láta ríkisfjármuni bæta upp fjárskort slíks kerfis feli í sér ólögmæta ríkisaðstoð skv. 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.
Af framangreindu er ljóst að ákveðin hætta er á því að úrskurður falli þess efnis að íslenska ríkið hafi brotið gegn samkeppnisákvæðum EES-samningsins með fjárframlagi sínu til fjármálafyrirtækja við endurreisn þeirra. Þá eru líkur á því að ábyrgð ríkisins á greiðslum Icesave-skuldanna fari gegn sömu ákvæðum. Verði staðan slík kann það að leiða til þess að styrkjaframkvæmdin verði færð til baka með einhverju móti, jafnvel með ógildingu þegar gerðra samninga og annarra gerninga með tilheyrandi tjóni fyrir íslenska ríkið.
Nokkur orð um tryggingar innstæðna á Evrópska efnahagssvæðinu. Tryggingakerfi innstæðueigenda og fjárfesta, eins og þau eru skipulögð á Evrópska efnahagssvæðinu, eru mjög gölluð og hefur það legið ljóst fyrir um nokkurt skeið. Slík kerfi hafa ekki byggst á endurtryggingum heldur á söfnun iðgjalda í tryggingarsjóð, eftirágreiðslum eða lánsloforðum frá viðkomandi stjórnvöldum.
Árið 2008 stóð framkvæmdastjórn Evrópusambandsins fyrir rannsókn á innstæðutryggingarsjóðum sambandsríkjanna og fól sú rannsókn m.a. í sér mat á getu einstakra sjóða til þess að greiða út tryggðar innstæður ásamt því sem gerður var samanburður á milli landa. Í rannsókninni var talað um lítið áfall (e. low impact) þar sem gert var ráð fyrir að viðkomandi tryggingarsjóður þyrfti að greiða út 0,035% innstæðna vegna bankagjaldþrots í viðkomandi landi, miðlungsáfall (e. medium impact) næmi hlutfallið 0,81% innstæðna og að lokum stórt áfall (e. high impact) næði hlutfallið 3,24% innstæðna.
Við hrun bankanna árið 2008 lentu um 85% innstæðna í uppnámi. Á íslenska tryggingarsjóðinn féllu kröfur sem námu 26-faldri skilgreiningu framkvæmdastjórnarinnar á stórum áföllum í bankakerfum aðildarríkjanna. Könnun framkvæmdastjórnarinnar hafði áður leitt til þeirrar niðurstöðu að eignir innstæðutryggingarsjóða í aðildarríkjunum árið 2004 nægðu aðeins til að bæta 0,7% af heildarfjárhæð tryggðra innlána. Af framangreindu virðist óhætt að álykta að litlar líkur séu á því að nokkurt innstæðutryggingarkerfi innan Evrópusambandsins geti talist fært um að standa af sér kerfishrun. Slíkar ályktanir hafa verið ræddar á fundum viðskiptanefndar og því jafnvel slegið föstu að engin innstæðutryggingarsjóður í Evrópu ráði einn og sér við að bæta innstæðueigendum tap vegna falls stærsta bankans á starfssvæði þeirra. Hefur slíkt verið útskýrt svo að skipulag sjóðanna geri ráð fyrir því að margar fjármálastofnanir greiði í þá og það geri þeim fært að bæta tjón innstæðueigenda vegna falls fárra. Þannig mætti nefna sem dæmi að falli eitt fjármálafyrirtæki af 100 álíka stórum ættu slíkir sjóðir að hafa getu til að bæta tjónið. Augljóst er að sama getur ekki átt við í ríkjum þar sem fjármálamarkaðurinn byggist að meginstefnu á þremur bönkum sem teljast stórir á mælikvarða viðkomandi ríkis. Sjóður sem byggist á því skipulagi sem hér hefur verið lýst mun aldrei geta bætt tjón sem hlýst af bankafalli undir slíkum kringumstæðum.
