gjaldeyrismál og tollalög.

Virðulegi forseti. Ég get tekið undir það með hv. þm. Guðlaugi Þór Þórðarsyni að það er í rauninni ótrúlegt að maður skuli standa í ræðustóli Alþingis á Íslandi árið 2011 til að ræða það frumvarp sem lagt hefur verið fram af hæstv. ríkisstjórn og hæstv. efnahags- og viðskiptaráðherra. Ástæðan fyrir því að það er ótrúlegt er sú að með þessu frumvarpi er verið, eins og bent hefur verið á, að reyna að lögfesta hörðustu, stífustu gjaldeyrishöft sem sést hafa síðan Þýska alþýðulýðveldið leið undir lok. Það er ekki flóknara en það og þeirri staðhæfingu hefur ekki verið andmælt í umræðunni. Þess vegna má segja að frumvarpið sé auðvitað seint fram komið og í komið fram í röngu landi vegna þess að þegar menn lesa efni þess þá hefði það sómt sér ágætlega á austur-þýska alþýðuþinginu fyrir hrun Berlínarmúrsins.

Það er út af frumvörpum eins og þessum sem ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur hefur markað sér þann sess, sem ég hygg að fáir deili um, að vera líklega versta ríkisstjórn Íslandssögunnar. (Gripið fram í: Heyr, heyr.) Hún hefur gefist upp á þeim verkefnum sem henni voru falin og hún hefur horfið af þeirri braut sem var mörkuð í kjölfar efnahagshrunsins sem hér varð. Það þarf svo sem ekki að rifja upp söguna í löngu máli en menn muna að gjaldeyrishöftin voru sett við neyðaraðstæður og talað var um að þau mundu vera í gildi um um það bil sex mánaða skeið. Þetta var árið 2008. Nú er árið 2011 og enn búum við við gjaldeyrishöft og við ríkisstjórn sem hefur ekki uppi áætlun um að afnema gjaldeyrishöftin heldur leggur hún til núna að þau verði framlengd til ársins 2015, hvorki meira né minna.

Í þessu felst auðvitað fullkomin uppgjöf á því að afnema gjaldeyrishöftin og koma málum svo fyrir að verslun og viðskipti á Íslandi við umheiminn geti átt sér stað með eðlilegum hætti. Þetta er það fyrsta sem ég vildi segja um þetta frumvarp.

Það er auðvitað margt sem í því finnst sem hægt væri að ræða heilu og hálfu dagana eins og t.d. reglur um skilaskyldu á gjaldeyri. Íslendingar eru farnir að þekkja það núna hvernig er að eiga við þessi gjaldeyrishöft. Þeir eru farnir að upplifa gamla tíma. Ég man í sumar þegar dóttir mín var að fara með afa sínum til Spánar og ég ætlaði að ná í 50 evrur fyrir hana til að eiga fyrir ís, þá þurfti ég að koma með þvílíkt magn af pappírum, farseðla og annað til að sanna það að hún væri að fara á þennan tiltekna stað, framvísa vegabréfi og flugmiða fyrir 50 evrum fyrir barnið. Þetta er veruleikinn á Íslandi í dag. Síðan vilja menn náttúrlega að verði eitthvað afgangs sé klinkinu skilað í Seðlabankann. Ég tala ekki um greiðslukortanjósnirnar sem hafa verið ræddar fyrr á þessu þingi.

Af þessum ástæðum lýsir maður því yfir að það sé auðvitað ótrúlegt að á Alþingi Íslendinga séu menn að ræða frumvarp eins og þetta. Af þessum ástæðum er fólkið og fyrirtækin í landinu að gefast upp og ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur er að marka sér þann sess að vera versta ríkisstjórn Íslandssögunnar.

