úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Forseti. Ég mæli fyrir áliti meiri hluta umhverfisnefndar um tvö frumvörp sem spretta af Árósasamningnum, annars vegar um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins, sem er mál nr. 708, og hins vegar um frumvarp til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem er mál nr. 709.
Árósasamningurinn var samþykktur og undirritaður árið 1998 í þeirri jósku borg sem hann er við kenndur. Hann er þrefaldur; hann hvílir á þremur stoðum eins og oft er sagt á alþjóðavísu. Þar er kveðið á um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál í fyrsta lagi, í öðru lagi um rétt almennings til þátttöku í ákvörðunum sem snerta umhverfismál og í þriðja lagi um rétt almennings til réttlátrar málsmeðferðar vegna ákvarðana um umhverfismál.
Íslendingar sendu sveit á ríkjaráðstefnuna í Árósum um Jónsmessuleytið 1998. Þar voru þáverandi umhverfisráðherra, Guðmundur Bjarnason, og Magnús Jóhannesson, þáverandi og núverandi ráðuneytisstjóri, sem fór í broddi embættismannafylkingar sem hefur kannski ekki verið mjög veigamikil. Þar voru einnig þrír alþingismenn, þeir Árni Mathiesen, Hjörleifur Guttormsson og Kristján Pálsson. Guðmundur Bjarnason skrifaði síðan undir samninginn fyrir Íslands hönd. Þetta var fjórða ríkjaráðstefnan um þessi mál og gekk þar saman með þjóðum heims um þetta efni.
Vorið 2001 flutti þáverandi utanríkisráðherra, Halldór Ásgrímsson, þingsályktunartillögu um fullgildingu samningsins. Sú þingsályktunartillaga hlaut ekki afgreiðslu og ráðherrann flutti hana ekki aftur að hausti og aldrei síðan. Þar olli nokkru að á undirbúninginn skorti sem m.a. var vakin athygli á í athugasemdum frá réttarfarsnefnd, en ekki síður var í veginum pólitískur ágreiningur um málið meðal þáverandi stjórnarflokka. Ég sé á glænýju minnihlutaáliti úr umhverfisnefnd að sú andstaða við Árósasamninginn lifir enn þá góðu lífi. Það sýnir okkur ágætlega að andstaða Sjálfstæðisflokksins árið 2001 við Árósasamninginn og æ síðan var fyrst og fremst pólitísk en byggðist ekki á lagatæknilegum rökum þó að því hafi þá einkum verið haldið fram.
Til að gera mjög langa sögu afar stutta náði þessi fullgildingartillaga frá utanríkisráðherra ekki fram í heilan áratug, ekki fyrr en í vor þegar Alþingi samþykkti tillögu hæstv. utanríkisráðherra Össurar Skarphéðinssonar um þetta. Og þeim sem hafa yndi af stjórnmálasagnfræði kann að þykja merkilegt að textinn í þingmálum Halldórs og Össurar er að hluta til sá sami þótt áratugur liði á milli tillagnanna. Þar á meðal er þessi textabútur hér sem lýsir ágætlega inntaki þessa alþjóðlega umhverfis- og mannréttindasamnings, með leyfi forseta:
„Árósasamningurinn er ný tegund samnings um umhverfismál. Hann tengir saman umhverfisrétt og mannréttindi. Þar er viðurkennt að menn hafi skyldum að gegna gagnvart komandi kynslóðum. Samningurinn staðfestir að sjálfbærri þróun verður ekki náð án aðildar allra hagsmunaaðila og tengir saman ábyrgð stjórnvalda og umhverfisvernd. Hann beinir athyglinni að gagnverkandi áhrifum almennings og stjórnvalda í lýðræðislegu samhengi og kveður á um ný ferli varðandi þátttöku almennings í viðræðum um alþjóðlega samninga og framkvæmd þeirra.“
Það lýsir stjórnmálum okkar og samfélagi undanfarið fyrir hrun líklega nokkuð vel að það tók Alþingi heil 13 ár að fullgilda þennan samning. Aðild okkar að Efnahagssvæði Evrópu, eins og Sigurður Líndal vill lesa úr skammstöfuninni EES, gerði það hins vegar að verkum að Íslendingar hafa nauðugir viljugir orðið að taka í löggjöf sína tvo af þremur meginþáttum Árósasamningsins. Annars vegar var það gert með umhverfismatslögunum hvorum tveggju, lögunum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, með síðari breytingum, og lögunum um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, en hins vegar með lögunum um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 sem ég átti þátt í að fjalla um í umhverfisnefnd og þakka fyrir það. Það má auðvitað deila um það hversu vel þessi lög hafi tekist. Með þeim eru tveir af þremur þáttum Árósasamningsins leiddir í íslensk lög. Þá er þriðji þátturinn einn eftir, nefnilega réttur almennings til réttlátrar málsmeðferðar vegna ákvarðana um umhverfismál, eins og það er orðað. Um það snýst það frumvarp sem við ræðum hér og umhverfisráðherra mælti fyrir í marslok á vorþingi.