Tryggingarsjóðirnir á Evrópska efnahagssvæðinu byggjast á fölsku öryggi og þeirri ranghugmynd að slíkt sé nægjanlegt. Starfsemi þeirra má líkja við það að hengja aðeins upp aðvörunarlímmiða um öryggisvörslu í glugga húss í stað þess að setja upp öryggiskerfi. Límmiðinn hefur ákveðinn fælingarmátt og á meðan fólk trúir því að raunverulegt öryggiskerfi sé til staðar getur hann virkað ágætlega. Ef blekkingin er hins vegar afhjúpuð og menn fara að gera sér grein fyrir að það er ekkert raunverulegt öryggi á bak við límmiðann aukast líkurnar á áhlaupi innbrotsþjófa. Það sama gerist þegar um fjármálafyrirtæki er að ræða. Hætti fólk að treysta á öryggi banka og innstæðutryggingarsjóða aukast líkurnar á bankaáhlaupi sem jafnan leiðir til falls þeirra.
Viðskiptaráðherra hefur lagt fram frumvarp um innstæðutryggingar og tryggingakerfi sem er á þskj. 268, mál 237 á þessu þingi. Frumvarpið kom fram 18. nóvember á síðasta ári. Þar er gert ráð fyrir því að iðgjald vegna innstæðutrygginga hækki úr 0,15% af öllum tryggðum innstæðum í 1% sem verður að teljast veruleg hækkun. Tilgangur hækkunarinnar er að herða á söfnun í Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta.
Með hækkuninni telur minni hlutinn fyrirsjáanlegt að sjóðnum verði mögulega gert fært að standa undir falli lítils sparisjóðs einhvern tímann í framtíðinni. Í áðurnefndu frumvarpi er lagt til að þeim hluta sjóðsins sem tryggir innstæður verði skipt í tvær deildir, A-deild og B-deild. A-deildin yrði nýr sjóður sem þjónaði fjármálamarkaðnum eins og hann er nú en B-deildin hýsti gamla sjóðinn. Þá er í frumvarpinu einnig lagt til að tryggingafjárhæð sjóðsins verði hækkuð í jafngildi 100 þús. evra í stað 20 þús. eins og nú er. Slíkt er í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/14/EB sem á rót sína að rekja til gríðarlegs vantrausts á bankakerfið í Evrópu og hefur enn ekki verið tekin upp í EES-samninginn. Og það er spurning af hverju í ósköpunum við Íslendingar með okkar veikburða bankakerfi eigum að vera að hjálpa Evrópubúunum að byggja upp falskt öryggi á sitt bankakerfi.
Eins og fram hefur komið hefur minni hlutinn litla trú á innstæðutryggingarsjóðum Evrópuríkja og því fyrirkomulagi sem viðgengst innan Evrópusambandsins þar sem það stendur ekki undir sér í raun. Þá telur minni hlutinn það í meira lagi varasamt að ætla að hækka tryggingafjárhæð innstæðutrygginga í 100 þús. evrur til þess eins að reyna að auka trúverðugleika bankakerfisins í Evrópu. Minni hlutinn telur augljóst að íslenska ríkið hafi ekki hag af því að tilskipun sem felur slíkt í sér verði innleidd í íslenskan rétt, hvað þá að slíkt sé gert áður en ljóst er orðið að tilskipunin eins og hún er verði hluti af EES-samningnum.
Þá er það spurningin sem okkur var falið að svara: Er hægt að láta fjármálafyrirtækin greiða Icesave-skuldina? Minni hlutinn telur að leita beri allra leiða til að láta þá sem stofnuðu til Icesave-skuldarinnar greiða hana, þ.e. fjármálafyrirtækin sjálf. Ljóst er að fjármálageirinn á Íslandi ber fyrst og fremst ábyrgð á falli íslensku bankanna haustið 2008 og tjóninu sem af því hlaust. Þá ábyrgð ber sá geiri enn þótt önnur fyrirtæki hafi tekið við rekstri bankanna sem hrundu.
Að mati minni hlutans stendur valið á milli þess að bankarnir og eigendur þeirra nýti hagnað af bankarekstri til þess að greiða sér arð á næstu árum og að handhafar ríkisvaldsins hlutist til um að slíkur hagnaður verði nýttur til þess að endurgreiða Icesave-skuldina þannig að greiðslur þeirra lendi ekki á allri íslensku þjóðinni. Tvær leiðir eru mögulegar til útfærslu tillagna minni hlutans. Efnahags- og skattanefnd hefur verið falið að skoða möguleika þess að innheimta andvirði vaxtagreiðslna af Icesave-skuldinni í gegnum töku svonefnds bankaskatts. Hins vegar er viðskiptanefnd að rannsaka hvort fært sé að innheimta kostnað ríkissjóðs af Icesave-skuldinni með hækkun iðgjalda Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.
