úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Forseti. Ég get á margan hátt tekið undir orð hv. þm. Marðar Árnasonar, formanns umhverfisnefndar, hér áðan, um menntablætið í þjóðfélaginu. Hann tók þó líkingu úr fluginu — ef maður færi upp í flugvél vildi maður að flugstjórinn væri með próf — og ég get líka tekið undir það, en ég mundi þó enn frekar gera kröfu um að flugstjórinn hefði reynslu af því að fljúga vélinni í töluverðan tíma. (Gripið fram í.)

Hér liggur fyrir mikið mál að innihaldi en ekki svo ýkja langt í lestri. Eins og fram kom í ágætri framsöguræðu formanns umhverfisnefndar hér áðan á málið sér alllanga sögu, allt aftur til ársins 1998 þegar íslensk stjórnvöld fullgiltu Árósasamninginn, sem byggist á þremur stoðum. Það liggur fyrir að á síðustu árum höfum við innleitt tvær af þeim stoðum en þriðju stoðina er með þessu frumvarpi verið að innleiða í lög. Ég vil í upphafi þakka nefndarmönnum fyrir þá vinnu sem átt hefur sér stað. Ég held að á engan sé hallað þó að ég hæli formanninum sérstaklega fyrir hans framlag við að halda þessum hópi saman. Umhverfishlotið, eins og við höfum stundum kallað það, er ekkert auðvelt viðfangs og þar er fólk með sterkar skoðanir. Það kallar á töluverða lagni og lempni að leiða allt það fólk að sama borði. Það hefur mestan part tekist ágætlega þó að stundum hafi hvesst töluvert og sumir hafi leitað vars og bíði af sér bræluna. En hvað um það. Vinnan hefur verið með ágætum og vil ég þá sérstaklega hrósa orðalagi frumvarpanna sem umhverfisnefnd hefur unnið að á þessu þingi. Þegar þessir pappírar hafa komið í hendur nefndarmanna hafa þeir verið illlæsilegir fyrir venjulegan þingmann en umhverfisnefnd hefur náð mjög vel saman í því að færa þetta til betra máls með það í huga að það sem frá okkur kæmi væri skiljanlegra en ella væri.

Ég vil í upphafi taka það fram, áður en ég fer yfir nefndarálit það sem ég og hv. þm. Birgir Ármannsson, fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í umhverfisnefnd, leggjum fram, að fyrir liggja breytingartillögur frá meiri hluta umhverfisnefndar í níu töluliðum og flestar eru þær að okkar mati til bóta.

Eins og hér hefur komið fram hafa skoðanir verið mjög skiptar um útfærslu ákveðinna lagabreytinga sem eru afleiðingar Árósasamningsins. Í nefndaráliti okkar hv. þm. Birgis Ármannssonar er tekið fram að samningurinn feli í sér leiðbeiningar og lágmarksreglur og veiti aðildarríkjunum allmikið svigrúm varðandi útfærslu einstakra þátta. Það liggur fyrir, og hefur komið fram í andsvörum hv. þingmanna, að aðildarríkin hafa í mörgum tilfellum farið mjög mismunandi leiðir í því að innleiða ákvæði samningsins.

Frumvarpið felur í sér tvær meginbreytingar. Annars vegar er gert ráð fyrir stofnun nýrrar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem á að hafa það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmála á sviði umhverfis- og auðlindamála. Á hin nýja nefnd meðal annars að taka við hlutverki úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum og úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hins vegar er gert ráð fyrir að reglur um málsaðild að kærumálum, sem heyra undir valdsvið nefndarinnar, verði víkkaðar verulega út frá því sem gildir um þessar tvær úrskurðarnefndir. Niðurstaðan, að því gefnu að frumvarpið verði að lögum, verður sú að hver sem er getur kært ákvarðanir stjórnvalda sem varða framkvæmdir og undirbúning þeirra með ýmsum hætti. Í nefndaráliti okkar fjöllum við um þessa tvo þætti sérstaklega, þ.e. úrskurðarnefndina og hina almennu kæruaðild.

