139. löggjafarþing — 161. fundur,  12. sept. 2011.

Stjórnarráð Íslands.

674. mál
[16:41]
Horfa

Einar K. Guðfinnsson (S):

Virðulegi forseti. Það frumvarp sem við ræðum hefur farið hér mikla þrautagöngu. Fyrst í undirbúningi málsins, síðan þegar það kom inn í ríkisstjórnina. Allir vita að málið staldraði þar við alllengi, einfaldlega vegna þess að því var afar illa tekið, að minnsta kosti af tilteknum hæstv. ráðherrum. Það var þannig, eins og allir muna, að þetta frumvarp var upphaflega afgreitt úr ríkisstjórn með afar sérstæðum hætti. Nú skulum við ekki gleyma því að við erum að ræða um sjálft Stjórnarráðið. Við erum ekki að tala um einhver minni háttar mál sem einn fagráðherra er að leggja fram. Við erum að tala um mál sem snertir eina af grundvallarstofnunum samfélags okkar, sem er Stjórnarráð Íslands, og víðtæk sátt þarf að ríkja um þann ramma sem Stjórnarráðinu er ætlað og það þarf að fara fram mikil og almenn umræða þegar breytingar af þessum toga eru lagðar fram. Síðan var málið knúið í gegn, út úr ríkisstjórn, með mjög sérstökum hætti. Í fyrsta lagi var það þannig að einn hæstv. ráðherra lýsti sig andsnúinn frumvarpinu, það var hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sem var ósammála efni þess. Það hefur hann endurtekið, bæði við umræður hér og í umræðum um annað mál og auðvitað á opinberum vettvangi að öðru leyti. Þannig að það liggur fyrir að einn hæstv. ráðherra studdi þetta mál ekki og styður það ekki enn.

Í annan stað er það þannig að hæstv. innanríkisráðherra kaus að sitja hjá við afgreiðslu málsins. Þannig var málið í raun og veru, þetta stóra mikla mál sem snýr að sjálfu Stjórnarráðinu, knúið í gegn í andstöðu við fimmtung ráðherra í ríkisstjórninni. Þetta held ég að sé kannski ekki einsdæmi, en örugglega fádæmi mikil þegar það gerist að mál af þeirri stærðargráðu sem við fjöllum hér um er afgreitt út úr ríkisstjórninni á þann veg að tveir ráðherrar standa ekki að afgreiðslu þess. Annar hæstv. ráðherra greiðir atkvæði gegn því og hinn kýs að sitja hjá.

Og ekki tók betra við. Það kom fram við 1. umr. þessa máls að annar stjórnarflokkanna, þ.e. Vinstri grænir, hafði lýst yfir almennum fyrirvara við málið. Það kom meðal annars fram í orðaskiptum okkar hv. þm. Álfheiðar Ingadóttur og ég reyndi að knýja á um svör, hvað hér væri um að ræða. Ég þekki það af gamalli reynslu að þegar stjórnarfrumvörp eru afgreidd með þeim hætti í gegnum stjórnarflokka að lýst er yfir almennum fyrirvara eru þingmenn einfaldlega að áskilja sér rétt til að styðja málið eða styðja það ekki. Hér var ekki um að ræða fyrirvara við einstakar greinar, eins og oft er nú þekkt í fræðunum, heldur var bara um að ræða almennan fyrirvara við málið sjálft; málið í heild sinni.

Þetta er þeim mun sérkennilegra þegar við höfum í huga að það eru helmingaskipti í ríkisstjórninni. Það eru jafnmargir ráðherrar frá Vinstri grænum og eru frá Samfylkingunni. Það að þingflokkur Vinstri grænna, sem í eiga sæti allir ráðherrar flokksins — jafngildir það því að óljóst er með stuðning allra ráðherranna, allra ráðherranna fimm, við málið. Það er ekki bara hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Það er ekki bara hæstv. innanríkisráðherra. Hér er um að ræða almennan fyrirvara um málið sjálft.

