gjaldeyrismál og tollalög.
Virðulegi forseti. Það frumvarp sem hæstv. efnahags- og viðskiptaráðherra hefur lagt fram er fyrir margra hluta sakir mjög athyglisvert og vekur upp margar áleitnar spurningar um gjaldeyrishöft og þá peningapólitík sem rekin er á Íslandi. Ég gæti sett á langa ræðu um það hvað mér finnst um gjaldeyrishöft sem slík og þau gjaldeyrishöft sem við lýði eru á Íslandi en ég ætla að spara mér að setja á langar ræður um það. Ég vil þó taka fram að ég hef verið talsmaður þess að gjaldeyrishöftin verði afnumin. Ég hef rakið það áður í ræðum mínum á þingi og rifja það upp að þegar gjaldeyrishöftin voru sett á sínum tíma, a.m.k. veitt heimild til þess að þau yrðu sett, á árinu 2008, var algjör grundvallarforsenda fyrir samþykki okkar sem þá heimild veittum að gjaldeyrishöftin skyldu vera tímabundin vegna tímabundinna aðstæðna. Þá heimild veitti ég með töluvert óbragð í munninum en algjörlega á þeim forsendum að gjaldeyrishöftin ættu að vera tímabundin til nokkurra mánaða.
Nú hefur það hins vegar gerst að hæstv. ríkisstjórn hefur gefist upp á því að afnema gjaldeyrishöftin. Með þessu frumvarpi er lagt til að lögfest verði að þau verði framlengd til ársins 2015. Í því felast þau tíðindi til almennings í þessu landi og umheimsins að á Íslandi verða í gildi ströngustu gjaldeyrishöft sem sést hafa frá því að alþýðulýðveldi Austur-Þýskalands leið undir lok eins og hv. þm. Sigmundur Davíð Gunnlaugsson benti á í umræðu í þinginu fyrir nokkrum vikum.
Eins og hæstv. efnahags- og viðskiptaráðherra nefndi í andsvari við mig er með þessu frumvarpi ekki verið að gera neinar grundvallarbreytingar á reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál. Í því sambandi vek ég athygli á því að Seðlabanki Íslands fer ekki með lagasetningarvald á Íslandi. Hann hefur hins vegar á grundvelli bráðabirgðaákvæða í núgildandi lögum um gjaldeyrismál sett reglur um gjaldeyrismál og framfylgt þeim af mikilli hörku hvað varðar efnisreglur þeirra reglna og síðan hafa refsiheimildir þeirra reglna komið til kasta yfirvalda.
Það sem er merkilegt við þær reglur allar er að málsmetandi menn sem hafa skoðað þær hafa varpað fram spurningum og haft uppi fullyrðingar um að gjaldeyrisreglur Seðlabankans styðjist ekki við viðhlítandi lagastoðir. Ég fæ ekki skilið þetta frumvarp öðruvísi en svo að nú eigi og ætli ríkisstjórnin að reyna að skjóta styrkari stoðum undir þær reglur sem Seðlabankinn hefur sett og framfylgt. Það kann þó að vera of seint í ýmsum skilningi sem ég ætla nú að fara yfir.
Það kemur fram í Viðskiptablaði Morgunblaðsins í dag að lögmenn hafa talið að reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál hafi verið reistar á veikum grunni. Þetta kemur fram í viðtali blaðsins við Birgi Tjörva Pétursson héraðsdómslögmann. Annar lögmaður hér í bæ, Reimar Pétursson hæstaréttarlögmaður, skrifaði um þessi mál ágæta og ítarlega grein í Lögmannablaðið sem birtist fyrir einhverjum mánuðum undir yfirskriftinni „Seðlabanki Íslands leggur á fjötra án heimilda“. Þetta er það atriði sem ég vildi nefna sérstaklega í þessari umræðu.
Af hverju geri ég það? Jú, vegna þess að síðan Seðlabankinn setti fyrst reglur um gjaldeyrishöft hefur hér verið farið í opinberar rannsóknir á þeim grundvelli að reglurnar hafi hugsanlega verið brotnar og að sama skapi hafa að minnsta kosti komið fram sterkar vísbendingar um að viðskiptagerningar hafi verið stöðvaðir á grundvelli gjaldeyrisreglna Seðlabanka Íslands. Ef svo kann að vera að þær reglur sem Seðlabankinn hefur unnið eftir hafi ekki haft næga lagastoð mun það hafa mjög alvarlegar afleiðingar í kjölfarið. Það kann að leiða til þess að þau refsimál sem rannsökuð hafa verið kunni að falla niður og sömuleiðis kann það, ef satt reynist að viðskiptagerningar eins og til dæmis með tryggingafélagið Sjóvá hafi verið stöðvaðir með hliðsjón af þessum gjaldeyrisreglum Seðlabankans, að leiða til skaðabótaskyldu ríkisins.
