Stjórnarráð Íslands.

Hæstv. forseti. Málið sem hér er til umræðu hefur verið í meðförum allsherjarnefndar á undanförnum vikum. Það kom til kasta þingsins í vor, var þá vísað til allsherjarnefndar og hefur sú vinna sem fram hefur farið í nefndinni á margan hátt verið ágæt. Það hafa átt sér stað líflegar umræður um ákveðna þætti. Ýmsar af þeim breytingartillögum sem birtast meðal annars í nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar eru til bóta, sumar að sjálfsögðu ekki og í sumum tilvikum hefði að mati þess sem hér stendur mátt hugleiða hlutina nánar áður en gengið var frá tillögum og áður en málið var afgreitt af hálfu nefndarinnar.

Undirbúningur málsins af hálfu allsherjarnefndar er ekki fullkominn og sumar tillögurnar gallaðar en ég leyfi mér þó að segja að málsmeðferðin fyrir allsherjarnefnd hefur verið betri en oft hefur tíðkast á undanförnum tveimur til þremur árum þegar mikið hefur legið við að keyra mál í gegn. Þannig að ég haldi áfram á örlítið jákvæðum nótum vildi ég líka geta þess að ýmislegt í undirbúningi málsins af hálfu forsætisráðuneytisins er jákvætt. Það er ljóst að lagt var í talsverða vinnu í tengslum við gerð þessa frumvarps, rætt við fjöldamarga og ýmsar leiðir skoðaðar en hins vegar, eins og gengur, má deila um niðurstöðuna, deila um árangurinn í ákveðnum tilvikum.

Eins og fram kemur í nefndaráliti 1. minni hluta allsherjarnefndar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins, þess sem hér stendur og hv. þm. Sigurðar Kára Kristjánssonar, er þetta heldur ekki fyrsta frumvarpið til breytinga á lögum um Stjórnarráðið sem fram hefur komið á þessu kjörtímabili. Þetta er fjórða frumvarpið sem gengur út á breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands en því til viðbótar hafa verið lögð hér fram og í að minnsta kosti tveimur tilvikum, svo ég muni, samþykkt frumvörp sem fela í sér afleiddar breytingar ef svo má segja. Þar hefur verið um að ræða svokallaða bandorma sem fylgja frumvörpum af þessu tagi. Þegar á þessu kjörtímabili hefur lögum um Stjórnarráð Íslands verið breytt þrisvar sinnum, í nefndaráliti segjum við frá 1. febrúar 2009 en ég hygg reyndar að það sé á skemmri tíma en það. Í sumum tilvikum hefur verið um allverulegar breytingar að ræða. Þessar breytingar bætast við endurskoðun laganna sem fram fór á árinu 2007, á upphafsmánuðum ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar.

Þótt ég talaði fremur hlýlega um undirbúning málsins af hálfu forsætisráðuneytisins áðan verð ég þó að geta þess, eins og fram kemur í nefndaráliti okkar, að þessu máli fylgir ekki nein úttekt, ekkert mat á áhrifum þeirra veigamiklu breytinga sem hér um ræðir árið 2007 og síðan í þremur lotum árin 2009 og 2010. Þetta er nokkur galli því að við skulum hafa í huga að í mörgum tilvikum felur þetta frumvarp í sér að verið er að breyta reglum sem eru til þess að gera mjög nýjar, reglum sem lítil reynsla er komin á og hefði að sjálfsögðu verið eðlilegt að reyna að meta sérstaklega þær breytingar sem hafa verið gerðar, mjög margar breytingar á tiltölulega mjög stuttum tíma, áður en farið er út í þær breytingar sem fram koma í þessu frumvarpi.

Þetta vildi ég segja um þennan þátt.

Í nefndarálitinu rifjum við líka upp að frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu og byggir, eins og fram kom reyndar í greinargerð með frumvarpinu sjálfu, að miklu leyti á tillögum sem gerðar voru í skýrslunni Samhent stjórnsýsla sem gefin var út í desember 2010. Eins og hv. þingmenn muna var um að ræða starfshóp í því tilviki sem skipaður var af forsætisráðherra til að fara yfir og meta niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndarinnar svokölluðu sem skipaðar voru á grundvelli laga 142/2008, með síðari breytingum.

Það er rétt, eins og fram hefur komið við umræðuna, að þessar nefndir á vegum Alþingis, rannsóknarnefndin og þingmannanefndin, vöktu athygli á ýmsum vandamálum og viðfangsefnum sem þær töldu að takast þyrfti á við í sambandi við skipulag Stjórnarráðsins, en hins vegar er rétt að leggja áherslu á að hinar eiginlegu breytingartillögur sem í frumvarpinu felast virðast þó miklu frekar eiga rót sína í skýrslu starfshóps forsætisráðherra en niðurstöðum nefndanna. Þetta tökum við fram í nefndarálitinu, við hv. þm. Sigurður Kári Kristjánsson, vegna þess að í opinberri umræðu eru þeim ágætu nefndum sem ég nefndi, rannsóknarnefnd Alþingis og þingmannanefnd Alþingis, oft eignaðar alls konar tillögur sem eiga sér enga stoð í niðurstöðum þeirra. Það hygg ég að eigi meðal annars við um ýmislegt sem tengist þessu máli þótt taka beri fram að í ítarlegri greinargerð með frumvarpinu er ættfræði tillagnanna rakin nokkurn veginn. Glöggur lesandi getur þannig áttað sig á hvað raunverulega stafar frá rannsóknarnefndinni, hvað frá þingmannanefndinni og hvað frá starfshópi forsætisráðherra.