Meiri hluti umhverfisnefndar skilaði inn til þingsins nefndaráliti og breytingartillögum í vor eftir að umhverfisnefnd lauk umfjöllun sinni um málið, það mun hafa verið 3. júní, þannig að alþingismenn hafa núna haft eina þrjá mánuði til að kynna sér störf nefndarinnar að frumvarpinu og sjá að þau voru talsverð. Ég vil nota tækifærið og þakka öllum nefndarmönnum fyrir þá vinnu sem ég var svo gæfusamur að fá að stjórna. Við erum sex á nefndarálitinu: Hv. þingmenn Álfheiður Ingadóttir, Skúli Helgason, Birgitta Jónsdóttir, Guðfríður Lilja Grétarsdóttir og Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, sem sat lokafundinn fyrir Ólínu Þorvarðardóttur, síðan sá sem hér talar. Hinir þrír tóku góðan þátt í umfjölluninni um málið og tveir þeirra skiluðu nefndaráliti núna fyrir 20 mínútum eða svo að ég hygg. (Gripið fram í: Klukkutíma.) Fyrir klukkutíma. Ég er leiðréttur hér og biðst afsökunar. Það mun vera orðinn klukkutími síðan nefndarálitið kom fram. Úr því að nefndarálit kom ekki fram fyrir þingfrestun í vor gat það ekki komið fram fyrr en í dag. Það má ekki skilja orð mín svo að ég sé að gagnrýna nefndarmenn.
Forseti. Ég hyggst ekki lesa upp nefndarálit okkar í heild eða frá upphafi til enda, það liggur fyrir sem þingskjal og menn geta skoðað það, heldur fara yfir einstaka þætti sem mest umræða var um og sérstaklega þá sem eru tilefni breytingartillagna og tillagna af okkar hálfu sem ekki eru margar við þessi tvö frumvörp.
Í fyrsta lagi nefni ég þar skipan hinnar nýju úrskurðarnefndar. Meiri hlutinn leggur til að skipan þessarar úrskurðarnefndar verði breytt á þann hátt að Hæstiréttur tilnefni alla aðra nefndarmenn en formann og varaformann í staðinn fyrir að sérstakir trúnaðarmenn tveggja annarra ráðherra en umhverfisráðherra eigi þar sæti við hlið nefndarmanna sem Hæstiréttur tilnefnir og formann sem ráðinn er eftir auglýsingu eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu af einhverjum sökum. Þar sem varaformaðurinn gegnir einnig stöðu staðgengils forstöðumanns úrskurðarnefndarinnar telur meiri hlutinn nauðsynlegt að hann hafi sömu stöðu og formaður, þ.e. sé ráðherraskipaður. Að mati meiri hlutans styrkir það stöðu hans ef til þess kemur að hann leysi forstöðumann af sem formaður og einnig leggur meiri hlutinn til breytingar á ákvæðum um sérþekkingu nefndarmanna til að gera hana víðfeðmari.