Í þessari grein sem Reimar Pétursson hæstaréttarlögmaður ritaði í Lögmannablaðið segir um gjaldeyrisreglur Seðlabankans, með leyfi forseta:
„Í kjölfar bankahrunsins fékk Seðlabanki Íslands heimild til að setja á gjaldeyrishöft. Hér er sýnt fram á að sú heimild getur einungis takmarkað fjármagnshreyfingar sem fela í sér útflæði gjaldeyris. Af því leiðir að heimildin getur ekki takmarkað:
fjármagnshreyfingar sem fela í sér innflæði á gjaldeyri eða
fjármagnshreyfingar sem fela í sér kaup og sölu innlendra eigna í skiptum fyrir krónur.
Þrátt fyrir þetta hefur Seðlabanki Íslands leitast við að hneppa fjármagnshreyfingar af þessum toga í fjötra. Er þar einkum átt við takmarkanir á nýfjárfestingu og takmarkanir á nýtingu erlendra aðila á krónum sem þeir eiga hérlendis (svonefndar aflandskrónur). Á þessari viðleitni bankans eru veruleg vandkvæði en nefna má eftirtalin fjögur atriði sem þau helstu:
Í fyrsta lagi er þetta gert án heimildar í bráðabirgðaákvæðum laga um gjaldeyrismál sem heimila Seðlabankanum að setja tímabundnar takmarkanir á gjaldeyrisviðskipti með samþykki ráðherra.
Í öðru lagi er vafasamt að reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál geti verið gild refsiheimild þar sem takmarkanir eru á heimild löggjafans til að framselja vald til setningar refsiheimilda til annarra en ráðherra. Sjá 2. gr. og 69. gr. stjórnarskrár.
Í þriðja lagi hefur birting reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál lengst af, a.m.k. til 26. október 2010, verið ófullkomin og því verður þeim ekki beitt fyrir þann tíma, sbr. 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað og 29. gr. laga um stjórnarskrá.
Í fjórða lagi hefur Seðlabankinn sett leiðbeiningar án lagaheimildar sem hafa ekki verið birtar með lögformlegum hætti og sem takmarka ýmis viðskipti umfram það sem leiðir af reglum bankans. Slíkt stenst vitaskuld enga skoðun og er best lýst sem markleysu.“
Í kjölfarið rekur hæstaréttarlögmaðurinn ýmis álitamál sem hann telur að séu uppi um þessar reglur Seðlabankans sem nú er hugmyndin að lögfesta í heilu lagi með þessu frumvarpi. Hann fer yfir almenn túlkunarsjónarmið og vísar þar til ákvæða stjórnarskrár sem hugsanlega kunna að leiða til þess að réttindi manna séu skert um of með setningu þessara reglna. Það sama má segja um túlkun á refsiákvæðum þessara reglna.
Um aðgerðir Seðlabanka Íslands segir í greininni, með leyfi forseta:
„Fyrstu reglurnar sem Seðlabanki Íslands setti með heimild í þessu ákvæði eru reglur nr. 880/2009 um gjaldeyrismál. Þær virðast hafa staðið í þokkalegum efnistengslum við þann lagaskilning sem er rakinn hér þótt texti þeirra og uppbygging hafi verið óskýr og reikul í mörgum atriðum. Það er hins vegar við síðari reglusetningu bankans sem hann virðist fara endanlega út af sporinu.
Með reglum nr. 880/2009 frá 30. október 2009 leggur Seðlabanki Íslands í vegferð sem enn stendur og felur í sér verulegar takmarkanir á viðskiptum innan íslenska efnahagskerfisins. Bankinn ákvað þá meðal annars í 2. gr. að „fjármagnshreyfing“ skyldi teljast hvers kyns „yfirfærsla eða flutningur milli innlendra og erlendra aðila“. Afleiðingin af því var sú að lokað var fyrir tiltekin viðskipti milli innlendra og erlendra aðila sem væru gerð upp í krónum. Á því voru reyndar gerðar nokkrar veigamiklar undantekningar, einkum í 3. mgr. 2. gr. og víðar í reglunum.
Það eru vandfundnar skýringar á því af hverju Seðlabankinn taldi sig þess umkominn að gera jafnveigamikla breytingu á reglum um gjaldeyrismál án þess að sækja til þess sérstaka lagastoð. Í því samhengi má nefna að 1. apríl 2009 hafði Seðlabankinn gert tillögu um sérstaka lagasetningu til að skylda útflytjendur að gera reikninga í krónum. Síðan virðist bankinn telja 30. október 2009 að engar auknar heimildir hafi þurft af hálfu löggjafans til setningar nýju reglnanna þótt þær hafi á margan hátt breytt eðli gjaldeyrishaftanna mun meira en breytingin 1. apríl 2009, einkum varðandi krónur í eigu erlendra aðila, og gengið mun lengra en til var stofnað af löggjafanum í upphafi. Þetta er óskiljanlegt.