Þrautagöngunni var ekki lokið. Málið fór síðan til allsherjarnefndar eins og við vitum. Þar þurfti að gera tvær atrennur að því. Fyrri atrennan gerðist fyrir helgi. Þá tókst ekki að afgreiða málið frá nefndinni. Nú hefur verið upplýst að það hafi gerst vegna þess að menn hafi haft ýmsar athugasemdir og að knýja hafi átt málið út úr nefndinni í tiltölulega miklu tímahraki. Síðan hafi verið skotið á fundi eftir helgi — þá allt í einu gekk rófan, þá fór málið út úr allsherjarnefnd. Ég spurði hv. þm. Álfheiði Ingadóttur, sem ræddi þessi mál hér í dag, hvað hefði breyst, hvaða fyrirvarar væru horfnir sem hefðu verið til staðar þegar málið kom upphaflega inn í þingflokk VG. Svarið var það að fyrirvararnir hefðu verið svona almennir og menn hefðu haft hitt og annað um málið að segja og haft athugasemdir við ýmsa hluti. Með öðrum orðum er mér ekki ljóst á þessari stundu hver raunveruleg staða málsins er. Ég tek eftir því að hv. nefndarmenn skrifa meira og minna undir málið með fyrirvara þannig að það er mjög óljóst um það hver staða þessa máls er núna þegar það er komið hér í 2. umr. og sú umræða er rétt að hefjast. Vonandi tekst það nú, þegar þessari umræðu vindur eitthvað fram, að við förum að átta okkur á því hver raunveruleg staða málsins er.

Við vitum líka að hluti af því að ná þessu máli fram var það að fulltrúi Hreyfingarinnar í nefndinni hafði skrifað formanni hennar langt lettersbréf með breytingartillögum sem að einhverju leyti var tekið tillit til, alls ekki allra, þannig að það átti að tryggja að fulltrúar Hreyfingarinnar stæðu að málinu. Nú er þetta hins vegar ekki alveg svona einfalt.

Nokkrar umræður voru um þessi mál núna á fimmtudagskvöldið. Þá kom til orðaskipta okkar hv. þm. Þórs Saari, sem hafði flutt mál sitt varðandi þetta frumvarp og gert grein fyrir meginsjónarmiðum sínum, og þá gerðist nú ýmislegt fróðlegt. Hv. þingmaður hafði nefnilega vísað til tiltekinna fyrirliggjandi breytingartillagna og gerði það jöfnum höndum að vísa til breytingartillagna sem gæti að líta í áliti meiri hluta hv. allsherjarnefndar og til tillagna sem liggja hér fyrir frá honum og öðrum þingmönnum Hreyfingarinnar. Eins og ég hafði skilið hv. þingmann var hann að vísa til þessara tillagna allra þegar hann sagði að þessar breytingar væru á einhvern hátt skilyrði þess að Hreyfingin stæði að málinu.

Ég spurði hv. þingmann að því nákvæmlega til hvers verið væri að vísa til, hvað menn ættu við með því að vísa til þessara breytingartillagna svona jöfnum höndum og segja að þær væru síðan forsendan fyrir því að Hreyfingin stæði að málinu. Málið er auðvitað í mjög viðkvæmri stöðu. Hér er um að ræða stórt mál, grundvallarmál, eins og ég hef þegar nefnt, og það liggur fyrir að fimmtungur ríkisstjórnarinnar stendur ekki að því. Það liggur fyrir almennur fyrirvari frá öðrum stjórnarflokknum og hæstv. forsætisráðherra hafði ítrekað vísað til þess að það væri liðsvon úr stjórnarandstöðunni. Þegar það liggur fyrir að fulltrúi eins þriggja þingmanna úr stjórnarandstöðunni hafði skrifað upp á nefndarálitið með fyrirvara var auðvitað eðlilegt að spurt væri.

Í ræðu sinni sagði hv. þm. Þór Saari, með leyfi virðulegs forseta:

„Á nákvæmlega hvaða breytingartillögur þarf að leggja mesta áherslu? Ég gæti svo sem farið yfir þær lið fyrir lið en ég tel að þær þurfi allar að ná fram að ganga, bæði breytingartillögur meiri hlutans sem og breytingartillögur Hreyfingarinnar, vegna þess að málið var þannig úr garði gert þegar það kom inn í þingið að það hefði þurft að líta svolítið öðruvísi út.“

Í öðru andsvari við mig sagði hv. þingmaður:

„Ég hef tjáð formanni nefndarinnar og meiri hlutanum að ég leggi mikla áherslu á að þessar breytingartillögur nái fram að ganga ef Hreyfingin á að styðja það, félagsmenn mínir í Hreyfingunni eru sama sinnis. Þeir telja að það þurfi að gera hér miklu róttækari breytingar en koma fram í upprunalegu frumvarpi og þess vegna lögðum við einmitt mikla vinnu í að koma að breytingartillögum og unnum þær í mjög góðri sátt við meiri hluta nefndarinnar. Vonandi ná þær fram að ganga.“

Þetta er sem sagt staðan í þessu máli sem mér finnst nú satt að segja orðin enn óljósari en hún virtist þegar þessi umræða hófst. Það er dálítill galli á umræðum af þessu taginu þegar þær eru ekki til þess fallnar að skýra stöðuna heldur gera hana óskýrari. Ég fann dálítið að því einmitt þegar verið var að ræða þessi mál í 1. umr., að í stað þess að umræðan hafi orðið til að varpa ljósi á málið fannst mér hún þvert á móti gera málið enn erfiðara og óljósara.