Meginbreytingin sem felst í frumvarpinu, stærsta einstaka breytingin sem felst í þessu frumvarpi, sú breyting sem birtist í 2. gr. þess, á sér ekki stoð í niðurstöðu rannsóknarnefndar, hún á sér ekki stoð í niðurstöðu þingmannanefndar en hún á sér vissulega stoð í niðurstöðu starfshóps forsætisráðherra. Það er sú breyting sem við hv. þm. Róbert Marshall áttum örstutt orðaskipti um hér að framan, breytingin sem felst í því að í stað þess að Alþingi ákveði með lögum hvaða ráðuneyti séu starfandi í landinu skuli ákvörðun um það tekin með forsetaúrskurði. Eins og við bendum á í nefndarálitinu er með þessu móti valdið hvað þetta varðar fært frá Alþingi til ríkisstjórnar og þá auðvitað fyrst og fremst til forsætisráðherra sem ber stjórnskipulega ábyrgð á embættisathöfnum forseta í þessum efnum.

Þetta er mikilvægt að hafa í huga. Ef við berum saman gildandi stjórnarráðslög og það frumvarp sem hér liggur fyrir er þetta róttækasta breytingin, mesta eðlisbreytingin. Eins og ég segi er ekki hægt að eigna rannsóknarnefnd Alþingis þessa tillögu og ekki þingmannanefndinni en starfshópur forsætisráðherrans um samhenta stjórnsýslu lagði þetta vissulega til og sami forsætisráðherra hefur síðan fylgt þessu eftir með framlagningu þessa frumvarps.

Eins og fram kemur í nefndarálitinu leggjumst við fulltrúar Sjálfstæðisflokksins eindregið gegn þessari breytingu. Við rifjum upp að með þessari skipun er verið að hverfa frá því fyrirkomulagi sem verið hefur hér á landi frá 1969 og felst í meginatriðum í því að heiti ráðuneyta eru tilgreind í lögum og hvorki er hægt að stofna ný ráðuneyti né leggja af nema með lögum. Við getum þess í nefndarálitinu að frá 2007 hefur verið heimilt að sameina ráðuneyti með forsetaúrskurði en sú heimild hefur raunar ekki verið nýtt, heldur hefur sameining ráðuneyta frá þessum tíma alltaf verið ákveðin með lagabreytingum. Er þar skemmst að minnast, eins og við nefnum í nefndarálitinu, sameiningu dómsmála- og samgönguráðuneytis í innanríkisráðuneyti og sameiningu heilbrigðisráðuneytis og félagsmálaráðuneytis í velferðarráðuneyti. Það var ákveðið með lögum þótt breytingin frá 2007 hefði að sönnu samkvæmt orðanna hljóðan heimilað sameiningu með einfaldari hætti.

Hvað sem þessu líður er staðan sú að í dag er þetta í meginatriðum ákveðið með lögum, ráðuneyti eru stofnuð með lögum, ráðuneyti eru lögð af með lögum og í raunveruleikanum hafa ráðuneyti líka verið sameinuð með lagabreytingum. Nái frumvarpið fram að ganga í þeirri mynd sem það nú er verður þetta vald fært frá Alþingi, ákvarðanir í þessum efnum færast frá Alþingi til ríkisstjórnar og þá einkum forsætisráðherra eins og ég vék að áðan og eins og ég kom að í andsvörum áðan er mér fyrirmunað að skilja hvernig hv. þm. Róbert Marshall getur haldið því fram að í þessari tilfærslu valds geti falist styrking fyrir Alþingi. Mér er gersamlega fyrirmunað að skilja slíkar fullyrðingar. Ég ítreka það sem ég sagði áður um það, almennar tilvísanir til þingræðisreglunnar sem er í gildi og hefur lengi verið í gildi hafa enga þýðingu í þessu samhengi. Þingræðisreglan er í gildi, hefur verið í gildi og verður raunar í gildi áfram samkvæmt þessu frumvarpi. Sú breyting á sér hins vegar stað nái það fram að ganga að þessar ákvarðanir um það hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu færast úr sölum Alþingis inn á borð ríkisstjórnar og formlega séð til forsætisráðherra. Ég ítreka það að fullyrðingin um að með því sé verið að styrkja þingið á sér enga stoð í raunveruleikanum.

Við í 1. minni hluta tökum fram í nefndarálitinu að það hljóti að teljast meiri háttar ákvörðun um fyrirkomulag æðstu stjórnar ríkisins hvaða ráðuneyti eru starfandi á hverjum tíma. Í slíkri ákvörðun getur eins og við segjum falist mikilvæg pólitísk stefnumörkun, og afleiðingar af breytingum af því tagi geta verið miklar og birst með margvíslegu móti. Við tökum fram að við teljum eðlilegt að ákvörðunarvald í þessum efnum sé hjá þinginu alveg eins, og ég rifja það upp fyrir hv. þingmönnum, og það er hlutverk þingsins með lögum að stofna til eða leggja af hverjar aðrar opinberar stofnanir í landinu. Sú ríkisstofnun er ekki svo ómerkileg að ekki þurfi lagaboð til að til hennar sé stofnað eða hún lögð af. Á öllum öðrum sviðum höfum við talið nauðsynlegt að það sé lögbundið hvaða stofnanir starfa á vegum ríkisins en flutningsmaður þessarar tillögu, ríkisstjórnin og meiri hluti hennar á þingi, virðast telja að eitthvað allt annað eigi við um ráðuneyti og að ákvarðanir í þeim efnum þurfi ekki að bera undir þingið, nóg kannski að fá gott veður þingflokkum stjórnarflokkanna en alveg ástæðulaust að koma með hingað og ræða hér, alveg ástæðulaust að halda hér framsöguræður, halda nefndarfundi um hana, gefa stjórnarandstöðuflokkum hugsanlega tækifæri til að láta í ljósi skoðanir í þeim efnum o.s.frv.

Við skulum hafa í huga að á undanförnum árum hefur það viðhorf verið uppi að fremur beri að styrkja löggjafarvaldið í samskiptum við framkvæmdarvaldið en öfugt. Það viðhorf birtist líka í rannsóknarnefndarskýrslunni og þingmannanefndarskýrslunni. Mér finnst ég finna þeirri hugsun stað afar víða í þeim skýrslum og raunar í þjóðfélagsumræðunni almennt. Við getum sagt að tíðarandinn er nú miklu frekar í þá átt að það eigi að styrkja löggjafarvaldið en framkvæmdarvaldið. Að því leyti gengur þetta frumvarp í þveröfuga átt.

