ákvörðun EES-nefndarinnar um breyt. á XIII. viðauka við EES-samninginn, reglugerð nr. 216/2008.
Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá meiri hluta utanríkismálanefndar um tillögu til þingsályktunar um heimild til staðfestingar ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á XIII. viðauka við EES-samninginn um flutningastarfsemi.
Það er nauðsynlegt að fara nokkuð ítarlega yfir það mál sem hér er til umfjöllunar. Með þessari þingsályktunartillögu er verið að fjalla um reglugerð nr. 216/2008/EB um verksvið Flugöryggisstofnunar Evrópu en með þeirri reglugerð er verkefni hennar aukið frá því sem kveðið er á um í eldri reglum sambandsins nr. 1592/2002.
Þessi tillaga er lögð fram á Alþingi áður en sameiginlega EES-nefndin samþykkir þessa ákvörðun vegna stjórnskipulegra álitaefna sem samþykkt hennar hefur í för með sér. Það var ágreiningur upphaflega á milli EES-/EFTA-ríkjanna og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um hvar sektarákvörðunarvald í málinu eigi að liggja. Íslensk stjórnvöld hafa sóst eftir því að Flugmálastjórn fengi það hlutverk en framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur talið að Eftirlitsstofnun EFTA ætti að fara með það vald.
Stjórnskipulegur þáttur þessa máls er mikilvægur, einkum ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar sem veitir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, að beiðni Flugöryggisstofnunarinnar, heimild til að leggja sektir á einstaklinga og fyrirtæki. Sektarákvörðunarvaldið samkvæmt ákvæðinu mun hins vegar hvíla hjá Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, gagnvart EES-/EFTA-ríkjunum við innleiðingu reglugerðarinnar í EES-samninginn.
Málið er ekki einstakt í sinni röð hvað varðar stjórnskipuleg álitaefni því að af eðli EES-samningsins leiðir að efni hans hefur breyst og þróast frá undirritun. Utanríkismálanefnd hefur kynnt sér hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrá í tengslum við EES-samninginn, í tengslum við Schengen-samstarfið og í samningum sem tengjast hvoru tveggja og hefur fjallað gaumgæfilega um þessi atriði.
Eftir stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu sem Ísland er aðili að hefur reglugerðakerfi um flugstarfsemi verið endurnýjað. Umrædd reglugerð, nr. 216/2008, var lögtekin innan ESB 20. febrúar 2008.
Við umfjöllun utanríkismálanefndar var lögð rík áhersla á það hve miklir hagsmunir slíkrar starfsemi sem reglugerðin tekur til eru á Íslandi og eru tengdir reglugerðinni og hve rík áhersla er lögð á að gerðin verði hluti af EES-samningnum. Innleiðing reglugerðarinnar kallar á lagabreytingar hér á landi og fyrirhugað er frumvarp frá innanríkisráðherra um breytingu á 136. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998, og það frumvarp mun þá fjalla um hið afmarkaða álitamál, þ.e. hvernig Eftirlitsstofnun EFTA verður veitt sektarvald vegna skírteina sem gefin eru út. Fyrirhugað er að leggja það frumvarp fram á haustþingi.
Við undirbúning þess máls sem hér er fjallað um vann Stefán Már Stefánsson prófessor að beiðni forsætisráðuneytisins álitsgerð sem er dagsett 10. janúar 2011. Umfjöllunarefnið er hvort ákvæði reglugerðar nr. 216/2008, einkum ákvæði 25. gr., stangist á við íslensku stjórnarskrána.
Í greinargerðinni er fjallað um forsögu málsins og Stefán Már Stefánsson reifar þar álitaefnið, þau ákvæði umræddrar reglugerðar sem máli skipta, þau ákvæði stjórnarskrárinnar íslensku sem hér koma við sögu, stjórnarskrárleg atriði tengd annars vegar EES-samningnum og hins vegar Schengen-samningnum, meginsjónarmið um gildissvið stjórnarskrárinnar og heimildir til framsals, og ákvæði 1. mgr. 27. gr. samkeppnislaga. Í nefndaráliti utanríkismálanefndar er ítarlega fjallað um þessa álitsgerð prófessorsins og ég ætla ekki að fara frekar út í hana hér.