Gert er ráð fyrir að umhverfisráðherra skipi formann nýrrar úrskurðarnefndar, sem jafnframt á að vera forstöðumaður, samkvæmt auglýsingu að tilteknum hæfisskilyrðum uppfylltum, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tilnefni einn nefndarmann og iðnaðarráðherra einn. Gert er ráð fyrir að formaður/forstöðumaður velji eða ráði staðgengil sinn en fjórir nefndarmenn séu tilnefndir af Hæstarétti og þá einnig að uppfylltum tilteknum hæfisskilyrðum.

Meiri hluti nefndarinnar leggur til að verulegar breytingar verði gerðar á þeirri skipan nefndarinnar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Við, flutningsmenn þessa nefndarálits, getum tekið undir sumar þessara breytinga. Við teljum til dæmis eðlilegt að staðgengill formanns sé valinn með sama hætti og á sömu forsendum og formaðurinn er valinn. Á hinn bóginn verður ekki fallist á þá breytingartillögu að fella brott tilnefningu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og iðnaðarráðherra. Ýmis mál sem heyra undir verksvið þessara ráðherra eiga að koma til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og ekki er óeðlilegt að þessir ráðherrar geti hvor fyrir sig tilnefnt einn nefndarmann með sérþekkingu á viðkomandi málaflokkum. Við viljum minna á að afar algengt er að úrskurðarnefndir innan stjórnsýslunnar séu skipaðar með blönduðum hætti, þ.e. að sumir nefndarmenn séu tilnefndir af ráðherrum, aðrir af Hæstarétti, auk þess sem hagsmunaaðilar svokallaðir, þó að þá sé stundum erfitt að skilgreina, eiga oft og tíðum fulltrúa í slíkum úrskurðarnefndum.

Varðandi hæfisskilyrði nefndarmanna getur einnig verið um ýmis álitamál að ræða, ekki síst í ljósi þess hversu víðtækt verksvið nefndarinnar á að vera. Ljóst er að ekki er unnt að tryggja að meðal nefndarmanna séu sérfræðingar á öllum þeim sviðum sem til meðferðar geta komið og er því mikilvægt að árétta að nefndin verður að hafa svigrúm til að leita ráðgjafar eftir því sem við á.

Flutningsmenn nefndarálitsins vilja vekja sérstaka athygli á því að undanfarin ár hefur málshraði hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og úrskurðarnefnd hollustuhátta og mengunarvarna verið allsendis ófullnægjandi að flestra mati. Það kom raunar ágætlega fram í orðum hv. formanns nefndarinnar áðan. Skýringanna á þessu er meðal annars að leita í því að ef til vill skortir nokkuð á fjárhagslegt svigrúm sem nefndirnar hafa til starfa sinna. Ekki síður er skýringa að leita í því hversu flókið og tímafrekt ferlið er sem búið er að byggja upp vegna leyfisveitinga og stjórnvaldsákvarðana sem tengjast matsskyldu, skipulagsbreytingum, framkvæmdaleyfum, nýtingar-, virkjunar- og starfsleyfum auk leyfa samkvæmt ýmsum öðrum lögum. Sem fylgiskjal við þetta nefndarálit létum við fylgja yfirlitsmynd um leyfisferli með landsskipulagi, sem er ágætislýsing á því hversu flókið þetta umhverfi er að verða.

Eins og þarna er dregið upp er þetta óheyrilega langur vegur, flókinn, torgenginn, bæði fyrir þá sem hyggja á framkvæmdir og ekki síður fyrir þá sem vilja hafa gát á því hvað verið er að gera. Með öðrum orðum er búið að flækja kerfið allverulega í þessum efnum. Það er skoðun mín að þær breytingar sem við höfum verið að gera, meðal annars á þessu þingi, séu ekki beinlínis til að einfalda þá mynd sem hér er dregin upp heldur kannski flækja hana frekar. Ég nefni verkefni sem við höfum unnið að og lúta að lögum um stjórn vatnamála. Við erum að vinna að frumvarpi um umhverfisábyrgð og síðan þetta mál um úrskurðarnefndina sem hér liggur fyrir. Ég ber nokkurn kvíðboga fyrir því hvernig þetta kerfi eigi að ganga upp. Ég get leyft mér að fullyrða að yfirsýnin yfir það er ekki eins og hún þyrfti að vera. Það hefur raunar komið fram að þær stofnanir ríkisvaldsins sem eiga að annast utanumhald með þeim lagabálkum sem hér hafa verið nefndir eru vanmegnugar í því verkefni og hafa við hvert þessara frumvarpa óskað eftir frekari fjárveitingum til að geta sinnt því hlutverki sem þeim er ætlað á grundvelli þeirra laga sem við höfum verið að vinna að. Það er illt að geta ekki séð fyrir með hvaða hætti, og af meira öryggi en raun ber vitni í dag, við getum framfylgt þeim lögum sem verið er að setja á Alþingi. Ég hef verið talsmaður þess að við leituðum leiða til að einfalda þetta frá því sem þessi hryllingsmynd hér í fylgiskjalinu sýnir. Ég tel það raunar mjög brýnt og álít, eftir umræður í umhverfisnefnd, að í raun sé ágætissamstaða um að leita leiða til að gera kerfið skilvirkara og einfaldara en hér liggur fyrir, en það er gríðarlega flókið verkefni og kallar á aðra umræðu og meiri vinnu en við höfum haft tækifæri til að leggja fram í þessu máli.