Ég vísa hér til kafla í nefndaráliti okkar hv. þm. Sigurðar Kára Kristjánssonar um að fyrir utan þann tilflutning valds sem felst í frumvarpinu og ekki ætti að vera umdeilanlegur á neinn hátt, hann er augljós, felast ýmsir aðrir gallar í þessari tillögu. Með því að færa valdið í þessum efnum og ákvarðanatökuna frá löggjafarvaldinu til framkvæmdarvaldsins eykst hætta á ákveðinni lausung og jafnvel geðþóttaákvörðunum í sambandi við skipan ráðuneyta.

Við tökum fram, við hv. þm. Sigurður Kári Kristjánsson, að festa sé nauðsynleg í sambandi við æðstu stofnanir framkvæmdarvaldsins. Við nefnum að slík festa skipti máli fyrir alla þá sem hagsmuna eiga að gæta, hvort sem um er að ræða einstaklinga eða hagsmunahópa sem samskipti eiga við ráðuneytin, starfsmenn þeirra eða opinberar stofnanir sem undir þau heyra.

Við minnum í nefndaráliti okkar á að lögin frá 1969 voru ekki síst sett til að koma á festu í þessum efnum en fram að þeim tíma, þegar ráðuneytin og skipan þeirra var ekki lögbundin, hafði ríkt talsverður losarabragur á fyrirkomulagi þessara mála og fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar höfðu þá í langan tíma gagnrýnt þessa lausung og talið að með því að lögfesta þessi atriði væri verið að auka á festuna, auka á samfelluna í þessu og koma í veg fyrir geðþóttaákvarðanir eins og höfðu komið upp á árunum á undan.

Í nefndaráliti 1. minni hluta minnum við hv. þm. Sigurður Kári Kristjánsson á að núgildandi fyrirkomulag kemur á engan hátt í veg fyrir að unnt sé að breyta skipan ráðuneyta, stofna ný eða leggja þau niður. Skilyrði þess að slíkar breytingar nái fram að ganga að núgildandi lögum eru hins vegar þau að fyrir því sé skýr meiri hluti á Alþingi, að frumvörp þar að lútandi séu afgreidd eftir þeim formreglum sem þingsköp gera ráð fyrir og eiga að stuðla að vandaðri málsmeðferð og í þriðja lagi að fram fari sú opna og lýðræðislega umræða sem allir eru sammála um að eigi að hafa í heiðri við afgreiðslu þingmála. Þetta eru þrjú skilyrði; að það sé meiri hluti á þingi, að málsmeðferð lúti formreglum þingskapa og að í aðdraganda ákvarðana fari fram opin og lýðræðisleg umræða eins og á að eiga sér stað hér á þingi.

Við teljum að hér sé hvorki um að ræða óyfirstíganleg, ómálefnaleg né ósanngjörn skilyrði fyrir breytingum af þessu tagi. Við föllumst engan veginn á þau sjónarmið að núgildandi fyrirkomulag setji ríkisstjórn á hverjum tíma óeðlilega þröngar skorður.

Við minnum á að dæmi frá undanförnum árum sýna einmitt að ríkisstjórn getur fengið í gegn þær breytingar á skipan ráðuneyta sem meiri hluti er fyrir á þingi en bendum jafnframt á að auðvitað felst í hinni þinglegu meðferð ákveðið lýðræðislegt aðhald sem tryggir að fleiri sjónarmið komist að í umræðunni en þau sem eru uppi í ríkisstjórn á hverjum tíma. Það er að mati okkar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd, ekki galli á fyrirkomulaginu heldur þvert á móti kostur. Það er ekki galli að mál þurfi að fara í gegnum þingið, það er að okkar mati kostur.

Í þessu sambandi má líka minna á önnur atriði. Það má segja að með því að hafa skipan ráðuneyta festa í lög sé skýrleiki laga meiri. Skýrleiki laga skiptir máli gagnvart borgurunum, skiptir máli gagnvart öllum þeim sem þurfa að fara eftir lögunum. Með því að færa ákvæði af þessu tagi úr lögum yfir í stjórnvaldsfyrirmæli dregur úr þessum skýrleika.

Það má líka nefna í þessu sambandi, og það er nú fremur hagkvæmnissjónarmið en grundvallarsjónarmið, að það hlýtur að vera nokkurt vandamál fyrir stjórnsýslu í einu landi að þurfa stöðugt að ganga í gegnum kerfisbreytingar, skipulagsbreytingar, breytingar á verkaskipan, stofnun nýrra stofnana, niðurlagningu annarra stofnana, sameiningu stofnana. Ég velti til dæmis fyrir mér hvort unnt sé að meta þá orku sem fer í það innan stofnana að standa í breytingum af þessu tagi, ekki bara kannski einu sinni á ári heldur jafnvel oft á ári eins og við höfum séð á undanförnum missirum. En nóg um það.

Í nefndaráliti okkar er fjallað um ýmis einstök ákvæði frumvarpsins til viðbótar við það sem ég hef rakið. Við tökum fram að ýmis ákvæði frumvarpsins eins og það liggur fyrir séu til bóta. Við teljum alls ekki að öll sú vinna sem átt hefur sér stað í aðdraganda þessa máls sé unnin fyrir gýg, alls ekki. Við leggjumst gegn því að þetta frumvarp nái fram að ganga en við teljum að ýmislegt í þeirri vinnu sem fram hefur farið í aðdragandanum eigi rétt á sér og hafi skilað góðum tillögum. Það eru ýmsar tillögur þarna sem við getum tekið undir. Aðrar eru þess eðlis að út af fyrir sig er hvorki ástæða til að vera með þeim né á móti vegna þess að verið er að setja í lagatexta eitthvað sem nánast má telja sjálfsagðan eða viðtekinn hlut.

Önnur atriði frumvarpsins eru hins vegar umdeilanleg vegna efnisinnihalds. Hið sama á raunar við um einstakar breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar. Víkjum við að því lið fyrir lið í nefndarálitinu eins og hv. þingmenn geta kynnt sér.