Nefndin hefur hins vegar kynnt sér hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið í samningum sem tengjast hvoru tveggja.
Sú reglugerð sem hér er verið að fjalla um að innleiða í EES-samninginn er eins og áður segir nr. 216/2008. Hún er víðtæk og hún er grundvallarreglugerð fyrir flugstarfsemi í heild. Eftir tilkomu Flugöryggisstofnunar Evrópu sem Ísland hefur gerst aðili að hefur reglugerðakerfi sem gildir um þá starfsemi verið endurnýjað. Ríkir hagsmunir standa því til þess að reglugerðin öðlist gildi sem fyrst gagnvart íslenskum aðilum og íslenskri flugstarfsemi.
Efnislega varðar málið í raun samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja á flugmarkaðnum og almenna hagsmuni íslenskra borgara og aðila í samgöngumálum til og frá landinu. Yrði reglugerðin ekki innleidd í íslenskan rétt yrði ekki hægt að innleiða þær reglugerðir sem á henni byggjast. Slíkt mundi leiða til þess að flugöryggismálum yrði háttað öðruvísi á Íslandi en annars staðar á EES-svæðinu. Við það skapaðist til dæmis sú réttarstaða að öll leyfi tengd flugi og flugrekstri og flugskírteini einstaklinga og fyrirtækja sem Flugmálastjórn gefur út á sviði flugöryggis nytu ekki lengur viðurkenningar annars staðar í Evrópu líkt og þau gera nú. Íslenskum flugmálum yrði þannig háttað að Ísland nyti í raun stöðu þriðja ríkis á því sviði gagnvart öðrum EES-ríkjum. Fagréttindi sem flugvéltæknar, flugmenn og flugumferðarstjórar hafa nytu ekki lengur gagnkvæmrar viðurkenningar í öðrum ríkjum á EES-svæðinu. Samkeppnisstaða íslenskra fyrirtækja á flugmarkaðnum mundi þannig skekkjast og kostnaður aukast enda ættu fyrirtækin erfitt með að sýna fram á að þau uppfylltu sömu flugöryggisreglur og gilda annars staðar í Evrópu. Það er því ljóst að framgangur málsins varðar þar með veigamikla almenna hagsmuni.
Nefndin hefur fjallað um ákvæði reglugerðarinnar, einkum og sér í lagi umrædda 25. gr. hennar, og kynnt sér ítarlega þau gögn sem liggja til grundvallar þessu máli. Tilgangur þessa ákvæðis er að gefa meiri sveigjanleika í viðurlögum þannig að í stað þess að afturkalla skírteini, sem eru viðurlögin í dag ef menn standa ekki rétt að málum, verði heimilt að beita févítisákvæðum. Er beiting sektar þannig síður íþyngjandi en aðrar ráðstafanir sem þegar hefur verið fallist á.
Nefndin hefur talið að réttur Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, til að leggja á sektir vegna brota á reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu takmarkist við samkeppnismál þar eð það var tilgangur EFTA-ríkjanna innan EES þegar EES-samningurinn var undirritaður. Nefndin getur hins vegar fallist á hugmyndina um að valdheimildir í þessa veru verði fluttar til hinnar sameiginlegu Eftirlitsstofnunar EFTA vegna hins sérstaka og afmarkaða samhengis að því er varðar reglugerð EB nr. 216/2008, með tilliti til áhrifa 25. gr. hennar til fyllingar 28. gr. sömu reglugerðar og þeirrar staðreyndar að í þessu tiltekna tilviki er ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA um að leggja á sektir síður íþyngjandi en aðrar ráðstafanir sem þegar hefur verið fallist á.