Þetta er umhugsunarefni, ekki síst í ljósi þess að á síðustu árum hefur sjálfstæðum stjórnsýslunefndum fjölgað mikið án þess að heildarstefnumörkun liggi að baki. Þessari þróun hefur fylgt að erfitt hefur reynst að manna stjórnsýslunefndir hæfum einstaklingum auk þess sem kostnaður við stjórnsýsluna hefur aukist og flækjustig kerfisins að sama skapi. Ég leyfi mér að vitna til þess, hæstv. forseti, að ekki fyrir mjög mörgum árum var borin fram fyrirspurn varðandi úrskurðarnefndir í íslenskum lögum. Ef ég man rétt kom fram í svari forsætisráðuneytisins að þær væru 42, stjórnsýslunefndirnar, og árlegur kostnaður við þær nam rúmlega 300 millj. kr. á ári.

Það er erfitt að henda reiður á þeim leikreglum sem úrskurðarnefndir starfa eftir ef frá eru talin ákvæði stjórnsýslulaga og reglusetning um störf þeirra er mjög af skornum skammti. Við leyfum okkur að fullyrða að gæði málsmeðferðar fyrir dómstólum séu mun meiri en fyrir úrskurðarnefndum þar sem dómstólar starfa eftir skýrum, gegnsæjum réttarfarsreglum.

Það var upplýst fyrir umhverfisnefnd að lausleg könnun hefði verið gerð á því hversu langan tíma tók að kveða upp úrskurð í þeim málum sem heyra undir þær tvær úrskurðarnefndir sem frumvarpið tekur til. Þar kemur fram, í þeim upplýsingum sem nefndinni bárust, að árið 2010 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp 72 úrskurði. Að meðaltali tók það 15½ mánuð að kveða upp úrskurð í hverju þessara mála. Það tók úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir að meðaltali 40 vikur að kveða upp úrskurð sinn en í því sambandi má geta þess að lögbundinn frestur sem nefndinni er veittur til að svara og ljúka málum er á bilinu 4–8 vikur, þ.e. þetta er á bilinu fimm- til tífaldur munur og frávik frá lögbundnum fresti sem úrskurðarnefndin hefur. Það er rétt að taka undir þau orð hv. formanns nefndarinnar að mjög mikil samstaða sé um það í nefndinni að við þá skipulagsbreytingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir, ef það verður að lögum, sé afar brýnt að gæta að þessum þætti enda geta tafir á málsmeðferð fyrir nefnd af þessu tagi valdið miklum óþægindum og jafnvel beinu tjóni.

Þau nýmæli frumvarpsins sem lúta að actio popularis eða almennri málsaðild að kærumálum eru að mati okkar í minni hlutanum á umræddu áliti ekki nægilega vel rökstudd. Samkvæmt núgildandi rétti eiga þeir aðild sem taldir eru eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Jafnframt er gert ráð fyrir að almannasamtök, þar á meðal umhverfis- og náttúruverndarsamtök, geti átt aðild að málum að tilteknum formskilyrðum uppfylltum. Með frumvarpinu er ætlunin að víkka þessa reglu verulega út, þannig að hver sem er geti kært ákvarðanir á mörgum mikilvægum sviðum, þar á meðal ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu, ákvarðanir um leyfi til framkvæmda samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og ákvarðanir um leyfi á grundvelli laga um erfðabreyttar lífverur.