Ég mun nú fara í stuttu máli yfir okkar helstu athugasemdir í þessu sambandi, en það kann að vera að eitthvað falli útbyrðis í þeirri umfjöllun.

Við nefnum um 1. gr. að við gerum ekki athugasemdir við hana eins og hún er orðuð í frumvarpinu. Breytingartillaga meiri hluta allsherjarnefndar felur efnislega í sér þingræðisregluna sem ekki er deilt um að gildi hér á landi. Við bendum á að þegar af þeim sökum kann breytingartillagan að vera óþörf en gerum þó ekki ágreining um efnislegt innihald hennar, enda felur hún eingöngu í sér að orðuð er regla sem ótvírætt hefur verið í gildi á Íslandi um áratugaskeið, raunar í meira en heila öld eins og rifjað var upp hér áðan.

Í 2. gr. frumvarpsins felst sú breyting að fallið er frá því að telja upp í lögum heiti einstakra ráðuneyta. Ég hef nú þegar í inngangi ræðu minnar rakið ítarlega sjónarmið um það. Við teljum að búa eigi við núverandi fyrirkomulag áfram að þessu leyti, þ.e. að ákveðið sé með lögum hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu. Við gerum athugasemd við breytingartillögu frá meiri hluta nefndarinnar um að sá hámarksfjöldi ráðuneyta sem tiltekinn var í upphaflegu frumvarpi verði felldur út úr frumvarpinu. Nái breytingartillaga meiri hlutans fram að ganga verða engar skorður við því hve mörg ráðuneyti eru starfandi í landinu. Það verður á hverjum tíma til þess að gera einföld ákvörðun ríkisstjórnar eða forsætisráðherra hvernig svo háttar. Við getum orðað það svo að við erum á móti ákvæðinu eins og það birtist í frumvarpinu en teljum breytingartillögu meiri hluta allsherjarnefndar enn þá verri.

Við víkjum ekkert sérstaklega að 3. gr., en hvað varðar 4. gr. tökum við fram að við gerum ekki ágreining um greinina eins og hún birtist í frumvarpinu. Við fjöllum hins vegar örlítið um breytingartillögu meiri hluta allsherjarnefndar, sérstaklega um það sem lýtur að 2. mgr., en þar er lagt til að fellt verði úr lögum skilyrði um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Við leggjumst gegn þessari tillögu og teljum hana bæði vanreifaða og órökstudda. Við vekjum athygli á því að þessi tillaga vekur ýmsar spurningar.

Við spyrjum: Ber að skilja þetta svo að heimilt verði að skipta einu ráðuneyti milli tveggja eða fleiri ráðherra? Og hvernig á það að birtast í framkvæmd? Er hugmyndin sú að í einhverjum ráðuneytum geti á sama tíma verið tveir eða fleiri ráðherrar þannig að til dæmis séu á sama tíma tveir eða þrír velferðarráðherrar í landinu? Eða er hugmyndin hugsanlega sú að í einhverju ráðuneyti sitji enginn ráðherra en málefnasvið ráðuneytisins skiptist milli tveggja eða fleiri ráðherra í öðrum ráðuneytum?

Við spyrjum: Hvernig samræmist þessi tillaga hugmyndum um skýra verkaskiptingu sem hv. þm. Róbert Marshall vék nokkuð að í upphafsræðu sinni? Hvernig samræmist þetta hugmyndum um ábyrgð ráðherra?

Við vörpum að lokum fram spurningu um hvernig tillagan samræmist gildandi ákvæðum um ráðherraábyrgð.

Okkur finnst mörgum spurningum ósvarað í þessu sambandi. Hyggist meiri hlutinn halda áfram með málið teljum við að nánari skýringar í þessum efnum þurfi að koma fram, skýringar á því hvernig í veröldinni þetta á að virka í framkvæmd.

Við nefnum ekkert sérstaklega 5. gr., en varðandi 6. gr. gerum við í sjálfu sér ekki athugasemdir við greinina eins og hún birtist í frumvarpinu sjálfu. Um breytingartillögur meiri hluta allsherjarnefndar er það að segja að önnur virðist nokkur sjálfsögð en hin krefst nánari skoðunar. Í fyrri breytingunni, þeirri sem við teljum eðlilega, er kveðið skýrt á um að tillögur til þingsályktunar sem ráðherra hyggist leggja fyrir Alþingi skuli ræddar á ríkisstjórnarfundum. Við erum reyndar þeirrar skoðunar að þetta geti falist í upphaflegu orðalagi frumvarpsins, auk þess að vera í samræmi við hefð, en gerum ekki athugasemdir við það að þetta sé beinlínis tekið fram í lagatextanum. Síðari breytingartillaga meiri hlutans við 6. gr. kallar hins vegar að okkar mati á frekari umræður. Við gerum að sjálfsögðu ekki athugasemdir við þá hugsun sem augljóslega býr að baki tillögunni um að rétt sé og nauðsynlegt að ráðherrar greini frá mikilvægum málum á ríkisstjórnarfundum. Orðalagið í breytingartillögunni vekur hins vegar ýmsar spurningar, enda ýmis atriði þar bæði óljós og matskennd. Við vekjum athygli á því að við mótun reglna af þessu tagi þurfi að hafa tvennt í huga, annars vegar að tryggja að ráðherrar upplýsi samstarfsmenn sína í ríkisstjórn um atriði sem raunverulega hafa mikla þýðingu, hins vegar að tíminn á ríkisstjórnarfundum fari ekki í þarflausa upptalningu á fundum einstakra ráðherra með hinum og þessum eða upplýsingar um einstök málefni sem til úrlausnar eru á þeirra málefnasviði. Það felst í störfum ráðherra að þeir eiga fundi með fjölmörgum aðilum, fulltrúum opinberra stofnana og samtaka af ýmsu tagi, sérfræðingum og almennum borgurum sem af margvíslegum ástæðum eiga samskipti við stjórnvöld. Stundum sitja fleiri en einn ráðherra slíka fundi, en þó að svo sé er ekki sjálfgefið að fundarefnið hafi slíka þýðingu að ástæða sé til að ræða það á ríkisstjórnarfundi. Með sama hætti berast ráðherrum oft upplýsingar sem telja má mikilvægar á tilteknu afmörkuðu sviði sem undir þá heyra en hafa í sjálfu sér ekki víðtækari skírskotun.

