Stjórnarráð Íslands.
Virðulegi forseti. Eins og ég sagði áðan hef ég auðvitað tekið eftir því í umræðunni að ýmsir hafa viljað tengja það frumvarp sem hér er til umræðu við fyrirætlanir ríkisstjórnarinnar um að hér verði stofnað nýtt atvinnuvegaráðuneyti en, virðulegi forseti, slíkar vangaveltur eru eins og ég sagði áðan úr lausu lofti gripnar og áform um stofnun atvinnuvegaráðuneytis tengjast ekki með neinum hætti því frumvarpi sem hér er til umræðu. Tillögur frumvarpsins um aukið svigrúm stjórnvalda hvað þetta varðar snúa fyrst og fremst að því að auka möguleika og þar með ábyrgð æðstu handhafa framkvæmdarvaldsins á því að skipulag ráðuneyta sé á hverjum tíma þannig að stjórnvöld séu í raun og veru í stakk búin til að sinna þeim verkefnum sem þau bera ábyrgð á.
Í tengslum við framangreint er jafnframt lagt til, samanber frumvarp til laga um breytingar á lögum sem ég mun þá ekki mæla fyrir núna, að ríkisstjórn á hverjum tíma hafi meira svigrúm til þess að færa til verkefni á milli ráðuneyta. Markmið þeirra breytinga er ekki síst að stuðla að auknum sveigjanleika í starfsemi Stjórnarráðsins og auðvelda stjórnvöldum að skipuleggja Stjórnarráðið í samræmi við þær pólitísku áherslur sem uppi eru á hverjum tíma.
Í þessu samhengi er mikilvægt að árétta að ákvörðun um það hver skuli vera lögbundin verkefni framkvæmdarvaldsins verður eftir sem áður að sjálfsögðu í höndum Alþingis sem og eftirlit með því hvernig sú framkvæmd gengur og breytir frumvarpið engu þar um. Frumvarpið skerpir hins vegar mörkin á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds í samræmi við vaxandi kröfur þar um.
Í öðru lagi eru lagðar til breytingar sem hafa það að markmiði að efla samhæfingu starfa á milli ráðherra. Kveðið verði á um skyldur ráðherra til að leitast við að samhæfa stefnu sína og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið skarast. Auk þess er kveðið sérstaklega á um skyldu forsætisráðherra til að hafa frumkvæði að samhæfingu starfa ef á þarf að halda. Í þessu sambandi er nánar kveðið á um það hvaða mál sé skylt að bera upp í ríkisstjórn og mælt fyrir um starfsemi ráðherranefnda. Þessar breytingar eru í samræmi við tillögur og umfjöllun í framangreindum skýrslum og jafnframt í samræmi við tillögur og umfjöllun í nýútkominni skýrslu stjórnlaganefndar.
Úrlausn sífellt fleiri verkefna sem sinnt er innan Stjórnarráðsins kallar á aðkomu tveggja eða fleiri ráðherra og ráðuneyta þeirra. Í frumvarpinu er lögð sú sjálfsagða skylda á alla ráðherra að samhæfa stefnu og aðgerðir þegar málefni og málefnasvið sem þeir bera ábyrgð á skarast. Ákvæðið breytir hins vegar engu um ábyrgð einstakra ráðherra á þeim verkefnum sem þeim hafa verið falin en er sett fram til þess að tryggja aukna samvinnu og samstarf á milli ráðuneyta við úrlausn mála í almannaþágu og til að tryggja að ráðherrar sem sannarlega ættu að hafa aðkomu að einstökum málum komi að þeim í reynd.
Í samræmi við framangreindar skyldur ráðherra til að samræma og samhæfa störf sín þar sem málefni skarast er í frumvarpinu kveðið á um heimildir forsætisráðherra með samþykki ríkisstjórnar til að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka og er það nýmæli. Í frumvarpinu er jafnframt lagt til að lögfest verði skylda til að halda skipulega utan um fundargerðir af fundum ráðherranefnda jafnt sem og af fundum ríkisstjórnar. Tilgangur ráðherranefnda er að skapa vettvang fyrir ráðherra sem bera ábyrgð á skyldum málefnum til að samhæfa stefnu sína og aðgerðir í tilteknum málum eða málaflokki. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir í þessum tilgangi er notuð í flestum nágrannaríkjum okkar og er mikilvæg aðferð til að samhæfa störf ráðherra utan eiginlegra ríkisstjórnarfunda.
