139. löggjafarþing — 104. fundur,  31. mars 2011.

ákvörðun EES-nefndarinnar um breyt. á XIII. viðauka við EES-samninginn, reglugerð nr. 216/2008.

621. mál
[12:15]
Horfa

utanríkisráðherra (Össur Skarphéðinsson) (Sf):

Frú forseti. Virðulegur forseti á þakkir skilið fyrir að hafa farið með langan titil þeirra þingsályktunartillögu sem ég mæli fyrir. Með henni er leitað fyrirframheimildar Alþingis til þess að staðfesta fyrir hönd vorrar þjóðar ákvörðun sem fyrirhugað er að sameiginlega EES-nefndin taki. Sú ákvörðun felur í sér breytingu á XIII. viðauka við EES-samninginn um flutningastarfsemi. Samkvæmt henni á að fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008, sem ég er viss um að hv. þingmenn hér í salnum kannast vel við en til upprifjunar varðar hún sameiginlegar reglur um almenningsflug og flugöryggismál Evrópu.

Meginhlutverk Flugöryggisstofnunar Evrópu er, eins og menn geta auðvitað ráðið af nafni hennar, að tryggja öryggi flugsamgangna. Ísland er aðili að stofnuninni. Fyrir okkar hönd hefur flugmálastjóri setið í stjórn hennar. Með þeirri reglugerð sem getið var áðan, 216/2008, var verksvið stofnunarinnar aukið frá því sem verið hefur og er nú til að mynda til flugrekstrar og starfrækslu loftfara en felur líka í sér mat á flugöryggisatriðum og sömuleiðis útgáfu skírteina fyrir áhafnir.

Þessi reglugerð hefur þar að auki að geyma þau nýmæli að framkvæmdastjórn ESB er fengin heimild til að sekta þá aðila sem stofnunin hefur gefið út skírteini til. Slíkri sekt er beitt að undangenginni ósk stofnunarinnar. Í því sambandi ber þingmönnum að hafa í huga að stofnunin gefur samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar einungis út skírteini til tiltekinna fyrirtækja á sviði flugmála eins og nánar er gerð grein fyrir í þessari þingsályktunartillögu. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef fengið frá Flugmálastjórn hefur einungis einn aðili hér á landi, hið góða fyrirtæki Icelandair, fengið útgefið leyfi frá stofnuninni til þessa og það leyfi er afmarkað mjög þröngt.

Meginefnið í máli mínu er kannski að vekja eftirtekt á því að reglugerðin sem ég nefndi, með þeirri aðlögun sem leiðir af upptöku hennar í EES-samninginn, kveður á um framsal sektarvalds íslenskra yfirvalda til Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA. EES/EFTA-ríkin hafa talið að slíkt framsal sektarvalds til yfirþjóðlegrar stofnunar kunni að brjóta gegn stjórnskipulegum heimildum landsréttar einstakra EFTA-ríkja og þar með töldu Íslandi. EES/EFTA-ríkin hafa reynt að fá framkvæmdastjórn ESB til að samþykkja að þetta sektarvald sé í tilviki EFTA-ríkjanna í höndum innlendra stjórnvalda. Framkvæmdastjórnin hefur hins vegar hafnað þeim tillögum.

Núna er staðan í málinu sú að þrýst er á upptöku reglugerðarinnar í EES-samninginn og Noregur og Liechtenstein hafa þegar lýst því yfir að þau uni þeirri niðurstöðu sem ESB leggur til. Eins og kemur fram í tillögunni og ég hef þegar undirstrikað er reglugerð 216/2008 grundvallarreglugerð í flugöryggismálum. Hún mælir m.a. fyrir um grunnkröfur um umhverfisvernd, skilyrði fyrir útgáfu skírteina vegna lofthæfis, fyrir starfrækslu loftfara og til flugmanna. Hún er líka grundvöllur annarra mikilvægra ESB-reglugerða, m.a. hvað varðar flugöryggismál á flugvöllum, flugumferðarstjórn og flugleiðsögu.

Ef reglugerðin verður ekki innleidd í íslenskan rétt verður ekki hægt að innleiða þær gerðir sem á henni byggja. Það mundi leiða til þess að flugöryggismál yrðu með allt öðrum hætti á Íslandi en annars staðar á EES-svæðinu. Þá mundi t.d. skapast sú réttarstaða að þau skírteini sem flugmálastjórn gefur út á sviði flugöryggis nytu ekki viðurkenningar annars staðar í Evrópu líkt og þau gera nú. Þetta mundi skekkja verulega samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja á flugmarkaðnum enda mundu þau eiga mjög erfitt með að sýna fram á að þau uppfylltu sömu flugöryggisreglur og gilda annars staðar á EES-svæðinu. Það verður að telja að slíkt geti haft í för með sér mjög erfiða tálma í framsókn þeirra á eðlilegri starfsemi.