Loks bendum við á að óvinnandi vegur er fyrir ríkisstjórn sem heild að fjalla um öll þau málefni sem einstaka ráðherrar hafa upplýsingar um og geta komið til úrlausnar innan stjórnsýslunnar. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins telja þess vegna óhjákvæmilegt að farið verði betur yfir orðalag og inntak þessarar breytingartillögu áður en hún nær fram að ganga þótt, eins og ég segi, ekki sé deilt um þá meginhugsun sem að baki henni býr um að ráðherrum beri að greina samstarfsmönnum sínum í ríkisstjórn frá því sem mikilvægt getur talist og eigi ekki að leyna þá mikilvægum upplýsingum. En orðalagið þarna þarf eitthvað að skoða. Kannski er helsta hættan í þessu sambandi sú að menn verði svo varkárir að þeir fari að drekkja hver öðrum í þarflausri upptalningu og upplýsingagjöf. Það þarf að skoða þetta orðalag frá því sjónarhorni.

Það er það sama um 7. gr. Við gerðum ekki athugasemdir við greinina eins og hún var orðuð í frumvarpinu sjálfu. Við tökum fram að breytingartillaga meiri hlutans um sérstaka trúnaðarmálabók sem halda skuli vegna málefna sem bundinn er við sérstakur trúnaður geti verið til bóta en vekjum almennt athygli á því að nauðsynlegt er að fram fari betri skoðun á samspili þeirra reglna sem er að finna í þessu frumvarpi og frumvarpi til breytinga á upplýsingalögum sem er einnig til meðferðar á þingi eins og fram hefur komið. Kannski er ástæða til að taka fram að tilvísanir milli þessara lagaákvæða leiða auðvitað til þess að nái annað hvort frumvarpið sem hér er til umræðu ekki fram að ganga á þessu þingi þarf eitthvað að skoða þessar lagatilvísanir með hliðsjón af því.

Í breytingartillögu við 7. gr. er líka fjallað um hljóðritanir á ríkisstjórnarfundum sem eiga að vera bundnar trúnaði í 30 ár. Fyrir okkur sem sátum fundi allsherjarnefndar er þetta mjög minnisstætt atriði vegna atburðarásar sem átti sér stað undir lok nefndarstarfsins og óþarfi er að fjalla nánar um hér. Aðrir nefndarmenn eru líka kannski betur til þess fallnir að fjalla um það en ég. Þarna er um að ræða breytingartillögu sem fram kom þegar langt var liðið á nefndarstarfið.

Við tökum fram að slíkar hljóðritanir hafa auðvitað augljóst sögulegt gildi, m.a. fyrir sagnfræðinga og sagnfræðiáhugamenn framtíðarinnar, en leiðum líka líkur að því að hljóðritanir af þessu tagi geti orðið til þess að fundargerðirnar sem slíkar endurspegli betur það sem raunverulega fer fram á ríkisstjórnarfundum. Það er rétt sem kom fram hjá hv. framsögumanni meiri hluta nefndarinnar, Róberti Marshall, að gert er ráð fyrir að fundargerðir ríkisstjórnarfunda verði með breytingu á upplýsingalögunum gerðar opinberar eftir eitt ár frá ritun þeirra þannig að þarna er um ákveðið samspil að ræða. Eins og fram kom á fundum nefndarinnar má leiða rök að því að fundargerðaritunin verði nákvæmari ef menn vita jafnframt að fundirnir eru teknir upp á band þó að hljóðritanirnar séu geymdar í áratugi áður en þær verða opinberar.

Við vekjum hins vegar athygli á því að hljóðritanir af þessu tagi geta haft ákveðin áhrif í þá átt að breyta eðli ríkisstjórnarfunda, t.d. þannig að ráðherrar verði varari um sig og jafnvel tregari til að ræða opinskátt um einstök málefni sem þeir telja viðkvæm og muni hugsanlega frekar ræða slíka hluti utan ríkisstjórnarfundar en inni á þeim. Þrátt fyrir góðan ásetning getur mannlegt eðli leitt til þess að þetta verði afleiðingin.

Þá spyrjum við: Er þessi breyting endilega til þess fallin að leiða til betri stjórnarhátta? Við fullyrðum ekkert í þeim efnum, en teljum að sú róttæka hugmynd sem kom til umræðu á lokastigum í starfi allsherjarnefndar verði skoðuð og rædd nánar áður en Alþingi tekur afstöðu til hennar.

Hleyp ég nú yfir nokkrar greinar en staldra við 11. gr. Meiri hluti nefndarinnar leggur þar til nýtt ákvæði og tilflutning annarra greina þar sem gert er ráð fyrir nákvæmri skráningu á samskiptum og öllum fundum sem haldnir eru á vegum ráðuneyta, bæði þegar fulltrúar mismunandi ráðuneyta eiga fundi sín á milli og þegar fulltrúar ráðuneyta eiga fundi með aðilum utan Stjórnarráðsins. Forsætisráðherra á að setja reglur um þessa skráningu.

Við tökum fram að nákvæmari skráning að þessu leyti sé örugglega til bóta. Ég hugsa raunar að hún eigi sér stað að einhverju leyti en það er ábyggilega misjafnt milli ráðuneyta hvernig því er háttað. Nákvæmari og samræmd skráning er örugglega til bóta. Við bendum á að orðalag breytingartillögunnar kunni að þarfnast nánari skoðunar. Það að skrá fundi á ekki að valda sérstökum vandkvæðum en hins vegar getur þetta með samskipti í textanum vakið ákveðnar spurningar. Það kann að þurfa að skýra nánar þannig að betur liggi fyrir hvaða kröfur eru gerðar til samskipta til að þær verði skráningarskyldar ef svo má segja. Eins og menn hafa bent á er hugsunin kannski sú að um einhvers konar formleg samskipti sé að ræða en þá þarf aðeins að átta sig betur á hvað í því felst.