Nefndin vísar í þessu sambandi til þess að þegar hafa verið lögð fram drög að yfirlýsingu sameiginlegu EES-nefndarinnar þar sem kveðið er á um að innleiðing á umræddu ákvæði þessarar reglugerðar sé með fyrirvara um síðari breytingar á Evrópska efnahagssvæðinu vegna framtíðargerða á sama sviði, þ.e. vegna framtíðarvaldheimilda til að beita viðurlögum.
Vegna væntanlegrar ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar um að innleiða reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 216/2008 frá 20. febrúar 2008 um sameiginlegar reglur um almannaflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu og niðurfellingu tilskipunar ráðsins 91/670, reglugerðar nr. 1592/2002 og tilskipunar 2004/36 í samninginn tekur nefndin fram að málið hafi ekki fordæmisgildi hvað varðar Ísland sem verði ekki bundið af neinni framtíðargerð á þessu sviði nema það ákveði sérstaklega að vera bundið við hana samkvæmt stjórnskipunarlögum sínum.
Eins og ég hef áður sagt hefur þetta mál fengið ítarlega umfjöllun á vettvangi utanríkismálanefndar. Hvað varðar hið stjórnskipulega álitaefni er niðurstaða nefndarinnar sú að það framsal eða takmörkun á sjálfstæði dómsvaldsins sem að öllu óbreyttu verður í kjölfar þessa máls með breytingu á íslenskri löggjöf vegna ákvæða reglugerðarinnar, einkum áðurnefndrar 25. gr., rúmist innan þeirra heimilda sem löggjafinn hefur samkvæmt þeirri reglu sem gildir hér á landi.
Áður hefur verið kannað hvort löggjafanum væri að stjórnlögum heimilt að takmarka valdsvið íslenskra dómstóla vegna alþjóðlegra skuldbindinga. Meginniðurstaða lögfræðiálita var að slík takmörkun á ríkisvaldi væri heimil, að því gefnu að í íslenskum rétti væri í gildi venjuhelguð regla sem heimilaði löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni. Að mati álitsgjafa var talið að slík regla gilti samkvæmt íslenskum rétti.
Að mati nefndarinnar er hér um að ræða sams konar mælikvarða á heimild löggjafans til takmörkunar á ríkisvaldi og áður hefur verið beitt við lögfestingu EES-samningsins árið 1993, við undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu 1999 og við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005 og þar með sé unnt að fallast á að Alþingi hafi sem æðsti handhafi löggjafarvaldsins heimild til að samþykkja slíka skuldbindingu sem í umræddri ákvörðun felst.
Nefndin leggur áherslu á að ekki hefur reynt á gildi þessarar reglu fyrir dómstólum. Alþingi hefur sem æðsti handhafi löggjafarvalds og valdamesta stofnun ríkisins hins vegar byggt á slíkri reglu í framkvæmd. Það er á ábyrgð Alþingis að áskilja sér svigrúm til að móta inntak þessarar reglu nánar í framkvæmd og beita henni, m.a. með það að markmiði að stuðla að því að íslenska ríkið geti verið virkur þátttakandi í alþjóðlegu samstarfi og er flugstarfsemi þar sannarlega meðtalin. Að mati nefndarinnar verður Ísland þannig sem fullvalda ríki að hafa ákveðið svigrúm til að tryggja hagsmuni sína sem best í samstarfi og samningum við aðrar þjóðir.
Að mati nefndarinnar er ákvæði 25. gr. reglugerðarinnar vel afmarkað og felur ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Áður hefur gilt að framsal valds sem er takmarkað með þessum hætti og varðar milliríkjaviðskipti rúmist innan stjórnarskrárinnar. Að því leytinu er flugstarfsemi eðlislík, um hana gilda lögmál milliríkjaviðskipta. Kjarni röksemdarinnar er sá að aðili sem tekur þátt í alþjóðlegum viðskiptum og nýtur þeirrar hagkvæmni og þess hagnaðar sem af þeim markaði leiðir skuli einnig bera skyldur gagnvart þeim stofnunum sem markaðnum tengjast eða sem af honum leiða.
