upplýsingalög.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til nýrra upplýsingalaga sem er afrakstur af heildarendurskoðun gildandi laga. Megintilgangur frumvarpsins er að auka upplýsingarétt almennings. Þannig verður stjórnsýslan opnari sem stuðlar að auknu réttaröryggi, bætir lýðræðislega stjórnarhætti og eykur aðhald um starfsemi stjórnvalda. Þegar fjallað er um aðgang almennings að upplýsingum í fórum stjórnvalda verður að hafa í huga margþætt sjónarmið og hagsmuni enda getur efni þeirra upplýsinga sem um ræðir verið af ólíkum toga.

Í frumvarpinu hefur megináherslan verið lögð á að ná ásættanlegu jafnvægi milli þriggja mikilvægra þátta. Í fyrsta lagi að með lögum séu settar almennar reglur sem hafi það markmið að tryggja opna og gegnsæja stjórnsýslu en slíkt er til þess fallið að auka aðhald með starfsemi stjórnvalda, auka réttaröryggi borgaranna og bæta möguleika þeirra til þátttöku í lýðræðissamfélagi. Það er megintilgangur frumvarpsins að tryggja framgang þess markmiðs.

Í öðru lagi hefur verið litið til þess að stjórnvöld fái í ýmsum störfum sínum upplýsingar sem teljast viðkvæmar bæði vegna hagsmuna almennings og hins opinbera og vegna einkahagsmuna. Með hliðsjón af þessu hefur við samningu frumvarpsins verið leitast við að greina og lýsa þeim tilvikum þar sem slíkir hagsmunir teljast nægilega ríkir til að þeir réttlæti frávik frá meginreglu laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum.

Í þriðja lagi hefur verið horft til þess við samningu frumvarpsins að reglur um rétt almennings til aðgangs að gögnum séu settar fram með þeim hætti að framkvæmd þeirra geti orðið skilvirk og jafnframt að hún verði ekki úr hófi kostnaðarsöm eða íþyngjandi.

Við undirbúning frumvarpsins hefur verið litið til þróunar sem orðið hefur í öðrum ríkjum um aðgang almennings að gögnum hjá opinberum aðilum. Var t.d. stuðst við ítarlega skýrslu um endurskoðun upplýsingalaga sem kom út í Danmörku á árinu 2009. Víðast hvar í nágrannaríkjum Íslands hefur markvisst verið unnið að því að auka upplýsingarrétt, m.a. með því að gera gögn og upplýsingar aðgengilegar á netinu, með því að opna aðgang að upplýsingum sem finnast í gagnagrunnum og með endurskoðun almennra reglna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Sambærilegar áherslur má sjá hjá Evrópusambandinu og vísa ég þar í reglugerð Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 1049/2001, frá 30. maí 2001, um almennan aðgang að skjölum Evrópuþingsins, Evrópuráðsins og framkvæmdastjórnar og hjá Evrópuráðinu, samanber sáttmála Evrópuráðsins um aðgang að opinberum gögnum. Sá sáttmáli var opnaður fyrir undirritun 18. júlí 2009 en hann hefur ekki verið fullgiltur af tilskildum fjölda ríkja til að öðlast gildi.

Núverandi upplýsingalög, nr. 50/1996, tóku gildi 1. janúar 1997. Lögin fela í sér þá mikilvægu meginreglu að almenningi er tryggður réttur til aðgangs að þeim gögnum sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum og varða tiltekin mál með ákveðnum en þó mikilvægum undantekningum. Frá gildistöku þeirra laga voru ekki til almenn lög um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum en þó voru í lögum nokkur ósamstæð ákvæði sem tryggðu almenningi aðgang að upplýsingum í fórum stjórnvalda. Reynslan hefur sýnt að gildistaka laganna fól í sér umtalsverða réttarbót fyrir almenning. Hins vegar er rétt að hafa í huga að síðan þá hefur íslensk stjórnsýsla þróast mikið. Umfang stjórnsýslunnar heftur aukist en einnig hafa orðið miklar breytingar á starfsumhverfi hennar m.a. vegna tækniframfara. Þær breytingar ná bæði til meðferðar og vinnslu mála og upplýsinga í daglegum störfum stjórnsýslunnar en einnig til þess hvernig upplýsingar eru flokkaðar og varðveittar. Þessar breytingar gera það að verkum að auðveldara er en áður að gera upplýsingar um málefni hins opinbera aðgengilegar. Jafnframt hafa kröfur almennings til aðgangs að upplýsingum um opinber málefni aukist. Þessar aðstæður kölluðu á endurskoðun upplýsingalaga með það að markmiði að auka upplýsingarétt almennings.