Í 12. gr. frumvarpsins er að finna nýjar reglur sem vekja spurningar að mati okkar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Þar er mælt fyrir um heimild ráðherra til að láta í té óbindandi álit sem geti haft þýðingu til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans. Nauðsynlegt er að okkar mati að skoðað verði nánar hvað eigi að felast í óbindandi álitum af þessu tagi, hvaða þýðingu þau geti haft, hvenær þau eigi við, hvenær ekki og síðast en ekki síst hvenær ráðherrum sé beinlínis óheimilt að láta slík álit í té.

Við minnum á að ráðherrar hafa heimildir stöðu sinnar vegna til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli, svo sem reglugerðir á grundvelli laga. Það er ljóst að slík stjórnvaldsfyrirmæli hafa tiltekin réttaráhrif og eru bindandi. Ráðherrar hafa einnig heimild víða í lögum til að taka stjórnvaldsákvarðanir í einstökum málum. Slíkar ákvarðanir hafa einnig tiltekin réttaráhrif og eru bindandi. Þá geta, eins og við bendum á, ráðherrar auðvitað haft skoðanir á alls konar málum og látið þær í ljósi. Þeir verða þó að hafa í huga að þeir fari ekki inn á valdsvið sjálfstæðra stjórnvalda sem undir þá kunna að heyra og verða að gæta sín á því að gera sig ekki fyrir fram vanhæfa í skilningi stjórnsýsluréttarins til að kveða upp úrskurði og taka ákvarðanir í einstökum málum og þess háttar.

Það er ljóst að til viðbótar við þetta þrennt, heimild til að setja stjórnvaldsfyrirmæli, heimild til að taka stjórnvaldsákvarðanir og heimild til að láta í ljósi skoðanir, er hér gert ráð fyrir nýju formi fyrir ráðherra til að marka eða gefa út stefnu. Það á að vera í formi einhvers konar óbindandi álits. Við teljum að þetta þarfnist hreinlega nánari skoðunar áður en málið er afgreitt og nauðsynlegt að þeim spurningum sem við höfum hér varpað fram verði svarað skýrar, ekki síst út frá því hvaða gildi álit hefur ef það er ekki bindandi. Hefur það eitthvert gildi að lögum? Ég velti því fyrir mér.

Ég vek athygli á því að í orðalagi greinargerðar að þessu leyti er um að ræða margorðan texta en ekki að sama skapi skýran.

Í 13. gr. frumvarpsins er fjallað nokkuð um eftirlit ráðherra með stjórnvöldum sem undir þá heyra. Í 2. mgr. er fjallað um eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum. Þar er tekið fram að ráðherra skuli hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þessara sjálfstæðu aðila en um leið er tekið fram að eftirlitið taki ekki til einstakra ákvarðana. Þessi regla er, eins og við tökum fram hér, ágæt svo langt sem hún nær og í samræmi við viðtekin sjónarmið. Hins vegar vaknaði að okkar mati spurning um það hvort eftirlit ráðherra geti að einhverju leyti tekið til málsmeðferðar í einstökum málum, þ.e. ekki til þeirrar ákvörðunar sem á endanum er tekin heldur til málsmeðferðarinnar í aðdraganda ákvörðunar.

Við vekjum athygli á því að sjálfstæði einstakra stjórnvalda geti skerst til muna ef ráðherra reynir að hafa áhrif á málsmeðferð, jafnvel þó að ekki væri hægt að a benda á afskipti hans af einstökum ákvörðunum. Við teljum að það þurfi að taka á þessu í lagatextanum þannig að það sé ótvírætt að sjálfstæði viðkomandi stjórnvalda sé ekki bara tryggt hvað varðar einstakar ákvarðanir, heldur líka í sambandi við málsmeðferð í einstökum málum.

14. gr. tengist efni 13. gr. Ég læt nægja að benda á að skoða þarf þetta í samhengi og út frá því sjónarmiði að hin sjálfstæðu stjórnvöld haldi sjálfstæði sínu. Við bendum þess vegna á að heimildir ráðherra hljóti að vera takmarkaðar í samskiptum við þau þó að menn viðurkenni auðvitað vald og skyldu ráðherra til að hafa almennt eftirlit með fjárreiðum og starfsemi. Það verður auðvitað að gæta þess að afskipti hans nái ekki til einstakra mála, hvorki til ákvarðana né þeirrar málsmeðferðar sem endar í ákvörðun.

Í 18. gr. er fjallað um ráðningar. Meiri hluti allsherjarnefndar leggur til breytingu sem felur í sér að sagt sé um aðra starfsmenn en embættismenn að þeir skuli ráðnir og fellir þar með út upphaflegt ákvæði frumvarpsins um að ráðuneytisstjóri sé í fyrirsvari við ráðningu annarra starfsmanna en embættismanna. Við tökum fram að upphaflegt orðalag frumvarpsins sé ekki hafið yfir gagnrýni en feli þó í sér skýra reglu um að ráðuneytisstjóri hafi þessi ráðningarmál með höndum. Orðalagið í breytingartillögu meiri hlutans getur hins vegar vakið ákveðnar spurningar í þessum tilvikum um hvor hafi ráðningarvaldið, ráðherra eða ráðuneytisstjóri. Við teljum að það sé nauðsynlegt að kveða afdráttarlaust á um þetta í lagatextanum sjálfum og vísum til þess að í nefndaráliti meiri hlutans sé að finna ákveðna umfjöllun um þetta atriði. Við bendum hins vegar á að það geti valdið vafa hvor teljist forstöðumaður ráðuneytis, ráðherra eða ráðuneytisstjóri.

Við spyrjum: Ef ætlunin er að ráðuneytisstjóri ráði starfsfólk, af hverju ekki að segja það? Af hverju er það ekki bara sagt skýrum orðum? Af hverju er það látið vera undirorpið einhverjum vafa, einhverjum mismunandi túlkunaraðferðum? Við segjum: Ef menn ætla að láta ráðuneytisstjóra sjá um þessar ráðningar skulum við setja það í textann. Höfum það hafið yfir vafa.