Með þessu frumvarpi er verið að reyna að lögfesta gjaldeyrisreglur sem Seðlabankinn setti í kjölfar bankahrunsins. Þær reglur hafa reynst í það minnsta vafasamar og ég hef vísað til þess að virtur hæstaréttarlögmaður hér í bæ, Reimar Pétursson, skrifaði fræðigrein um þessar reglur í Lögmannablaðið í desember árið 2010. Í henni lagðist hann yfir gjaldeyrishöft Seðlabankans og komst að þeirri niðurstöðu að þar væri víða pottur brotinn. Mér skilst að hæstaréttarlögmaðurinn hafi verið kallaður fyrir efnahags- og skattanefnd til að fjalla um þetta mál en ég furða mig á því að hans er ekki einu sinni getið þegar maður fer yfir þá gesti sem kallaðir voru fyrir nefndina við meðferð málsins.

Í grein sinni segir Reimar Pétursson að í kjölfar bankahrunsins hafi Seðlabanki Íslands fengið heimild til að setja á gjaldeyrishöft. Í greininni er sýnt fram á að sú heimild geti einungis takmarkað fjármagnshreyfingar sem fela í sér útflæði gjaldeyris. Af því leiðir að heimildin getur ekki takmarkað í fyrsta lagi fjármagnshreyfingar sem fela í sér innflæði á gjaldeyri eða í öðru lagi fjármagnshreyfingar sem fela í sér kaup og sölu innlendra eigna í skiptum fyrir krónur.

Hæstaréttarlögmaðurinn segir, með leyfir forseta:

„Þrátt fyrir þetta hefur Seðlabanki Íslands leitast við að hneppa fjármagnshreyfingar af þessum toga í fjötra. Er þar einkum átt við takmarkanir á nýfjárfestingu og takmarkanir á nýtingu erlendra aðila á krónum sem þeir eiga hérlendis (svonefndar aflandskrónur). Á þessari viðleitni bankans eru veruleg vandkvæði en nefna má eftirtalin fjögur atriði sem þau helstu:

Í fyrsta lagi er þetta er gert án heimildar í bráðabirgðaákvæðum laga um gjaldeyrismál sem heimila Seðlabankanum að setja tímabundnar takmarkanir á gjaldeyrisviðskipti með samþykki ráðherra.

Í öðru lagi er vafasamt að reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál geti verið gild refsiheimild þar sem takmarkanir eru á heimild löggjafans til að framselja vald til setningar refsiheimildar til annarra en ráðherra.“ Vísar hann þar til 2. gr. og 69. gr. stjórnarskrár.

„Í þriðja lagi hefur birting reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál lengst af, að minnsta kosti til 26. október 2010, verið ófullkomin og því verður þeim ekki beitt fyrir þann tíma, samanber 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað og 29. gr. laga um stjórnarskrá.

Í fjórða lagi hefur Seðlabankinn sett leiðbeiningar án lagaheimildar sem hafa ekki verið birtar með lögformlegum hætti og sem takmarka ýmis viðskipti umfram það sem leiðir af reglum bankans. Slíkt stenst vitaskuld enga skoðun og er best lýst sem markleysu.“

Þetta er sá inngangur sem fram kemur í grein hæstaréttarlögmannsins á þeim gjaldeyrisreglum sem Seðlabankinn setti. Nú á að reyna að vinda ofan af þeim erfiðleikum sem upp hafa komið vegna þeirra reglna og þeim vafasama lagalega grundvelli sem þær byggja á með því að lögfesta reglurnar.

Ég ætla að vitna aðeins nánar í grein lögmannsins vegna þess að þar kemur margt mjög merkilegt fram og sem hefur aldrei opinberlega verið mótmælt, hvorki af hálfu Seðlabankans né stjórnvalda. Í greininni segir lögmaðurinn, með leyfi forseta:

„Með lögum nr. 134/2008 var bætt við lög um gjaldeyrismál 87/1992 bráðabirgðaákvæði sem heimilaði Seðlabanka Íslands að gefa út reglur, að fengnu samþykki ráðherra, sem takmarka eða stöðva tímabundið tiltekna „flokka fjármagnshreyfinga og gjaldeyrisviðskipti sem þeim tengjast“ ef slíkar hreyfingar til og frá landinu valda að mati Seðlabankans, „alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum“. Á grundvelli þessa ákvæðis voru settar reglur um það sem í daglegu tali eru nefnd gjaldeyrishöftin.