Helstu nýmæli frumvarpsins eru í fyrsta lagi að lagt er til að lögfest verði sérstakt ákvæði þar sem fram komi lýsing á markmiðum upplýsingalaga. Í 1. gr. frumvarpsins er því lagt til að orðað verði það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna. Tilgangurinn sé m.a. sá að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, þátttöku almennings í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings með stjórnvöldum, möguleika fjölmiðla með því að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni. Sambærileg ákvæði eru ekki í gildandi lögum þó ljóst sé að þessi sömu markmið upplýsingalaganna hafi í framkvæmd haft mikla þýðingu við túlkun þeirra.

Í öðru lagi er lagt til að gildissvið upplýsingalaga verði víkkað með þeim hætti að þau taki til fleiri aðila en nú er. Nú taka upplýsingalögin til starfsemi stjórnvalda en almennt ekki til einkaréttarlegra lögaðila, hvort sem viðkomandi lögaðilar eru í eigu hins opinbera eða ekki. Eina undantekningin frá þessu er sú að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þá hafa upplýsingalögin náð til þeirrar starfsemi sbr. 2. mgr. 1. gr. gildandi upplýsingalaga. Þetta getur átt við um einkarekna velferðarþjónustu eða skóla þegar um er að ræða töku stjórnvaldsákvarðana.

Ákvæði er í frumvarpinu þar sem gert er ráð fyrir að upplýsingalög taki til allrar starfsemi stjórnvalda. Til viðbótar er gert ráð fyrir að upplýsingalög taki einnig til allrar starfsemi sem fram fer á vegum einkaréttarlegra lögaðila sem eru í eigu hins opinbera að 75% hluta eða meira. Í þessu felst umtalsverð rýmkun á gildissviði laganna og undir þessa afmörkun falla til að mynda fyrirtæki í eigu hins opinbera svo sem Landsvirkjun, Orkuveita Reykjavíkur, Rarik ohf. og fleiri. Að því þarf þó að gæta að í þessu felst ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varðar verði aðgengilegar almenningi. Áfram er byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna sé heimilt að undanþiggja upplýsingar aðgangsrétti almennings. Rökin að baki því hlutfalli eigna opinberra aðila sem miðað er við eru fyrst og fremst þau að þegar eignarhluti tiltekins aðila í fyrirtæki hefur náð 75% mörkum verður að líta svo á að ákvarðanir um meðferð á stjórnun slíks fyrirtækis séu í reynd að langmestu leyti ákvarðanir um ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Þá má einnig hafa í huga að sé þessum eignarhluta náð verður almennt að ætla að viðkomandi opinberir aðilar hafi í reynd full eða a.m.k. mjög veruleg yfirráð yfir lögaðila í gegnum eignarvald sitt. Rétt er þó að taka fram að eðli máls samkvæmt er meðferð eignarvalds og svo dagleg stjórnun einkaréttarlegs lögaðila ekki einn og sami hluturinn. Eftir því sem eignarhlutur opinberra aðila verður stærri verður þó að gera ráð fyrir að eigendavald þeirra verði ríkara að sama skapi.

Forsætisráðherra verður samkvæmt 2. gr. frumvarpsins heimilt að undanskilja fyrirtæki gildissviði laganna sem eru að nær öllu leyti í samkeppni á markaði. Aðilar sem komu að gerð frumvarpsins hafa bent á Landsbanka Íslands í því sambandi. Til að gefa fyrirtækjum hæfilegan aðlögunartíma sem eru í 75% eigu ríkisins eða meira og falla síðan undir lögin verði þau samþykkt, t.d. orkufyrirtækjum í eigu ríkis og sveitarfélaga, er mælt fyrir um það í gildistökuákvæði frumvarpsins að lögin gildi einungis um gögn og upplýsingar sem verða til eftir gildistöku laganna, þ.e. eftir 1. júlí 2011. Vert er að geta þess að jafnvel þótt fyrirtæki verði undanskilin gildissviði laganna taka lög um upplýsingarétt um umhverfismál samt sem áður til þeirra og þeirra upplýsinga sem ber að afhenda á grundvelli þeirra laga.

Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt gildandi lögum. Nánari grein er gerð fyrir þessum tillögum í skýringum við viðkomandi greinar frumvarpsins, samanber fyrst og fremst skýringar á 6., 7. og 8. gr. frumvarpsins. Að langstærstum hluta eru þær takmarkanir sem lagðar eru til á upplýsingarétti almennings hins vegar óbreyttar frá gildandi lögum. Í 8. gr. eru þó ítarlegar skilgreiningar á því hvaða gögn flokkast til vinnugagna og eru í 2. mgr. ákvæðisins lagðar til eftirfarandi fjórar nýjar reglur um hvað teljist til vinnugagna.

Í 1. tölulið er fjallað um gögn sem berast milli stjórnvalda þegar eitt stjórnvald sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annað.

Í 2. tölulið 2. mgr. 8. gr. er fjallað um gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun eða fastmótuðu hlutverki.

Í 3. tölulið 2. mgr. 8. gr. er fjallað um gögn sem send eru á milli nefnda eða starfshópa sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti.

Í 4. tölulið 2. mgr. 8. gr. er fjallað um gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneytið aflar hjá öðru ráðuneyti eða hjá stjórnvaldi sem heyrir undir yfirstjórn þess.

Það er ávallt skilyrði til viðbótar framangreindum töluliðum að viðkomandi gögn séu í reynd undirbúningsgögn eins og fram kemur í 1. mgr. 8. gr. Þessar breytingar eru til þess fallnar að endurspegla betur en núgildandi lög vinnulag hjá stjórnvöldum, ekki síst innan Stjórnarráðs Íslands þar sem mörg ráðuneyti koma gjarnan að úrlausn mála.

Í fjórða lagi er lagt til í 13. gr. frumvarpsins að forsætisráðherra geti í reglugerð mælt fyrir um birtingu gagna og upplýsinga stjórnvalda á vefsíðum sínum. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að tryggja samræmi og þar með bætt aðgengi almennings að þeim upplýsingum sem um ræðir. Jafnframt er tilgangurinn sá að gera stjórnvöld meðvitaðri um möguleika á þessu sviði, t.d. að því er varðar birtingu lista yfir þau mál sem eru til meðferðar.

Í fimmta lagi eru lagðar til breytingar á kröfum til framsetningar á beiðnum um aðgang að gögnum með það að markmiði að almenningi verði gert auðveldara en nú er að óska upplýsinga. Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að tilgreina það málefni, þ.e. efni máls sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að tilgreina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að eins og nú er. Sú skylda verður að meginstefnu til lögð á stjórnvöld að finna þau mál sem falla undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum.

Þá er með hliðsjón af framkvæmd hjá úrskurðarnefnd upplýsingamála sett skýrara ákvæði í 7. gr. frumvarpsins um rétt til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna. Verði frumvarpið að lögum mun almenningur eiga skýlausan rétt til upplýsinga um hvaða starfsmenn starfa í opinberri þjónustu, hver föst launakjör þeirra eru og hvernig þeim er sinnt.