Með ákvæðinu verður Eftirlitsstofnun EFTA veitt heimild til þess að beita innlenda aðila sektum vegna brota á reglugerðinni. Um er að ræða framsal sektarvalds vegna flugstarfsemi á mjög þröngu, afmörkuðu og tæknilegu sviði yfir til Eftirlitsstofnunar EFTA. ESB-ríki hafa þegar framselt sektarvald á sama afmarkaða sviðinu til framkvæmdastjórnarinnar sem getur lagt sektir á einstaklinga og fyrirtæki að beiðni Flugöryggisstofnunar Evrópu.
Þessi atriði eru mikilvæg í ljósi þess að talið hefur verið að Alþingi geti kveðið nánar á um gildissvið tiltekins réttaratriðis sem hefur á sér alþjóðlegan blæ. Færð hafa verið rök fyrir því að þetta svigrúm sé því meira sem lögskiptin eru alþjóðlegri í eðli sínu. Ekki fer á milli mála að umrætt réttarsvið sem flugstarfsemin fellur undir er alþjóðleg í eðli sínu.
Nefndin ítrekar að ákveðin óvissa ríkir um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án skýrrar heimildar í stjórnarskránni.
Forsenda nefndarinnar er hins vegar að til staðar sé slík venjuhelguð regla við túlkun stjórnarskrárinnar sem lýst er ítarlega í fyrrgreindum lögfræðiálitum. Að mati nefndarinnar verður Alþingi einnig að líta til þess hvernig hagsmunum íslensks viðskiptalífs sé best borgið á alþjóðavettvangi en samstarfið á grundvelli EES-samningsins er ákaflega mikilvægt fyrir íslenska flugstarfsemi og efnahagslíf.
Hvað varðar hin stjórnmálalegu úrlausnarefni er ljóst að hér á landi er ekki unnt að skjóta álitaefnum um hvort efni frumvarpa samrýmist stjórnarskrá á meðan þau eru til meðferðar á Alþingi. Hér er það alfarið á valdi Alþingis að leggja við hina þinglegu meðferð mat á hvort frumvörp til laga eða efni alþjóðasamninga samrýmist stjórnarskránni eða ekki. Hæstiréttur Íslands hefur síðan úrslitavald til að dæma um það hvort íslensk lög eða samningar við erlend ríki brjóti í bága við stjórnarskrána.
Allt frá árinu 1991 hefur verið fjallað um það á Alþingi hvort ákvæði EES-samningsins brytu í bága við íslensku stjórnarskrána. Þingviljinn virðist alltaf hafa verið fremur skýr. Meiri hluti utanríkismálanefndar greindi frá því í nefndaráliti sínu um frumvarp til laga um Evrópska efnahagssvæðið 30. nóvember 1992 að það væri ekkert nýmæli að deilur vöknuðu um það á lögfræðilegum vettvangi hvort ákvarðanir Alþingis brytu í bága við stjórnarskrána eða ekki.
Þrátt fyrir að framkvæmdin hafi hingað til verið með þessum hætti, og sama staða sé upp á teningnum nú, er ljóst að mjög hefur reynt á mörk heimilda til framsals ríkisvalds frá upphafi EES-samningsins. Minnir nefndin í því sambandi á hve langan aðdraganda umræðan á sér. Hinn 24. ágúst 1992 var lagt fram frumvarp til breytinga á stjórnarskipunarlögum í tengslum við afgreiðslu EES-samningsins sem Alþingi samþykkti að vísa til ríkisstjórnarinnar. Það þýðir að á næsta löggjafarþingi verða liðin 20 ár frá því að hið stjórnmálalega úrlausnarefni sem svo er nefnt hér kom fyrst til þinglegrar meðferðar.