Ráðherranefndir eru m.a. vettvangur til að undirbúa mál fyrir umfjöllun í ríkisstjórn og tryggja að þau hljóti nauðsynlega þverfaglega umfjöllun á undirbúningsstigi. Ráðherranefndir létta þannig álagi af ríkisstjórn og gera umræður þar markvissari en þær geta einnig gert forustumönnum í ríkisstjórnarsamstarfi auðveldara fyrir með að hafa yfirsýn yfir einstök málefnasvið. Mikilvægt er þó að undirstrika að umfjöllun og formleg afgreiðsla mála í ráðherranefndum getur ekki komið í stað formlegrar umfjöllunar á mikilvægum stjórnarmálum sem bera skal upp í ríkisstjórn.
Í Danmörku starfa á hverjum tíma nokkrar formlegar ráðherranefndir sem m.a. fjalla um mál áður en þau koma til umfjöllunar í ríkisstjórn og má segja að þar í landi séu störf slíkra nefnda ein helsta samhæfingaraðferð ríkisstjórna. Sú aðferð að skipa ráðherranefndir hefur ekki verið notuð mikið hér á landi í gegnum tíðina, lengst af hefur einungis ein ráðherranefnd verið starfandi, þ.e. ráðherranefnd um ríkisfjármál en formleg umgjörð hennar hefur þó verið takmörkuð. Á þessu urðu breytingar á árinu 2009 þegar stofnaðar voru með ákvörðun ríkisstjórnar þrjár nýjar ráðherranefndir, þ.e. ráðherranefnd um efnahagsmál, Evrópumál og jafnréttismál. Hafa þær reynst mjög gagnlegar og fundar t.d. ráðherranefnd um efnahagsmál einu sinni í viku.
Jafnframt var formleg umgjörð ráðherranefndar styrkt með setningu starfsreglna sem eru í meginatriðum að formi til hliðstæðar starfsreglum ríkisstjórnar auk þess sem ráðherranefndum var markaður sess í skipuriti forsætisráðuneytisins. Frá þessum tíma hafa tvær nýjar ráðherranefndir verið settar á fót, annars vegar ráðherranefnd um skuldavanda heimila og hins vegar ráðherranefnd um atvinnumál. Þótt ekki sé komin mikil reynsla á störf ráðherranefnda hér á landi er reynslan af þeim almennt talin góð svo sem fram kemur í umsögnum ráðherra sem gerð er grein fyrir í skýrslu nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands.
Framangreind ákvæði frumvarpsins um samhæfingu starfa milli ráðherra eru bein viðbrögð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem kallað er eftir skýrari verkaskiptingu, formfastara samráði og skilvirkara flæði upplýsinga á milli ráðuneyta og á milli ráðuneyta og stofnana þeirra, enda má ætla að slíkt vinnulag hefði leitt til þess að markvissar hefði verið brugðist við aðdraganda efnahagshrunsins. Þá verður sú ályktun dregin af niðurstöðum rannsóknarskýrslunnar að þáverandi forsætisráðherra hefði átt að beita sér af meiri festu fyrir því að ráðuneytin samhæfðu viðbúnað við að bregðast við aðsteðjandi hættu. Framangreind ákvæði um samhæfingu starfa á milli ráðherra eru jafnframt bein viðbrögð við niðurstöðu þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en í skýrslu hennar segir eftirfarandi, með leyfi forseta:
„Skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra ber þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um þau vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers þeirra er starfað.“
Í þriðja lagi er í frumvarpinu lagt til að kveðið verði á um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum og með eignum ríkisins, þar á meðal eignum ríkisins í einkaréttarlegum lögaðilum, en þessar skyldur hafa hingað til almennt verið byggðar á ólögfestum meginreglum. Með tillögu um að þessar reglur verði lögfestar og skýrðar er brugðist við beinni tillögu rannsóknarnefndar Alþingis, en það er mat nefndarinnar að nauðsynlegt sé að taka þessi ákvæði til ítarlegrar endurskoðunar og m.a. taka af allan vafa um heimildir ráðherra til að hafa eftirlit með sjálfstæðum stofnunum og nefndum sem starfa á málefnasviði hans.