Að því er varðar fyrirtæki í 75% eigu ríkisins eða meira munu upplýsingar um föst launakjör aðeins eiga við um æðstu stjórnendur. Þetta eru upplýsingar sem almennt verða ekki taldar til einkamálefna viðkomandi starfsmanna eða vinnuveitenda hans enda sé um að ræða ráðstöfun mikilvægra opinberra hagsmuna. Því gilda hér að nokkru marki önnur sjónarmið en almennt eiga við í vinnuréttarsambandi á almennum vinnumarkaði. Hér búa þau rök að baki að almenningur eigi að geta aflað sér vitneskju um starfsfólk sem ráðið hefur verið til að veita tiltekna opinbera þjónustu. Það stuðlar að eðlilegu aðhaldi almennings með því að hæft starfsfólk sé ráðið í opinbera þjónustu og aðhaldi með fjárhagslegum útgjöldum vegna starfanna. Í samræmi við ummæli í lögskýringargögnum er fylgdu frumvarpi því er varð að gildandi upplýsingalögum og framkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál er við það miðað að ekki skuli einvörðungu veittar upplýsingar um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig veittur aðgangur að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerður hafði verið við þá um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta yfirvinnu, akstursgjald o.fl. Aðgangur að upplýsingum um laun starfsmanna veitir stjórnvöldum aðhald við ákvörðun launa og þá sérstaklega með tilliti til jafnræðis og málefnalegra sjónarmiða. Ekki er talið að reglurnar fæli hæfa einstaklinga frá því að sækja um störf enda skal stefna ríkisins í starfsmannamálum að vera með þeim hætti að hæfir einstaklingar vilji sækja um störf.

Einnig eru lagðar til ýmsar breytingar á orðalagi sem lúta einkum að meðferð beiðna um aðgang að upplýsingum og meðferð úrskurðarnefnda um upplýsingamál. Vert er þó að vekja sérstaklega athygli á þeirri tillögu sem fram kemur í 2. mgr. 11. gr. og 2. málslið 1. mgr. 19. gr. frumvarpsins um skyldu stjórnvalda til að rökstyðja sérstaklega af hverju þau nýta ekki heimild til að veita aukinn aðgang að gögnum umfram skyldu sé hann á annað borð fyrir hendi. Þetta mun væntanlega hafa í för með sér að stjórnvöld munu í auknum mæli afhenda upplýsingar þótt það sé ekki beinlínis skylt.

Samráði við gerð frumvarpsins var þannig háttað að í mars 2010 voru haldnir fundir með ráðuneytisstjórum, með lögfræðingum ráðuneyta og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Þar voru frumniðurstöður frumvarpsgerðarinnar kynntar og voru þær þá einnig birtar á heimasíðu forsætisráðuneytisins þannig að hver og einn gæti kynnt sér hvert stefndi varðandi endurskoðun laganna. Drög að frumvarpi voru síðan birt á heimasíðu forsætisráðuneytisins 26. október 2010 og óskað eftir athugasemdum. Jafnframt hélt starfsmaður forsætisráðuneytisins fund með fulltrúum stjórnar Blaðamannafélags Íslands og Félagi forstöðumanna ríkisstofnana þar sem drögin voru kynnt.

Í IX. kafla almennra athugasemda við frumvarpið er samráðsferlið ítarlega rakið. Þar er rakið hverjir komu athugasemdum að, hvað kom fram í þeim athugasemdum og hver viðbrögð forsætisráðuneytisins voru við þeim. Þær breytingar voru meðal annars gerðar á frumvarpinu í kjölfar athugasemda að það nær einungis til upplýsinga í fjórum þeirra fyrirtækja sem falla undir lögin sem verða til eftir gildistöku laganna. Einnig voru gerðar breytingar á ákvæðum um opinbera starfsmenn með vísan til réttinda starfsmanna og lögmætra hagsmuna af því að afstýra því að starfsmenn séu gerðir tortryggilegir að ástæðulausu, og reglan um hvernig beiðni þess sem óskar eftir gögnum ætti að vera var sett inn með skýrari hætti. Er afstaða mín sú að gott samráð sem þetta við almenning og hagsmunaaðila leiði af sér vandaðri vinnu sem ríkari sátt getur myndast um.

Virðulegi forseti. Ég tel að með því að flytja frumvarp þetta sýni ríkisstjórnin í verki að hún taki alvarlega þær kröfur sem uppi eru í samfélaginu um aukið aðgengi almennings að upplýsingum jafnt í fórum stjórnvalda og þeirra einkaréttarlegu aðila sem eru í eigu hins opinbera að 75% hluta eða meira. Ég vil taka fram að frumvarpið felur ekki í sér neinar breytingar á stjórnarskrárvörðum rétti þingmanna til að óska svara ráðherra um opinber málefni.

Að svo mæltu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og hv. allsherjarnefndar.