Það skiptir miklu máli þegar verið er að fjalla um mál eins og þetta, sem er slíkt grundvallarmál, að það sé að minnsta kosti nokkuð ljóst með formið. Það skiptir máli þegar verið er að ræða um mál af þessum toga hvort um sé að ræða stjórnarfrumvarp. Hæstv. forsætisráðherra svaraði því í umræðunni, þegar ég og fleiri bentum á þessa annmarka málsins, að þetta væri nú ekki neitt stórmál vegna þess að málið væri hér á þingskjali merkt stjórnarfrumvarp. Þá vaknar auðvitað þessi spurning, almenna spurning. Hún er bara þessi: Hvenær verður frumvarp að stjórnarfrumvarpi? Hvað þarf marga ráðherra til þess að geta kallað frumvarp stjórnarfrumvarp?

Þetta eru nefnilega engin venjuleg lög Stjórnarráðslögin. Þetta eru grundvallarlög eins og ég nefndi áðan. Þetta eru lög af þeim toga sem almennt talað kýs hvert samfélag kýs að þau séu þannig úr garði gerð að það þurfi ekki að vera að gera á þeim daglegar breytingar. Þess vegna er það nú yfirleitt þannig að reynt er að leita eftir samstarfi og samkomulagi og reynt að ná einhverri samstöðu um mál af þessum toga.

Hv. formaður allsherjarnefndar hvatti mjög til þess, þegar hann hóf mál sitt og mælti fyrir nefndaráliti meiri hlutans, að umræðan gæti farið fram efnislega um þetta frumvarp. Ég ætla að reyna að halda mig við það svona að mestu leyti. Það er hins vegar algjörlega óhjákvæmilegt engu að síður, þrátt fyrir ákall hv. formanns, að setja þetta mál aðeins í það pólitíska samhengi sem blasir við öllum sem vilja sjá. Það gompaðist upp úr mér í 1. umr. málsins að þetta frumvarp væri lengsta uppsagnarbréf í heimi vegna þess að því væri stefnt til höfuðs hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Þetta hafa orðið fleyg orð. Ég held að það sé nú vegna þess að í þeim var ákveðinn sannleikskjarni.

Í frumvarpinu stendur ekki: 1. gr. Þetta frumvarp er lagt fram til þess að reka hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, Jón Bjarnason. Auðvitað er það ekki skrifað inn í textann. En þegar við skoðum þetta mál allt saman í þessu samhengi, þessu pólitíska samhengi, sjá auðvitað allir til hvers refirnir eru skornir.

Aðdragandi þessa máls er alveg augljós. Á sínum tíma var lagt hér fram frumvarp sem fól í sér sameiningu tiltekinna ráðuneyta, það var innanríkisráðuneytið sem síðar varð, velferðarráðuneytið sem síðar varð og síðan var ætlunin að steypa saman, eins og allir vita, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og iðnaðarráðuneytinu. Málið var síðan afgreitt héðan frá Alþingi þannig að hinu síðasttalda var sleppt út úr frumvarpinu. Það kom ekki til afgreiðslu. Af hverju skyldi það hafa verið? Ætli það hafi verið vegna þess að áhugi hæstv. forsætisráðherra, sem mælti fyrir því frumvarpi, hafi verið farinn að dvína? Ekki aldeilis. Sá áhugi hafði síst dvínað, hann hefur sennilega aukist. Það var bara þannig að pólitíski veruleikinn bar menn ofurliði. Það var ekki pólitískur meiri hluti fyrir því máli hér á Alþingi. Þess vegna var fallið frá þessum upphaflegu áformum og menn hurfu frá umdeildasta þætti frumvarpsins; sameiningu sjávarútvegs-, landbúnaðar- og iðnaðarráðuneytis — það var einfaldlega svo mikill ágreiningur um málið.

Þá var hins vegar brugðið á nýtt ráð, ákveðið var að fara fjallabaksleið að málinu. Nú er ég ekki að segja að það sé það eina sem hafi vakað fyrir mönnum með frumvarpinu. En það er hins vegar augljóst mál að þegar þessi mál eru skoðuð í þessu sögulega samhengi er verið að fara þessa fjallabaksleið að málinu. Eina spurningin, sem mér sýnist standa út af í því sambandi, er hvort verið sé að fara fjallabaksleið syðri eða nyrðri.

Það er öllum ljóst að með frumvarpinu eru völd hæstv. forsætisráðherra aukin. Hæstv. forsætisráðherra telur sig betur hafa töglin og hagldirnar í því máli sem hefur bögglast fyrir hæstv. ráðherra og fleiri ráðherrum í ríkisstjórninni og stórum hluta ríkisstjórnarliðsins sem er það að gera þessar breytingar á hinum svokölluðu atvinnuvegaráðuneytum og sameina þessi ráðuneyti. Það hefur bara ekki gengið, vegna þess að menn hafa ekki haft vald á málinu.