Við leggjumst gegn þessari breytingu. Ekki hefur verið sýnt fram á að núgildandi reglur takmarki kærurétt með óeðlilegum hætti. Allir þeir sem beinna hagsmuna hafa að gæta hafa kærurétt og þar að auki margvísleg samtök sem láta sig þessa málaflokka varða. Formskilyrðin sem gerð eru til slíkra samtaka eru ekki mikil heldur byggjast eingöngu á því að sýnt sé fram á að um raunveruleg samtök með einhverja lágmarksstarfsemi sé að ræða.

Í þessu sambandi bendum við á og viljum ítreka að allar framkvæmdir sem falla hér undir eiga það sammerkt að lúta lagafyrirmælum um langt og vandað kynningar- og samráðsferli á undirbúningstíma. Í frumvarpinu er hins vegar ekki tekið tillit til þess að hugsanlegur kærandi hafi ekki látið sig málið varða á fyrri stigum. Það gengur að okkar áliti gegn markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum og er einnig í mótsögn við þær skýringar sem gefnar eru með 4. gr. þessa frumvarps þar sem segir að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Þetta gengur raunar einnig gegn áliti meiri hluta umhverfisnefndar sem vekur í þessu sambandi athygli á að hagkvæmast sé fyrir alla aðila að útkljá álitaefni og deilumál sem fyrst við ákvarðanatöku sem snertir umhverfismál og framkvæmdir sem þau snerta. Ég vil nefna það sérstaklega að samkvæmt því frumvarpi sem fyrir liggur getur aðili sem lætur sig engu varða matið á umhverfisáhrifum framkvæmdar, og nýtir sér ekki lögbundinn athugasemdarétt sinn, gert athugasemdir við leyfisveitingu á forsendum sem taka mátti afstöðu til í matsferlinu sjálfu. Það væri æskilegt ef þetta þyrfti ekki að vera með þessum hætti heldur væri hægt að horfa til og mæta þeim óskum sem meiri hluti nefndarinnar og frumvarpssmiðirnir sjálfir vilja og tryggja hraðari málsmeðferð en ella væri.

Í greinargerð frumvarpsins er tekið fram að við lögfestingu actio popularis megi gera ráð fyrir að kærum fjölgi til muna og hættan er sú að úrskurðarnefnd verði drekkt í kæruflóði í umdeildum málum. Hugsanlega verða afleiðingarnar þær að tugir, hundruð eða jafnvel þúsundir kæra frá einstaklingum muni berast vegna einstakra umdeildra framkvæmda í stað þess að andstæðingar þeirra, eða þeir sem vilja gera athugasemdir, taki sig saman og vinni slíkar kærur á vettvangi félaga eða samtaka. Stóraukinn kærufjöldi mun koma niður á málshraða og auka kostnað án þess að hin umdeildu mál fái betri og vandaðri meðferð hjá úrskurðarnefndinni. Auknar heimildir til að sameina mál eða afgreiða sambærilegar kærur með sama hætti geta að einhverju leyti komið til móts við þessi sjónarmið, en það breytir því þó ekki að úrskurðarnefnd mun að öllum líkindum þurfa að fara yfir og leiða til lykta mun fleiri kærur en ella væri. Úrskurðarnefndin er að sjálfsögðu bundin af almennum reglum stjórnsýsluréttar í þeim efnum og getur ekki leyft sér að slaka á kröfum um eðlilega málsmeðferð þótt kærufjöldinn sé mikill.

Rétt er að minna á að actio popularis er undantekning í íslenskri löggjöf og löggjöf nágrannalandanna. Á flestum sviðum er gerð krafa um lögvarða hagsmuni þegar tekin er afstaða til aðildar að dómsmálum og málum í stjórnsýslunni. Breytingin í frumvarpinu er því á skjön við hið almenna fyrirkomulag aðildarmála í íslenskum rétti.