Við leggjum til að í stað kröfu um sérþekkingu hjá einum úrskurðarnefndarmanninum á sviði fiskifræði og/eða veiðimála eins og það er orðað í frumvarpinu, sem okkur þykir nokkuð þröngt svið, komi sérþekking á vistfræði og lífríki þurrlendis, ferskvatns og sjávar.
Meiri hlutinn bendir jafnframt á að úrskurðarnefndin hefur samkvæmt frumvarpinu heimild til að kveðja sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða menn við úrskurð einstakra mála. Við teljum að með þessum breytingum sé stuðlað að því að úrskurðarnefndin verði sjálfstæð og skilvirk í störfum sínum.
Í öðru lagi var mjög rætt um hina almennu málskotsaðild, „actio popularis“ eins og hún er nefnd á alþjóðatungu lögfræðinnar. Samkvæmt íslenskri dómaframkvæmd gildir hérlendis ólögfest meginregla um að sá sem höfðar dómsmál verði sjálfur að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr þeim kröfum sem hann þar gerir. Hefur þetta líka verið talið eiga við um stjórnsýslukerfið. Í frumvarpinu er sú breyting gerð að felld er úr gildi krafa um lögvarða hagsmuni kæranda í ákveðnum málum. Kærandinn þarf því ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni ef um er að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu, samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, um ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem eru matsskyldar, samkvæmt III. kafla laganna um mat á umhverfisáhrifum, eða ákvarðanir um að veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur til sleppingar eða dreifingar erfðabreyttra lífvera. Þetta er auðvitað í samræmi við ákvæði Árósasamningsins.
Þessari tillögu mætti reyndar lýsa svo að í þessum tilteknu málum teljist almenningur hafa lögvarða umhverfishagsmuni í anda samningsins. Í nokkrum umsögnum komu fram efasemdir um það. Þar var gagnrýnt að gengið væri lengra í frumvarpinu en gert er ráð fyrir að lágmarki í Árósasamningnum því að hér er mikil lágmarks- og undanþágnahreyfing um alþjóðlegt samkomulag í ýmsum efnum og m.a. vísað til þess að skipan actio popularis sé aðeins við lýði í Portúgal en skemur gengið annars staðar í aðildarríkjum samningsins. Með lögfestingu þessarar reglu skapaðist hætta á að kærum fjölgaði úr hófi fram, þær yrðu erfiðari umfjöllunar og kærendur kynnu jafnvel að freista þess að stífla úrskurðarnefndina með fjölda kærumála.
Meiri hlutinn telur almenna kæruaðild í þessum tilvikum eðlilega skipan hérlendis. Veldur þar annars vegar að á Íslandi er samfélag fáliðans þar sem þau gildi standa djúpum rótum að virða beri viðhorf og sjónarmið hvers einstaklings, en hins vegar að ekki er um að ræða aðra sambærilega kosti sem styðjist við sérstaka hefð í réttarfari eða stjórnsýslu á Íslandi. Meiri hlutinn bendir á að helsti kostur annar en almenn kæruaðild er að binda aðild við umhverfis- og náttúruverndarfélög, samanber lögin um mat á umhverfisáhrifum t.d. eða um Vatnajökulsþjóðgarð. Má þó vænta þess að í slíkri skipan gæti sá alla jafnan kært sem það vildi með því að fá slíkt kærumál samþykkt í samtökum sem ættu kæruaðild eða með því að safna liði og stofna sérstök samtök til að leggja fram kæru. En í þessu sambandi er athyglisvert að kærum í málum vegna mats á umhverfisáhrifum fækkaði ekki eftir að kæruaðild var þrengd í þetta far árið 2005 með breytingum á lögunum um mat á umhverfisáhrifum, en áður hafði almenn kæruaðild verið við lýði. Sú breyting var reyndar mjög umdeild hér á þingi og í samfélaginu. Meiri hlutinn telur eðlilegra og hreinlegra að skipa þessum málum með almennri kæruaðild en fara samtakaleiðina.