Þá er það leiðin sem við erum að skoða um að greiða Icesave-skuldina í gegnum TIF-sjóðinn. Eins og fram kom hjá mér áðan hefur efnahags- og viðskiptaráðherra lagt það til í frumvarpi sínu að iðgjöldin verði hækkuð í 1% af heildarfjárhæð innstæðna og að sjóðnum verði skipt í tvær deildir. Mér finnst mjög mikilvægt að árétta það að hér erum við ekki að leggja til auknar álögur á bankakerfið. Ef efnahags- og viðskiptaráðuneytinu er treystandi til að meta hvað bankakerfið getur greitt í innstæðutryggingar og það meti það svo að 1% sé hæfilegt gjald hlýtur að vera hægt að nota það gjald í að greiða upp skuldina í staðinn fyrir að safna upp peningum sem eiga ekki að vera notaðir.
Því teljum við mögulegt að útfæra frumvarp ráðherra betur með því að skipta iðgjaldagreiðslum fjármálafyrirtækjanna út milli deilda þannig að hluti fari í A-deild, sem er nýja kerfið, og hluti í B-deild. Greiðslur í gömlu deildina má þá nýta til að greiða vexti af Icesave-skuldinni auk tilfallandi kostnaðar. Eins og við sögðum hérna áðan eru vextirnir ekki forgangskröfur og þeir lenda alltaf á innstæðutryggingarsjóðnum og ef við látum ekki fjármálafyrirtækin greiða þá lendir það á þjóðinni. Og það bara viljum við ekki, það kemur ekki til greina.
Það fyrirkomulag sem hér hefur verið lýst væri þó aðeins við lýði á meðan Icesave-skuldin væri greidd niður en eftir það bærust öll iðgjöld í nýju deildina. Framangreind leið hefur þann kost að hún felur ekki í sér auknar álögur á fjármálafyrirtækin umfram það sem ráðherrann hefur þegar lagt til í frumvarpi sínu.
Haustið 2008 lánaði breski ríkissjóðurinn breska innstæðutryggingarsjóðnum, Financial Services Compensation Scheme (FSCS), 20 milljarða sterlingspunda. Í frétt á vef breska fjármálaráðuneytisins segir: „Ríkisstjórnin ásamt innstæðutryggingarsjóðnum FSCS og breska fjármálaeftirlitinu (FSA) vinna að samkomulagi um trúverðuga og viðráðanlega endurgreiðslu lána að fjárhæð 20 milljarða sterlingspunda vegna útlagðs kostnaðar. Frekari upplýsingar verða veittar í fyllingu tímans“. Þetta má sjá á vefsíðu sem við vísum í í álitinu.
Lögum um FSCS var breytt í apríl 2008 í þeim tilgangi að heimila sjóðnum innheimtu iðgjalda og gera honum þannig fært að standa undir framtíðargreiðslum vegna trygginga og kostnaðar við lántökur. Þetta er því mjög svipað og við erum að leggja til að gera. Af þessu má ráða að bresk fjármálafyrirtæki fjármagna nú þann vaxtakostnað af láni sjóðsins sem getið var um hér að framan og um þetta má lesa á bls. 11 í fjárhagsáætlun sjóðsins.
Við leggjum til að frumvarp efnahags- og viðskiptaráðherra til laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta verði tekið til gagngerrar endurskoðunar þannig að iðgjaldagreiðslum fjármálafyrirtækja verði skipt á milli deilda sjóðsins. Minni hlutinn leggur jafnframt til að framangreindar deildir sjóðsins verði reknar í tveimur aðskildum stofnunum, hvor með sína kennitöluna, enda megi með því móti tryggja að kröfuhafar annarrar deildarinnar geti ekki sett fram kröfur um að fá greitt úr hinni.
Viðbrögð álitsgjafa í viðskiptanefnd hafa verið ýmiss konar. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur ekki mikinn áhuga á þessari leið og lýsti andstöðu við slíka hugmynd og sendi nefndinni minnisblað þar sem andstaða ráðuneytisins var rökstudd. Voru þau rök helst nefnd að starfandi fjármálafyrirtæki eigi ekki hlut að máli vegna Icesave-reikninga gamla Landsbankans og nauðsynlegt væri að koma upp trúverðugu innstæðutryggingarkerfi til að afnám gjaldeyrishafta yrði mögulegt. Þá bentu fulltrúar ráðuneytisins á að slíkt væri einnig forsenda þess að innstæðuábyrgð, sem leidd hefur verið af yfirlýsingum síðustu þriggja ríkisstjórna, verði aflétt.