Í hverju af áðurnefndum þremur tilfellum hefur verið litið á framsal ríkisvalds sem einangrað fyrirbæri, í fyrsta lagi við lögfestingu EES-samningsins árið 1993, í öðru lagi við undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu árið 1999 og í þriðja lagi við setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005. Í þessu máli er fjórða tilfellið til þinglegrar meðferðar. Að mati nefndarinnar verður ekki við svo búið til langframa. Þessi sjónarmið voru m.a. reifuð fyrir nefndinni, bæði af Stefáni Má Stefánssyni prófessor sem þangað kom til að gera grein fyrir álitsgerð sinni og Björgu Thorarensen, prófessor við Háskóla Íslands, sem einnig kom til fundar við nefndina.
Utanríkismálanefnd telur í nefndaráliti sínu rétt að vekja athygli á þeim sjónarmiðum sem voru reifuð fyrir nefndinni og telur jafnframt eðlilegt að fram fari efnisleg umræða um þau á vettvangi löggjafarþingsins, þ.e. hvort rétt sé og eðlilegt að gera breytingar á stjórnarskránni til langframa eða hvort menn vilji heldur taka málið með þeim hætti sem hér er gert og hefur verið lýst í fyrri tilvikum sem ég vísaði til.
Ég vil líka geta þess að það var óskað eftir því á vettvangi utanríkismálanefndar að nefndasvið Alþingis og aðallögfræðingur Alþingis veittu umsögn um þetta mál og um lögfræðilega greinargerð Stefáns Más Stefánssonar. Nefndinni barst sú greinargerð og fylgir hún sem fylgiskjal með nefndaráliti utanríkismálanefndar. Í niðurlagsorðum þess minnisblaðs segir, með leyfi forseta:
„Ljóst er að með lögtöku EES-samningsins og framþróun hans á tilteknum sviðum hefur framsal á ríkisvaldi átt sér stað. Við undirbúning að fullgildingu samningsins var gengið út frá því að takmarkað framsal Alþingis á ríkisvaldi mætti samrýma ákvæðum stjórnarskrárinnar að teknu tilliti til nánar tiltekinna sjónarmiða. Hefði Alþingi ákveðið vald til að meta þetta. Við framþróun samningsins hefur jafnframt verið litið svo á að svigrúm til framsals ríkisvalds sé almennt rýmra á sviði samkeppnismála. Það vald sem Eftirlitsstofnun EFTA er falið til ákvörðunar sekta með 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008 er afmarkað við handhafa leyfis, skv. nánari fyrirmælum 20. gr. reglugerðarinnar. Jafnframt má líta svo á að sú starfsemi sem 25. gr. reglugerðarinnar nær til taki til aðila sem starfa á samkeppnismarkaði.
Samkvæmt þessu verður vart séð að með ákvæðinu sé gengið lengra en þegar hefur verið gert í samkeppnismálum skv. EES-samningnum.“
Nefndarálitið byggist á grundvelli þessara sjónarmiða sem hér eru reifuð og eru reifuð í öðrum lögfræðilegum álitsgerðum sem nefndin hafði undir höndum og rakin eru einnig í sjálfri þingsályktunartillögunni. Lögfræðileg álitsgerð Stefáns Más Stefánssonar prófessors er meðal annars birt sem fylgiskjal með þessu máli og ég hef þegar gert grein fyrir efnisatriðum hennar. Það er svo niðurstaða meiri hluta utanríkismálanefndar að þessi tillaga verði samþykkt og undir nefndarálitið skrifa Árni Þór Sigurðsson, Valgerður Bjarnadóttir, Björgvin G. Sigurðsson, Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Helgi Hjörvar og Birgitta Jónsdóttir, sem skrifar undir það með fyrirvara.