Þess má geta að nefndinni barst yfirlit um kærufjölda fyrir og eftir breytingarnar árið 2005 og er velkomið að sýna mönnum það eða lesa það síðar í umræðunni ef einhver vill.
Nefndin ræddi nokkuð um skipan þessara mála í öðrum aðildarlöndum Árósasamningsins m.a. vegna röksemdarinnar um ástandið í Portúgal og kynnti sér skýrslu sem var skrifuð fyrir framkvæmdastjóra Evrópusambandsins í umhverfismálum árið 2007 um aðgang almennings í Evrópusambandsríkjunum, sem þá voru 25, að réttlátri málsmeðferð og virkum úrræðum samkvæmt 9. gr. Árósasamningsins sem er sá grundvöllur sem við byggjum þetta frumvarp á. Í þessari skýrslu kemur fram að skipan mála er ólík í aðildarríkjunum og ræðst mjög af hefðum í hverju ríki um sig. Almenn málskotsheimild, actio popularis, um tiltekin mál í tengslum við Árósasamninginn er eins og áður segir við lýði í Portúgal. Að auki segja skýrsluhöfundar að í Stóra-Bretlandi, á Írlandi og í Lettlandi gildi actio popularis í reynd vegna afar almennrar túlkunar á hugtakinu „hagsmunaaðild“. Á Spáni, í Eistlandi og í Slóveníu sé almenn málskotsheimild eða almenn hagsmunatúlkun einnig í gildi á mikilvægum sviðum umhverfisréttar. Rúm túlkun hagsmuna, sameiginlegra eða dreifðra, jafngildi að verulegu leyti almennri málskotsheimild í Hollandi, í Litháen, á Ítalíu og í Grikklandi. Í hinum ríkjunum er málum svo skipað með öðrum hætti. Svíþjóð er t.d. ekki meðal þeirra ríkja þar sem skipan mála þykist jafnast á við actio popularis, en í Svíþjóðarkafla skýrslunnar segir þó að hagsmunir einstaklinga njóti víðtækrar skilgreiningar. Nokkuð þykir hins vegar þrengt þar að félagasamtökum. Í Danmörku hafa slík samtök góða möguleika á kæruaðild, en skilgreining á hagsmunum einstaklinga virðist á hinn bóginn nokkuð þröng samkvæmt texta skýrsluhöfunda.
Meiri hlutinn telur ljóst af lestri skýrslunnar að samanburður milli ríkja um þetta sé óárennilegur nema í breiðu samhengi og með tilliti til lagaumhverfis og hefða í réttarkerfi og stjórnsýslu í hverju ríki um sig. Meiri hlutinn bendir þó á að skýrsluhöfundar telja að actio popularis eða sambærileg skipan efli verulega almannarétt í umhverfismálum samkvæmt Árósasamningnum og mæla þannig með því að sú leið verði farin ef ekki standa einhver innlend rök til annars.
Ég minntist á réttarfarsnefnd hér áðan í hinum sögulega inngangi þessarar framsöguræðu. Rétt er að geta þess að við umfjöllun nefndarinnar var á það bent að réttarfarsnefnd hefði skrifað bréf til dóms- og kirkjumálaráðherra í september 2001 þar sem fram kom að hún vildi fara varlega við að breyta út af áðurnefndri óstaðfestri réttarreglu hérlendis um að kærandi í einkamáli skyldi hafa lögvarða hagsmuni. Nefndin ákvað að kalla fulltrúa réttarfarsnefndar á fund til að fara yfir þetta bréf og athuga hvort þau sjónarmið sem þar koma fram ættu enn þá við. Á þeim fundi var farið yfir vinnu við málið undanfarinn áratug í tengslum við ábendingar réttarfarsnefndar sem mjög hefur að því komið og kom fram að með frumvarpi til laga um úrskurðarnefndina, því sem við erum nú að fjalla um, séu lagðar til breytingar á ýmsum lögum sem fullgilding Árósasamnings kallar eftir. Að auki stæði til að fara stjórnsýsluleið að markmiðum 9. gr. Árósasamnings en ekki dómstólaleið eins og upphaflega var gert ráð fyrir. Andinn í bréfi réttarfarsnefndar frá 2001 hafi þess vegna skilað sér ágætlega í þau frumvörp sem um ræðir. Ákvæðin í frumvarpinu um actio popularis séu skýr og gildissvið þeirra vel afmarkað. Ekki sé verið að breyta hinum almennu réttarfarsreglum og þær taki því við þar sem þessum frumvörpum sleppir. Meiri hlutinn telur eftir ítarlega könnun og umræður ekki ástæðu til að breyta ákvæðum frumvarpsins um almenna kæruaðild actio popularis í hinum afmörkuðu málum sem upp eru talin.