Jafnframt er rétt að minna á að fæst aðildarríki Árósasamningsins hafa gengið jafnlangt í þessum efnum og lagt er til í frumvarpinu. Ríkin hafa að sönnu heimild til að útfæra þessar reglur með mismunandi hætti og réttarreglur og hefðir eru ekki sambærilegar milli landa að öllu leyti, en miðað við umfjöllun nefndarinnar er það aðeins í Portúgal sem actio popularis er í gildi vegna tiltekinna mála sem fjallað er um í Árósasamningnum. Í öðrum ríkjum virðist kæruaðild takmarkast við aðila sem eiga lögvarða hagsmuni eða félagasamtök, þótt skilgreiningar og útfærsla sé mismunandi. Hvað sem því líður er óumdeilt að leið frumvarpsins er afar róttæk miðað við það sem þekkist í öðrum aðildarlöndum og nefni ég þá sérstaklega okkar næstu nágranna.

Í þessu sambandi telur minni hlutinn að eðlilegt hefði verið að fara betur yfir réttarástand í öðrum löndum, ekki síst þeim löndum sem búa við líkasta löggjöf og réttarhefð, áður en jafnróttæk breyting er afgreidd. Þannig hefði til dæmis getað skipt miklu máli að átta sig á því hvers vegna norrænu ríkin hafa valið aðrar leiðir en frumvarpið gerir ráð fyrir, því að vafalaust hafa tillögur af þessu tagi komið þar til umræðu á þeim tíma sem liðinn er frá undirritun Árósasamningsins. Og þegar við ræðum Árósasamninginn er rétt að geta þess og ítreka að það er ekki eins og þetta sé nýtt plagg. Þessi samningur er frá árinu 1998, lög hafa tekið gildi frá þeim tíma, viðhorf hafa breyst o.s.frv. þannig að þetta er ekki bein nýjung sem við erum að leiða hér í lög heldur er þetta samningur sem á sér lengri sögu og eðlilega hafa lagasetning, regluverk og viðhorf fólks tekið töluverðum breytingum á þeim tíma.

Þá er rétt að vekja athygli á því að regla frumvarpsins gengur svo langt að hin almenna kæruaðild er ekki bundin við íslenska aðila, einstaklinga eða samtök. Nái frumvarpið fram að ganga munu einstaklingar og samtök hvaðanæva geta kært til úrskurðarnefndar, óháð því hvort þau hafi nokkur tengsl við Ísland eða íslenska hagsmuni. Trúlega á breyting af þessu tagi sér enga fyrirmynd í íslenskri löggjöf enda almennt gert ráð fyrir að erlendir aðilar, sem hér reka mál fyrir stjórnvöldum eða dómstólum, hafi einhverja lögvarða hagsmuni af úrlausn mála. Ekki liggur heldur fyrir hvort nokkurt annað aðildarríki Árósasamningsins hefur gengið svo langt og engin leið er að segja til um hvaða afleiðingar breyting af þessu tagi mun hafa í för með sér. Rík ástæða hefði verið til að nefndin fjallaði um og kannaði reynslu annarra landa og legði mat á þörfina eða afleiðingar þessarar leiðar á umhverfi, á almenning, á atvinnulíf og ekki síst stjórnsýslu landsins og þá sérstaklega í þeim efnum hvernig stjórnsýsla landsins er í stakk búin til að framfylgja þeim ákvæðum sem af þessari lagasetningu leiðir.

Undir lok nefndarálitsins telur minni hlutinn rétt að vekja athygli á því að leyfisveitingar á grundvelli laga um erfðabreyttar lífverur eru sérstaklega tilgreindar meðal þeirra atriða sem almenn kæruaðild nær til. Ekki hefur komið fram að sambærileg regla gildi annars staðar í aðildarríkjum Árósasamningsins. Það er okkar skoðun að þetta ákvæði frumvarpsins sé fremur byggt á tortryggni og andstöðu við starfsemi af þessu tagi en rökum. Við teljum engin haldbær rök hníga til þess að leggja þurfi þennan stein í götu framþróunar á þessu sviði. Í skemmstu máli sagt telur minni hlutinn að fullnægjandi væri að byggja kæruaðild í þessum málum á lögvörðum hagsmunum og aðild félagasamtaka.

Á því sem ég hef rakið, í því nefndaráliti sem ég hef að megninu til stuðst við í ræðu minni, er það eindregin afstaða fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í umhverfisnefnd að leggjast gegn því að þau ákvæði sem í almennu kæruaðildinni felast og frumvarpið byggist á muni ná fram að ganga og við leggjumst gegn því að frumvarpið nái fram að ganga.