Skipta má efni þeirra lagabreytinga sem hér um ræðir í þrennt. Í fyrsta lagi er fjallað um yfirstjórnunarheimildir ráðherra gagnvart stofnunum sem heyra beint undir ráðherra. Í annan stað er fjallað um eftirlitsskyldu ráðherra með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum þeirra sem starfa á málefnasviði hans, þar á meðal gagnvart sjálfstæðum stofnunum, en í því sambandi er þó sérstaklega tekið fram að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í þriðja lagi er í frumvarpinu kveðið á um heimildir ráðherra til að krefja stjórnvöld sem starfa á málefnasviði hans um upplýsingar og skýringar sem nauðsynlegar eru til að yfirstjórnar- og eftirlitshlutverk séu samkvæmt lögunum.
Í þessu sambandi er sérstaklega kveðið á um rétt ráðherra til að krefja sjálfstæð stjórnvöld um upplýsingar en nokkur vafi hefur þótt leika á rétti ráðherra í þeim efnum. Þá er í frumvarpinu sérstaklega mælt fyrir um að ef nauðsynlegt reynist að afhenda ráðherra upplýsingar sem þagnarskylda hvílir á skuli þagnarskyldan flytjast yfir á ráðherra og þar með ráðuneyti hans. Með þessu er tryggt að eðlilegt og nauðsynlegt upplýsingastreymi verði á milli stofnana á málefnasviði ráðherra og ráðuneyta hans sem er afar mikilvægt enda getur slík upplýsingagjöf verið forsenda þess að ráðherra sé fært að sinna því hlutverki sem honum er ætlað.
Loks er í frumvarpinu mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans. Ætla má að slík álit geti verið þýðingarmikið tæki til að samræma og samhæfa stjórnarframkvæmd á tilteknum sviðum.
Í fjórða lagi eru í frumvarpinu lagðar til ýmsar breytingar sem lúta að starfsmannahaldi og mannauðsmálum ráðuneyta. Lagt er til að ráðherrum verði skylt að skipa hæfnisnefndir sem hafi það hlutverk að meta hæfni umsækjenda við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra. Þá er lagt til að þessar hæfnisnefndir starfi í samræmi við sérstakar reglur sem forsætisráðherra setur. Ákvæði frumvarpsins að þessu leyti fela í sér mikilsverðar breytingar sem lengi hefur verið kallað eftir víða að úr þjóðfélaginu. Hæfnisnefndum er ætlað að meta umsækjendur út frá hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum og tryggja þannig enn frekar en nú er að faglega sé staðið að ráðningum í æðstu embætti innan Stjórnarráðsins.
Virðulegi forseti. Frá því að ég tók við sem forsætisráðherra hef ég lagt mikla áherslu á umbætur í stjórnsýslu og eru ráðningar starfsmanna þar stór þáttur. Staðreyndirnar tala sínu máli. Frá því að ríkisstjórnir mínar tóku við hefur verið skipað í fjölmargar stöður innan stjórnkerfisins og af þeim ráðningum mál ljóst vera að margt hefur færst til betri vegar. Skipað hefur verið í fjórar stöður ráðuneytisstjóra, þ.e. í mennta- og menningarmálaráðuneytið, innanríkisráðuneytið, velferðarráðuneytið og efnahags- og viðskiptaráðuneytið. Stöðurnar voru allar auglýstar og í öllum tilvikum sá hæfnismatsnefnd um að meta hæfi umsækjenda og taka við þá viðtöl áður en ráðherra tók ákvörðun.