Það liggur fyrir að markmið laganna var að hefta streymi gjaldeyris út úr íslenska efnahagskerfinu. Í lagafrumvarpinu kom t.d. fram að ákvæðið var sett til að sporna við „fjármagnsflæði úr landi“. Þetta var sagður liður í áætlun stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem fól í sér að beitt væri „tímabundnum takmörkunum á gjaldeyrisviðskipti vegna fjármagnsviðskipta“ en það væri einmitt efni frumvarpsins. Síðan sagði í greinargerð um bráðabirgðaákvæðið að heimilt væri að beita ákvæðinu ef líkur væru á að neyðarástand kynni að skapast „vegna mikils útflæðis á gjaldeyri“.

Markmiðið var þannig greinilega ekki að hefta streymi gjaldeyris inn í landið eða viðskipti innan lands. Ferlið við setningu laganna styður það enn frekar. Má þar nefna að efnahags- og viðskiptanefnd gerði tillögu til breytinga á ákvæðinu, eins og það var upphaflega lagt fyrir, til að tryggja að bráðabirgðaákvæðið mundi ganga framar ákvæðum 9. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri sem heimilar erlendum aðilum sem hafa fjárfest hér á landi að selja eignir sínar og kaupa gjaldeyri fyrir andvirðið. Efnahags- og viðskiptanefnd taldi hins vegar enga ástæðu til að kveða á um að bráðabirgðaákvæðið gengi framar ákvæði 8. gr. um fjárfestingu erlendra aðila sem heimilar erlendum aðilum að koma með gjaldeyri til landsins í þágu fjárfestingar. Af þessu má ljóslega draga þá ályktun að ekkert í bráðabirgðaákvæðinu hafi átt að hindra innflæði gjaldeyris.

Rétt er að taka fram að í lagaframkvæmdinni hefur verið talin sérstök ástæða til að horfa til markmiðs löggjafar sem veitir stjórnvöldum matskenndar reglusetningarheimildir. Það á sérstaklega við þegar slíkt leiðir til þrengingar á annars víðum heimildum til setningar á íþyngjandi reglum eins og hér er tilfellið.

Orðalag bráðabirgðaákvæðisins er hins vegar jafnframt tiltölulega skýrt í þessum efnum. Helgast það af því að ákvæðið beinist að hreyfingum sem taldar eru geta valdið „alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum“ en almennt er það svo að útflæði gjaldeyris hefur frekar slík áhrif en innflæði hans. Þetta verður einnig að virða í ljósi tilætlunar löggjafans sem augljóslega beinir ákvæðinu að útflæði gjaldeyris fremur en innflæði hans.

Einhver kynni að vísu að reyna að lesa annað út úr orðalaginu „til og frá“ landinu þannig að ákvæðið mundi takmarka gjaldeyrisflæði til landsins. Það er hins vegar vafasamt að það sé rétt skýring ef litið er til markmiðsins með setningu ákvæðisins og forsögu þess. Þess vegna má álíta að með orðunum „til landsins“ sé átt við t.d. þegar einhver selur krónur fyrir gjaldeyri og „frá landinu“ sé átt við þegar einhver kaupir gjaldeyri fyrir krónur. Þetta eru auðvitað tvær hliðar á sama peningnum en felur ekki í sér heimild til að hefta t.d. innstreymi gjaldeyris vegna fjárfestinga.

Af þessu öllu verður dregin sú ályktun að ekkert í bráðabirgðaákvæðinu veiti Seðlabanka Íslands heimild til að hindra fjármagnshreyfingar ef þær hafa það að markmiði að koma með gjaldeyri inn í íslenska efnahagskerfið. Seðlabankanum kann reyndar að vera heimilt að hindra útflæðið þegar gjaldeyrir er kominn inn í kerfið en getur ekkert amast við innflæðinu.“

Síðan fjallar hæstaréttarlögmaðurinn um viðskipti með krónur og víkur síðan aftur að bráðabirgðaákvæðinu sem ég vék að áðan, og segir, með leyfi forseta:

„Við þau túlkunaratriði sem rakin eru hér að ofan verður svo að hafa í huga að vafi um skýringu bráðabirgðaákvæðisins verður meðhöndlaður þannig að ákvæðið verður fremur talið fela í sér minni takmarkanir en meiri.