Í 20. gr. er síðan að finna ákvæði um að ráðherra skuli leita álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt og starfsmenn ráðuneyta skuli í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra nauðsynlegar upplýsingar og ráðgjöf. Við gerum ekki ágreining um inntak þessa ákvæðis. Við veltum hins vegar fyrir okkur spurningunni um það hvort nauðsynlegt sé að lögfesta það með þessum hætti.

Ég held að enginn efist um að ráðherra beri að fara að lögum í störfum sínum að viðlagðri ábyrgð. Góður og gegn ráðherra hlýtur því ávallt að afla sér nauðsynlegra upplýsinga um þær lagareglur sem honum ber að fylgja. Og starfsmönnum hans ber að sjálfsögðu að veita ráðgjöf í samræmi við stöðu sína og hlutverk.

Við teljum ekki að ákvæðið eins og það er orðað breyti í sjálfu sér neinu um viðtekinn skilning í þessum efnum og bendum á að ef ætlunin sé raunverulega að breyta einhverju með lögfestingu þessa ákvæðis þurfi það að koma fram með skýrari og skiljanlegri hætti en nú liggur fyrir. Ef þetta er óbreytt fyrirkomulag á að segja það. Ef það er einhver breyting í þessu á að segja það. Það er ekki flóknara en svo.

22. gr. frumvarpsins vekur auðvitað nokkra athygli. Þar er fjallað um pólitíska aðstoðarmenn ráðherra. Við tökum fram í nefndarálitinu að samkvæmt núgildandi lögum sé hverjum ráðherra heimilt að ráða sér einn pólitískan aðstoðarmann og ekki fleiri. Í frumvarpi forsætisráðherra var upphaflega gert ráð fyrir að til viðbótar væri hverjum og einum ráðherra heimilt að ráða einn svokallaðan ráðgjafa til sín. Um þá ráðgjafa áttu að gilda sömu reglur og um aðstoðarmenn.

Í breytingartillögum meiri hluta allsherjarnefndar felst að allir þessir pólitísku starfsmenn skuli bera heitið aðstoðarmenn, heildarfjöldi þeirra geti verið tvöfaldur fjöldi ráðherra að þremur viðbættum. Ef ráðherrar eru þá tíu eins og í dag væri samkvæmt frumvarpinu og breytingunni heimilt að ráða alls 23 aðstoðarmenn.

Vilji meiri hlutans virðist standa til þess að það verði einhvers konar samkomulag innan ríkisstjórnar á hverjum tíma um það hvernig aðstoðarmenn skiptist á einstök ráðuneyti þannig að hugsanlegt sé að í sumum ráðuneytum sé aðeins starfandi einn aðstoðarmaður en fleiri geti starfað í öðrum ráðuneytum. Við bendum á að samkvæmt tillögunni og nefndaráliti meiri hlutans er ekki alveg ljóst hvar ákvörðunarvaldið í þessum efnum liggur og hver tekur af skarið í sambandi við þessa skiptingu ef ágreiningur rís um hana milli einstakra ráðherra. Ef tíu ráðherrar sitja í ríkisstjórn og allir gera kröfu um þrjá aðstoðarmenn, hver er það sem sker úr? Það segir ekki í frumvarpinu, það segir ekki í breytingartillögunni og það segir ekki í nefndarálitinu. Það kann að vera nauðsynlegt að taka af skarið í þessum efnum ætli menn sér á annað borð að koma þessari breytingu í gegn.

Hitt er svo annað mál að við fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd leggjumst gegn þessari tillögu, bæði eins og hún birtist í frumvarpinu sjálfu og þó enn frekar breytingartillögu meiri hluta allsherjarnefndar.

Við segjum í nefndarálitinu orðrétt, með leyfi forseta:

„Stjórnmálamenn, hvort sem um er að ræða ráðherra, alþingismenn eða aðra kjörna fulltrúa, geta vissulega fært fyrir því almenn rök að æskilegt væri að þeir nytu meiri aðstoðar, bæði pólitískrar og faglegrar. Á samdráttar- og niðurskurðartímum er breyting af þessu tagi hins vegar engan veginn réttlætanleg. Við aðstæður, þar sem nauðsynlegt er að draga verulega úr ríkisútgjöldum og spara í rekstri stofnana á ýmsum mikilvægum sviðum, er alls ekki tímabært að bæta við yfirbygginguna með þeim hætti sem hér er lagt til.“

Við segjum síðan að útgjaldaaukinn vegna þessarar fjölgunar gæti að teknu tilliti til tillögu meiri hluta allsherjarnefndar orðið 120–130 millj. kr. á ári, að í sjálfu sér sé þar ekki um að ræða fjárhæð sem ráði úrslitum um fjárhag ríkisins en hafi hins vegar ótvírætt táknrænt gildi.

Við spyrjum: Er trúverðugt að gera þá kröfu til mikilvægra stofnana á sviði almannaþjónustu að draga úr útgjöldum og fækka starfsmönnum en fjölga á sama tíma pólitískum starfsmönnum ráðherranna sjálfra?

Þessari spurningu verða menn að svara.

Í tengslum við þetta víkjum við að breytingu sem varðar 27. gr. frumvarpsins. Þar er í 2. mgr. upphaflegs frumvarps gert ráð fyrir að ekki yrði heimilt að fjölga aðstoðarmönnum eða ráðgjöfum fyrr en að loknum næstu alþingiskosningum. Í athugasemdum við greinina er þessi frestun rökstudd með vísan til hagræðingar- og sparnaðarsjónarmiða. Meiri hluti allsherjarnefndar leggur til að þessu verði breytt, að í stað þess að fresta breytingunni fram yfir næstu kosningar eigi hún að koma til framkvæmda þegar við gildistöku laganna. Sú afstaða er rökstudd í nefndaráliti meiri hlutans með því einu að brýnt sé, nú sem fyrr, að efla hina pólitísku skrifstofu ráðherra. Ekki er einu orði vikið að hagræðingar- eða sparnaðarsjónarmiðinu sem þó bjó að baki frestunartillögunni í upphaflegu frumvarpi forsætisráðherra.