Í minnisblaði frá lögmannsstofunni Landslögum, dags. 15. ágúst 2010, sem sjá má á heimasíðu viðskiptanefndar kemur fram að ábyrgðaryfirlýsingar ríkisstjórna hafa ekkert lagalegt gildi nema lög liggi þeim til grundvallar. Rétt er að fjármálafyrirtækin sem nú starfa á Íslandi komu ekki að stofnun Icesave-skuldarinnar en hið sama má segja um íslenskan almenning, hann gerði það ekki heldur. Eins og fram hefur komið er það álit minni hlutans að fjármálageirinn í heild beri ábyrgð á því hvernig fór. Sú fullyrðing ráðuneytisins að nauðsyn krefji að hér sé komið upp trúverðugu innstæðutryggingarkerfi er í besta falli brosleg þar sem ekkert er trúverðugt við skipulag tryggingarsjóðsins frekar en við núverandi innstæðutryggingarkerfi Evrópuríkjanna. Minni hlutinn hafnar því að möguleikar til þess að aflétta gjaldeyrishöftum aukist með því að ríkissjóður taki á sig frekari skuldbindingar en orðið er.
Þá er spurningin um hvernig við eigum að haga framtíðarfyrirkomulagi innstæðutrygginga. Við höfum enga trú á því að núverandi fyrirkomulag virki en það eru einkum tvær leiðir sem við sjáum að séu færar með það fyrir augum að tryggja öryggi innstæðna sem best. Annars vegar mætti breyta ákvæðum laga á sviði gjaldþrotaskiptaréttar þannig að innlán teljist alltaf til forgangskrafna í þrotabú fjármálafyrirtækja. Það væri í anda neyðarlaganna svonefndu. Með því fyrirkomulagi fengju innstæðueigendur innstæður sínar greiddar út áður en greiðslum væri ráðstafað til kröfuhafa og eigenda gjaldþrota fjármálastofnana og þeir sem ábyrgðina bæru tækju ábyrgðina á rekstri fjármálafyrirtækjanna. Slík leið ætti að tryggja að skattgreiðendur þurfi ekki að hlaupa undir bagga við slík tilefni. Hins vegar mætti sjá fyrir sér að íslensk stjórnvöld semdu um aðild að burðugum erlendum innstæðutryggingarsjóði. Efnahags- og viðskiptaráðherra hefur tvisvar lagt fram frumvarp til breytingar á lögum um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta og virðist staðráðinn í að endurreisa sjóðinn með tveimur deildum og hærri iðgjöldum. Slíkt frumvarp tekur á engan hátt á rót vandans og gæti komið okkur á nýjan leik í sömu stöðu og haustið 2008.
Það er nokkur óvissa um getu Nýja Landsbankans til þess að greiða af skuldabréfi sem gefið var út í tengslum við uppgjör við gamla Landsbankann. Ég sé að ég hef ekki tíma til að fara yfir það en meðflutningsmaður minn, Eygló Harðardóttir, er stödd í húsinu og á ræðu hér á eftir. Ég ætla að eftirláta henni að fara yfir þann þátt en vinda mér að niðurstöðunum. Það er mat okkar að veruleg óvissa sé uppi um stöðu íslenska fjármálakerfisins. Í því sambandi má nefna tvo dóma sem féllu í Hæstarétti í gær. Annar þeirra gerir það að verkum að gjaldeyrislán fyrirtækja virðast líka hafa verið ólögleg og eru mörg þeirra sett á sama bekk og gengislán heimilanna, en það hafa heldur engin rök verið færð fram sem sannfært hafa okkur í minni hlutanum um að íslenska ríkinu beri lagaleg skylda til þess að ábyrgjast greiðslur Icesave-skuldanna heldur virðast þvert á móti hafa komið fram sannfærandi rök sem benda til hins gagnstæða. Því teljum við að endurheimta kostnaðar vegna Icesave-skuldbindingarinnar af fjármálafyrirtækjum í gegnum TIF sé bæði eðlileg og sanngjörn.