Nýju takmarkanirnar í reglum frá 30. október 2009 skortir lagastoð, enda takmarkar bráðabirgðaákvæðið í lögunum ekki viðskipti hér á landi innan íslenska efnahagskerfisins þótt erlendir aðilar eigi þar hlut að máli. Það er erfitt að skilja af hverju stefnubreyting á borð við þessa hafi verið tekin án þess að frumvarp til breytinga á lögum hafi verið lagt fram á Alþingi. Málið varðar gríðarlega fjárhagslega hagsmuni og lagaramminn sem var fyrir hendi var ljóslega ekki sniðinn með þetta í huga. Það er með eindæmum að opinberir embættismenn telji sig hafa umboð til breytinga af þessum toga.
Hér skal einnig nefnt að í þeim texta reglna Seðlabanka Íslands sem var birtur í B-deild Stjórnartíðinda kom hvergi fram að bankinn hafi fengið „samþykki efnahags- og viðskiptaráðherra“ fyrir setningu reglnanna eins og bráðabirgðaákvæðið þó áskilur. Úr því varð ekki bætt fyrr en með auglýsingu 26. október 2010 nr. 843/2010 þótt texti samþykkisins hafi reyndar ekki verið birtur. Nú má vera að slíkt samþykki hafi legið fyrir einhvers staðar í tilviki fyrri reglnanna. Hins vegar má draga verulega í efa að slíkt samþykki geti verið bindandi að landslögum meðan það er óbirt. Sjá hér 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað og 27. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessum sökum má efast verulega um gildi allra reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál fram til 26. október 2010. Í öllu falli er ljóst að á þeim verða tæpast byggðar refsingar.
Með þessum gagnrýnisverða hætti voru aflandskrónur svonefndar (sem eru í raun ekkert annað en venjulegar krónur varslaðar af erlendum aðilum) útilokaðar frá margvíslegum viðskiptum án lagaheimildar.
Loks verður ekki hjá því komist að nefna að reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál eru illa læsilegar. Þannig getur lesandinn, eftir því hvernig hann er stemmdur þann daginn, ýmist lesið reglurnar þannig að allt sé heimilt eða allt sé bannað. Því miður bendir margt til þess að starfsmenn Seðlabankans séu fremur á því að allt sé bannað. Það ber vott um skilningsleysi á þeirri gildu reglu að íþyngjandi reglur eigi að lesa borgunum í hag.
Seðlabankinn hefur leitast við að bæta úr þeim vanda, að reglurnar eru óskiljanlegar, með því að gefa út svonefndar „leiðbeiningar“ við reglur um gjaldeyrismál. Þá eru leiðbeiningarnar settar án allrar lagaheimildar, en eina heimild Seðlabankans til setningar leiðbeininga er í 2. mgr. 8. gr. laga um gjaldeyrismál sem á ljóslega ekki við hér. Þar fyrir utan hafa leiðbeiningarnar ekki verið birtar í Stjórnartíðindum. Þær hafa því ekkert gildi, a.m.k. ekki ef þær takmarka heimildir sem borgararnir hafa samkvæmt reglum um gjaldeyrismál. Fyrst þegar slíkar leiðbeiningar voru gefnar út var það án lagaheimildar og þær því marklausar per se.“
Virðulegi forseti. Ég bendi á þessi atriði sérstaklega og þau lokaorð hæstaréttarlögmannsins að ríkisstjórnin og Alþingi verði að láta málið til sín taka sem út af fyrir sig er verið að gera með þessu frumvarpi. Þær benda þó til þess að rannsókn hæstaréttarlögmannsins á þessum gjaldeyrisreglum og hvernig til þeirra var stofnað, hvernig þær voru settar og birtar, leiði til þess að lagagrundvöllurinn undir þær, a.m.k. fram undir lok október, hygg ég árið 2010, hafi ekki verið nægjanlegur. Þetta kann að leiða til þess, virðulegi forseti, að þau refsimál sem höfðuð hafa verið vegna meintra brota (Forseti hringir.) á gjaldeyrislögunum falli niður og þau kunna að baka íslenska ríkinu skaðabótaskyldu hafi þeim verið beitt til þess að koma í veg fyrir viðskiptagerninga. Ég óska eftir því að þessi atriði verði sérstaklega tekin til athugunar í hv. efnahags- og skattanefnd.