Ég vek eftirtekt á því að ég sagði áðan að það hafi leikið vafi á því hvort framsal á sektarheimildum til ESA standist stjórnskipulegar heimildir íslensks réttar. Af þeim sökum kaus ég að leita eftir áliti Stefáns Más Stefánssonar lagaprófessors um þetta harðlögfræðilega álitaefni. Ég fór þá leið að prenta með þessari þingsályktunartillögu álit Stefáns Más sem fylgiskjal við tillöguna. Þar kemur fram sú skoðun hans að taki Alþingi ákvörðun um að leiða þetta í lög, þ.e. framsal sektarvalds til ESA, geti verið erfitt að fullyrða að sú löggjöf brjóti í bága við stjórnarskrána. Í því sambandi er skírskotað til þess að rökin séu fyrst og fremst þau að umræddar reglur nái til mjög fárra aðila hér á landi og muni þar að auki gilda á ákaflega þröngu sviði. Það kemur líka fram í áliti lagaprófessorsins, Stefáns Más Stefánssonar, að Alþingi hafi svigrúm til að meta endanlega hvort tiltekinn þjóðréttarsamningur brjóti í bága við stjórnarskrána eða hvort hann sé í samræmi við hana. Að öðru leyti vísa ég til álitsins um afstöðu hans. Það er alveg klárt að málefnið er nokkuð sem utanríkismálanefnd verður að skoða mjög vel og eftir atvikum hugsanlega aðrar nefndir sem hún kýs að kalla sér til liðsinnis og ráðuneytis í þessu máli.

Mál af þessum toga, m.a. framsal á sektarvaldi, er einmitt það sem við sem samþykktum EES-samninginn á sínum tíma, um miðbik síðasta áratugar síðustu aldar, ræddum og deildum mjög mikið um. Þetta var eitt af því sem talið var vera á gráu svæði hvað stjórnarskrá varðar. Nú liggur fyrir að lagaprófessorinn sem var einnig á þeim tíma í hópi þeirra fjögurra sem veittu álit sitt á því hvort EES-samningurinn stæðist stjórnarskrána er þeirrar skoðunar að hægt sé að halda því fram að svo sé með þeim rökum tvennum sem ég hef rakið hér, en segir jafnframt að Alþingi hafi ákveðið svigrúm til að meta það. Það er sá kaleikur sem Alþingi verður að fara í gegnum og drekka í botn. Það verður að skoða þetta. Ég er sammála áliti lagaprófessorsins eftir að hafa farið dálítið djúpt í þetta mál en ég tel að málið sé þess eðlis að þingið verði að fara mjög rækilega í gegnum það.

Vegna þess að ég er handhafi framkvæmdarvaldsins og telja verður að handhafar framkvæmdarvaldsins geti ekki úrskurðað um túlkun sem er á mörkum hinna stjórnskipulegu heimilda í þessu sambandi eða skyldum málum var haft samráð við utanríkismálanefnd áður en ég lagði fram þessa þingsályktunartillögu. Niðurstaðan varð sú að við færum þá leið sem við höfum gert í tveimur tilvikum áður, einu sinni á þessu þingi og einu sinni 1998, að leggja fram þingsályktunartillögu um að Alþingi heimili ríkisstjórninni fyrir fram að staðfesta þá fyrirhuguðu ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sem kveður á um upptöku þeirrar reglugerðar í EES-samningnum sem ég hef hér lýst án stjórnskipulegs fyrirvara, með öðrum orðum að Alþingi sé það afl og sú stofnun sem taki þessa ákvörðun vegna þess að vafi leiki á því að ég sem ber stjórnskipulega ábyrgð á þessu máli hafi sem handhafi framkvæmdarvalds heimild til þess að gera það. Þetta er a.m.k. miklu varfærnari leið. Það verður þá löggjafinn sem ákveður.

Ef þessi reglugerð verður felld inn í samninginn mun það kalla á breytingu á loftferðalögum, nánar tiltekið 36. gr. laga 60/1998, í þá veru, svo ég undirstriki það, að ESA verði veitt sektarvald vegna skírteina sem eru útgefin af Flugöryggisstofnun Evrópu.

Frú forseti. Þegar þessari umræðu sleppir er það tillaga mín að henni verði vísað til hv. utanríkismálanefndar til rækilegrar umfjöllunar.