Á sama hátt og val milli stjórnsýsluleiðar og dómstólaleiðar er val milli aðildarkostanna einfaldlega pólitísk ákvörðun sem hvert Árósaríki um sig tekur á eigin forsendum, fellir að sinni laga- og stjórnsýsluskipan og mótar í samræmi við þær áherslur sem ráðandi eru í stjórnmálum á hverjum tíma.
Í þriðja lagi, forseti, ætla ég að vekja athygli á áhyggjum umsegjenda og reyndar margra nefndarmanna og flestra raunar á því að málarekstur taki mikinn tíma í nýju úrskurðarnefndinni. Þær áhyggjur hafa skapast við reynsluna af núverandi úrskurðarnefndum, einkum úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála að þeim einstaklingum sem þar sitja algjörlega ólöstuðum. Við höfum skoðað frumvarpið vel að þessu leyti og teljum að með ýmsum hætti sé stuðlað að því í frumvarpinu og í breytingartillögum okkar að nýja úrskurðarnefndin geti starfað hratt og vel, þar á meðal með nýjum málsmeðferðarreglum.
Meiri hluti nefndarinnar og ég hygg nefndin öll leggur áherslu á að áður en úrskurðarnefndin tekur til starfa verði gerð gangskör að því að ljúka málsmeðferð í núverandi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og m.a. hugað að sérstakri fjárveitingu í því skyni.
Forseti. Það hefur gerst síðan í vor þegar þetta nefndarálit var smíðað að stjórnlagaráð hefur skilað frá sér tillögu að nýrri stjórnarskrá. Það er ánægjulegt að geta sagt frá því á þessum stað að ein grein í þeirri stjórnarskrártillögu fjallar um upplýsingar um umhverfi og málsaðild og byggir m.a. og ekki síst á ákvæðum Árósasamningsins. Ég ætla að lesa þá grein hér upp mönnum til gagns og ánægju. Hún er svona, með leyfi forseta:
„Stjórnvöldum ber að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda þar á. Stjórnvöld og aðrir skulu upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun. Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila. Við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi skulu stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar.“
Svo mörg voru þau orð. Þá er að segja að lokum, forseti, að það mál sem við fjöllum hér um er merkilegt framfaramál. Það er mannréttindamál og það er umhverfismál og það er líka gott mál fyrir atvinnufyrirtækin og fyrir framkvæmdamenn í landinu. Eins og segir í þessu nefndaráliti meiri hluta umhverfisnefndar er hagkvæmast fyrir alla aðila að útkljá álitaefni og deilumál sem fyrst við ákvarðanatöku sem snertir umhverfismál og framkvæmdir sem snerta umhverfið. Að því stuðlar einmitt sem opnust og greiðust leið almennings til þátttöku í ákvörðunarferlinu, þar á meðal til að geta kært einstakar ákvarðanir snemma í staðinn fyrir að athugasemdir, leiðbeiningar og umkvartanir fái aldrei réttan farveg og séu lítilsvirtar sem getur leitt til þess annars vegar að óánægja skapast og andstaða við allar framkvæmdir og öll umsvif og hins vegar að kapp án forsjálni og hagsmunir án almannatillits leiði til stórslysa í umhverfi fólks og íslenskri náttúru, en um það eigum við allt of mörg nýleg dæmi.