Í því samhengi verður að hafa í huga að ákvæði 2. gr. laga um gjaldeyrismál stendur óhreyft. Þar segir að fjármálahreyfingar og gjaldeyrisviðskipti vegna þeirra skuli vera óheft. Þetta er meginregla laganna og undantekningar frá henni, eins og bráðabirgðaákvæðið, verða því túlkaðar þröngt og takmörkunum á fjármagnshreyfingum og gjaldeyrisviðskiptum verður því aðeins beitt að slíkar takmarkanir eigi vafalaust við.

Jafnframt verður að hafa í huga að bráðabirgðaákvæðið er verulega íþyngjandi, eins og reyndar kemur fram í greinargerð með frumvarpinu. Það takmarkar t.d. ráðstöfunarrétt manna yfir eignum sínum og felur þannig í sér takmörkun á eignarrétti. Þess vegna verður vafi um skýringu ákvæðisins ávallt túlkaður þannig að ákvæðið feli frekar í sér minni takmarkanir en meiri, samanber m.a. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnvel yrðu mjög íþyngjandi takmarkanir á meðferð krónueignar hugsanlega taldar brjóta í bága við þetta ákvæði, einkum ef þær byggðust eingöngu á því að þær væru varslaðar hjá erlendum banka. Slíkar takmarkanir gætu þannig hugsanlega aldrei verið heimilar. Sérstaklega þarf í þessu ljósi að horfa til jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Síðan má nefna að refsiábyrgð verður ekki byggð á þessum ákvæðum nema fullnægt sé skilyrðum um skýrleika refsiheimilda, samanber 69. gr. stjórnarskrárinnar. Það hefur vitaskuld sömu áhrif. Reyndar má í því samhengi nefna að telja má verulegar takmarkanir á heimild löggjafans til að framselja vald til að setja refsireglur til annarra stjórnvalda en ráðherra. Hefur meira að segja verið talið að staðfesting ráðherra á reglum undirstofnunar dugi ekki til að slíkar reglur geti verið gild refsiheimild.“ Þar vísar hann til nokkurra hæstaréttardómara og skrifa Róberts Spanós lagaprófessors.

„Þegar af þessari ástæðu mun tæpast unnt“, segir hæstaréttarlögmaðurinn, „að gera mönnum refsingu fyrir brot á reglum Seðlabankans sem settar eru með heimild í bráðabirgðaákvæðinu.

Hér er ekki vikið að alþjóðlegum skuldbindingum sem ríkið hefur undirgengist vegna gjaldeyrisviðskipta. Slíkar reglur virðast hins vegar fremur til þess fallnar að styðja þær ályktanir sem settar eru hér að framan, að minnsta kosti ganga þær ekki á sveig við það sem hér segir.“

Síðan víkur lögmaðurinn að aðgerðum Seðlabanka Íslands og segir, með leyfi forseta:

„Fyrstu reglurnar sem Seðlabanki Íslands setti með heimild í þessu ákvæði eru reglur nr. 880/2009, um gjaldeyrismál. Þær virðast hafa staðið í þokkalegum efnistengslum við þann lagaskilning sem er rakinn hér þótt texti þeirra og uppbygging hafi verið óskýr og reikul í mörgum atriðum. Það er hins vegar við síðari reglusetningu bankans sem hann virðist fara endanlega út af sporinu.