Þá hafa verið gerðar breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands og ráðningarferli seðlabankastjóra endurskoðað með tilkomu lögbundinnar hæfnismatsnefndar auk þess sem hæfniskröfur til að gegna embætti seðlabankastjóra hafa verið lögfestar. Jafnframt hafa verið lögfestar löngu tímabærar breytingar á verklagi við skipun dómara hér á landi, bæði héraðsdómara og hæstaréttardómara, og hefur ráðningarvaldið þar í raun verið fært frá sitjandi innanríkisráðherra, áður dómsmálaráðherra, á hverjum tíma til faglegrar hæfnismatsnefndar. Ráðherra þarf samþykki Alþingis vilji hann víkja frá niðurstöðu hæfnismatsnefndarinnar.
Í fimmta lagi er lagt til að kveðið verði skýrar á um heimildir ráðherra til að flytja starfsmenn á milli ráðuneyta vegna tímabundinna verkefna og varanlega eftir atvikum, t.d. þegar stjórnarmálefni eru flutt á milli ráðuneyta eða áherslur í starfsemi Stjórnarráðsins eða tímabundin verkefni krefjast þess. Þessar breytingar eru hluti af því markmiði frumvarpsins að auka möguleika Stjórnarráðsins til að bregðast við aðstæðum sem upp koma, t.d. með því að mynda teymi sérfræðinga til að vinna að brýnum málum. Breytingunum er einnig ætlað að auka möguleika starfsmanna Stjórnarráðsins til framþróunar í starfi og þar með að gera Stjórnarráðið að eftirsóttari og fjölbreyttari vinnustað.
Loks er lagt til í því skyni að efla stefnumótun í ráðuneytum að ráðherrum verði heimilt að ráða sér auk aðstoðarmanns sérstakan ráðgjafa án auglýsingar. Um ráðgjafa ráðherra gilda sömu reglur og um aðstoðarmann ráðherra að hann gegnir störfum svo lengi sem ráðherra ákveður en þó ekki lengur en ráðherrann sjálfur. Með eflingu aðstoðarmannakerfisins er markmiðið að bæta betur en verið hefur úr óumdeildri þörf ráðherra á hverjum tíma fyrir að hafa sér við hlið pólitíska ráðgjafa sem hann velur sjálfur og tryggja þar með að betri aðgreining sé á milli hins tvíþætta hlutverks ráðherra sem stjórnvaldshafa annars vegar og pólitísks stefnumótunaraðila hins vegar líkt og lagt er til í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Vegna aðhalds í rekstri ráðuneyta er þó ekki gert ráð fyrir að þessi heimild taki gildi fyrr en að afloknum næstu alþingiskosningum. Mikilvægt er jafnframt að skerpa almennt á skilum á milli pólitískra aðstoðarmanna og ráðgjafa ráðherra annars vegar og embættismanna og annarra fastra starfsmanna ráðuneytisins hins vegar, m.a. með erindisbréfum. Við vinnslu slíkra erindisbréfa hefur einkum verið litið til Danmerkur þar sem mikil vinna hefur verið lögð í að skilgreina hlutverk þessara mismunandi hópa innan ráðuneyta. Athyglisvert er að slík erindisbréf hafa ekki legið fyrir innan Stjórnarráðsins fram til þessa, þ.e. fyrir ráðuneytisstjóra og aðstoðarmenn ráðherra, en örfá dæmi eru um erindisbréf fyrir skrifstofustjóra. Úr þessu er mikilvægt að bæta.
Virðulegi forseti. Ég hef hér að framan rakið meginatriði þeirra breytinga sem lagðar eru til í því frumvarpi sem ég mæli hér fyrir nú. Ég hvet jafnframt hv. þingmenn til þess að kynna sér skýrsluna sem unnin hefur verið innan Stjórnarráðsins og fylgir sem fylgiskjal með frumvarpi þessu þar sem hún varpar ljósi á ýmis álitaefni og vinnubrögð og hvetur til umræðu um þessi atriði. Það er afar mikilvægt að Stjórnarráðið og stjórnsýslan endurmeti sífellt vinnubrögð sín og meti hvað megi betur fara á sama hátt og það er mikilvægt fyrir Alþingi, dómstóla og embætti forseta Íslands að gera slíkt. Áhugavert verður að sjá hvaða breytingar stjórnlagaráð leggur til varðandi hlutverk þessara aðila og fleiri atriði.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpi til laga um Stjórnarráð Íslands sem ég hef hér mælt fyrir verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjarnefndar og 2. umr.