Við bendum á að meiri hluti allsherjarnefndar hafi komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé nóg að tvöfalda fjölda aðstoðarmanna pólitískra miðað við það sem nú er heldur eigi að bæta við þremur til viðbótar og að þar að auki megi ekki bíða með þessa breytingu fram yfir næstu kosningar heldur verði að fjölga aðstoðarmönnunum strax. Á þetta getum við ekki fallist.

Hæstv. forseti. Undir lok nefndarálits okkar endurtökum við þau sjónarmið að við leggjumst eindregið gegn þeirri meginbreytingu sem felst í frumvarpinu. Þar vísum við til þess valdaframsals sem á sér stað með breytingunni á 2. gr. frá Alþingi til ríkisstjórnar, frá löggjafarvaldi til framkvæmdarvalds, og teljum það með öllu óásættanlegt.

Við bendum á að því til viðbótar séu ýmis önnur ákvæði frumvarps og breytingartillögur gölluð eða ófullkomin. Við leggjumst því gegn því að frumvarpið nái fram að ganga.

Við ítrekum hins vegar það sjónarmið sem ég gat um í upphafi að sumar tillögurnar í frumvarpinu eru þess eðlis að ástæða getur verið til að skoða þær betur og við teljum að ýmislegt í þeirri vinnu sem hér býr að baki og þeim tillögum sem felast í frumvarpinu geti nýst í nýja endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands. Við teljum eðlilegt að sú endurskoðunarvinna hefjist á næsta þingi og að leitað verði eins víðtækrar pólitískrar samstöðu og unnt er í því sambandi. Við bendum á að löggjöf um Stjórnarráðið á í grundvallaratriðum að standa um lengri tíma og á ekki að ráðast af hagsmunum eða duttlungum einnar tiltekinnar ríkisstjórnar eða tímabundins þingmeirihluta. Til að hafa ákveðna samfellu í löggjöf af þessu tagi þarf að vera um hana þokkaleg pólitísk sátt þannig að ný ríkisstjórn og nýr þingmeirihluti fari ekki út í það að snúa öllu á hvolf og gerbreyta þessari löggjöf eftir hverjar einustu kosningar eða hver einustu stjórnarskipti.

Hæstv. forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég nefna og vísa þá kannski fyrst og fremst til breytingarinnar í 2. gr., valdaframsalsins frá þingi til forsætisráðherra, að tillagan eins og hún birtist í frumvarpinu virðist fyrst og fremst til þess fallin að auka sveigjanleika fyrir framkvæmdarvaldið, fyrir ríkisstjórnina, til að haga málum á sínum vegum eins og því finnst hentugast á hverjum tíma. Það er þannig sveigjanleiki sem við erum að tala um, sveigjanleiki til að gera jafnvel með litlum fyrirvara breytingar á því hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu, stofna ný, leggja önnur niður, sameina eða hugsanlega skipta upp. Það er ákveðinn sveigjanleiki. Ég segi fyrir mitt leyti að þessi sveigjanleikarök eru í einhverjum tengslum við efni málsins og þá breytingu sem hér er lögð til. Það er hægt, hv. þingmenn, að rökstyðja þessa breytingu eins og hún felst í 2. gr. með vísan til sveigjanleika. Það er ekki hægt að rökstyðja hana með því að segja að verið sé að styrkja þingið. Það er víðs fjarri veruleikanum að halda að það sé verið að styrkja þingið með þessu. Það er hins vegar hægt að segja að það sé verið að auka sveigjanleika. Það er verið að auka sveigjanleika á kostnað festu.

Við fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd tökum hins vegar fram að gegn þessum sveigjanleikarökum sé hægt að tefla margvíslegum öðrum rökum. Ákveðinn sveigjanleiki getur verið nauðsynlegur en ákveðin festa getur líka verið nauðsynleg. Stöðugleiki getur verið nauðsynlegur í skipulagi opinberra stofnana, stöðugleiki getur verið mikilvægur við skipulag æðstu stjórnar ríkisins. Við þurfum að tefla fram þessum tvennum sjónarmiðum.

Og hvaða sveigjanleiki fæst með því að gera þá breytingu sem hér liggur fyrir? Jú, að ríkisstjórnin getur tekið ákvörðun um þetta upp á sitt eindæmi, sennilega eins og hv. þm. Róbert Marshall vísaði til með því að fá gott veður í þingflokkum stjórnarflokkanna, ekki endilega en sennilega. Forsætisráðherra getur farið til forseta og sagt: Ég er hér með tillögu að forsetaúrskurði sem þú átt að gefa út. Forsætisráðherra ber stjórnskipulega ábyrgð á embættisathöfnum forseta að þessu leyti, hefur frumkvæðisrétt og ber ábyrgð þannig að forsætisráðherra getur gert þetta. Þetta er tiltölulega einfalt í samanburði við það að koma með mál inn í Alþingi, leggja fram frumvarp, fara með það í gegnum þrjár umræður, fara með það í gegnum nefndastörf, fá þá opnu og lýðræðislegu umræðu sem fer fram á Alþingi. Þetta er sveigjanleiki sem felur það í sér að menn sleppa við þetta. Menn sleppa við að fylgja formreglum þingsins og menn sleppa við að fara í gegnum þá pólitísku umræðu sem hér á sér stað. Það er vissulega sveigjanleiki.

En þessi sveigjanleikarök eru að okkar mati, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd, léttvæg miðað við hin rökin sem við nefnum og núverandi fyrirkomulag styðst við. Við bendum á að ríkisstjórnir hafa á undanförnum árum getað án teljandi vandkvæða breytt ráðuneytum í landinu. Það hefur verið hægt að stofna ný ráðuneyti, það hefur verið hægt að sameina þau. Það hefur verið hægt að koma í gegnum Alþingi breytingum á lögum um Stjórnarráð Íslands þrisvar sinnum frá því að núverandi ríkisstjórn kom til valda, einu sinni á skömmum valdatíma Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar. Það er alveg hægt, en kostar auðvitað það að menn þurfa að fara með málin í gegnum þingið. Það kann mönnum að þykja óþægilegt í einstökum tilvikum.