Með reglum nr. 880/2009 frá 30. október 2009 leggur Seðlabanki Íslands í vegferð sem enn stendur og felur í sér verulegar takmarkanir á viðskiptum innan íslenska efnahagskerfisins. Bankinn ákvað þá m.a. í 2. gr. að „fjármagnshreyfing“ skyldi teljast hvers kyns „yfirfærsla eða flutningur milli innlendra og erlendra aðila“. Afleiðingin af því var sú að lokað var fyrir tiltekin viðskipti milli innlendra og erlendra aðila sem væri gerð upp í krónum. Á því voru reyndar gerðar nokkrar veigamiklar undantekningar, einkum í 3. mgr. 2. gr. og víðar í reglunum.

Það eru vandfundnar skýringar á því af hverju Seðlabankinn taldi sig þess umkominn að gera jafnveigamikla breytingu á reglum um gjaldeyrismál án þess að sækja til þess sérstaka lagastoð. Í því samhengi má nefna að 1. apríl 2009 hafði Seðlabankinn gert tillögu um sérstaka lagasetningu til að skylda útflytjendur að gera reikninga í krónum. Síðan virðist bankinn telja 30. október 2009 að engar auknar heimildir hafi þurft af hálfu löggjafans til setningar nýju reglnanna þótt þær hafi á margan hátt breytt eðli gjaldeyrisviðskiptanna mun meira en breytingin 1. apríl 2009, einkum varðandi krónur í eigu erlendra aðila og gengið mun lengra en til var stofnað af löggjafanum í upphafi. Þetta er óskiljanlegt.“

Síðan er auðvitað vikið að fleiri atriðum í gagnrýni á framkvæmd þessara reglna og komist að þeirri niðurstöðu, sem er mjög athyglisverð, að birting reglnanna hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla og 29. gr. stjórnarskrár. Í því ljósi væri ljóst að refsingar yrðu ekki byggðar á gjaldeyrisreglum Seðlabankans, að minnsta kosti ekki fram til 26. október 2011. Þetta eru þær reglur sem hæstv. efnahags- og viðskiptaráðherra leggur til að verði lögfestar.

Það er sem sé verið að reyna að búa til einhvern lagagrundvöll undir reglur sem Seðlabankinn hefur sett og eru handónýtar. Þær eru ekki bara handónýtar heldur fullkomlega skaðlegar fyrir land og þjóð, fyrir einstaklinga og fyrirtæki í þessu landi. Í lok greinar sinnar segir hæstaréttarlögmaðurinn:

„Samkvæmt því sem hér er rakið eru mikil óefni uppi í gjaldeyrismálum þjóðarinnar. Stjórnvaldsfyrirmæli eru gerð án lagaheimilda, áskilin samþykki liggja óbirt (ef þau liggja fyrir) og á meðan eru gríðarlegir fjárhagslegir hagsmunir undir.“

Í ljósi þessa veltir maður því fyrir sér hvað þetta þýðir allt saman. Þetta þýðir auðvitað að með frumvarpinu er verið að reyna að lögfesta mikil ósköp sem hæstaréttarlögmaðurinn lýsir, en hans er ekki getið sem gests efnahags- og skattanefndar í nefndaráliti meiri hlutans. Það er verið að reyna að setja undir mikinn leka sem virðist hafa verið við þessa reglusetningu. En þetta mun þýða að auðvitað verður allt bullandi í dómsmálum á Íslandi í framhaldinu, um hvort gjaldeyrislögin standast ákvæði stjórnarskrár, svo sem eignarréttarákvæði stjórnarskrár vegna þess að hér er verið að takmarka heimildir manna til að ráðstafa eigum sínum sem þeir hafa komist löglega yfir. Þetta þýðir það líka, ef hæstaréttarlögmaðurinn hefur rétt fyrir sér, að þau refsimál sem höfðuð hafa verið vegna meintra brota á gjaldeyrislögunum eru, að minnsta kosti til 26. október 2010, ónýt. (Forseti hringir.)

Ég tek undir það sem hv. þm. Tryggvi Þór Herbertsson og Pétur H. Blöndal segja í lok nefndarálits síns (Forseti hringir.) að frumvarpið feli í sér einhver alvarlegustu hagstjórnarmistök sem sést hafa í Íslandssögunni allri og leggja til að frumvarpið verði alls ekki samþykkt.