Nú ætla ég aðeins að koma að því atriði þessa frumvarps sem er stærsta málið og verðskuldar mestu umræðuna. Það er þessi stóra breyting sem getur að líta í 2. gr. þar sem verið er að hverfa frá því sem er í dag um skipan ráðuneyta. Eins og allir vita er gert ráð fyrir því, í núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands, sem að stofni til eru frá 1969, að Stjórnarráð Íslands sé greint í ráðuneyti og þau eru síðan talin upp í löggjöfinni. Það er að vísu þannig, svo að öllu sé til haga haldið og að því kem ég nú aðeins síðar, að með lögum frá 2007 var gerð breyting sem heimilaði að sameina ráðuneyti með úrskurði forseta Íslands. Að öðru leyti er það þannig að lögin eru mjög skýr. Það eru talin upp þessi ráðuneyti og þannig hefur þetta verið í meginatriðum frá 1969.

Með því frumvarpi sem nú er verið að ræða er verið að færa hæstv. forsætisráðherra alveg nýtt vald. Menn geta auðvitað haft ýmis orð um það, en það blasir við að þegar verið er að hverfa frá því sem er lögskipað og ákveðið þar með hér á Alþingi, þ.e. skipan Stjórnarráðsins, og færa það í hendurnar á hæstv. forsætisráðherra, er verið að færa valdið frá löggjafanum og til framkvæmdarvaldsins. Það er rétt að framkvæmdarvaldið sækir vald sitt sem slíkt til meiri hluta Alþingis, en það breytir ekki því í þessu sambandi að valdið í þessum málum er núna verið að færa með formlegum hætti, ef þetta nær fram að ganga, frá Alþingi og inn í Stjórnarráðið til hæstv. forsætisráðherra. Þetta er heilmikið vald. Þetta er nefnilega valdið sem menn hafa til að deila og drottna. Við vitum að á þeim slóðum er enginn meiri sérfræðingur en núverandi hæstv. forsætisráðherra. Kannski hefði þetta mál ekki vakið svona mikla tortryggni í samfélaginu meðal þingmanna og annars staðar, hagsmunaaðila, fjölmargra annarra, sem hafa látið sig þetta mál varða, ef það væri ekki einmitt þannig að við vitum að hæstv. núverandi forsætisráðherra er mikill sérfræðingur á þessu sviði. Hótunarvaldið með öðrum orðum er komið í hendurnar á hæstv. forsætisráðherra og þess vegna eiga menn að ræða það mál hispurslaust eins og það er.

Ég tek eftir því að í meirihlutaáliti allsherjarnefndar er hér á tilteknum stað kafli sem heitir Markmið breytinganna á bls. 2. Farið er nokkrum almennum orðum um það. Ég ætla að vitna til þeirra, með leyfi virðulegs forseta:

„Markmið frumvarpanna er að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum, auka samhæfingu og samvinnu innan Stjórnarráðsins. Enn fremur er markmiðið að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til þess að skipuleggja starfsemi sína og laga sig að breyttum þörfum í nútímastjórnsýslu og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki.“

Það sem mér finnst athyglisverðast í þessu er ekki hvað þarna segir heldur miklu frekar hvað þarna segir ekki. Þarna er ekki, með þessum markmiðslýsingum, verið að að tala um það sem staðið hefur upp úr hverjum þingmanninum á fætur öðrum undanfarin ár, að það sé mikilvægt að færa vald frá framkvæmdarvaldinu til Alþingis. Þessa er að engu getið í þessari markmiðslýsingu. Það er auðvitað ekki skrýtið vegna þess að þegar við skoðum 2. gr. sjálfa felur hún í sér að verið er að færa vald frá þeim sem setur lögin — Alþingi, löggjafarsamkomunni — til framkvæmdavaldsins. Þetta þarf þess vegna ekkert frekari vitnanna við.

Í þessari umræðu, alveg eins og var í 1. umr. málsins, hefur mjög verið vitnað til þess að þessa hugmyndafræði, hugmyndafræðina á bak við þetta frumvarp, megi rekja til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar Alþingis. Það getur vel verið svo að einstök atriði frumvarpsins eigi sér að einhverju leyti samhljóm í þeim tveimur skýrslum sem ég var að vitna til. En sannarlega á það ekki við um þetta grundvallaratriði, þ.e. 2. gr. frumvarpsins. Það getur ekki nokkur maður, þó að hann leiti eins og að nál í heystakki, komist að því að þetta tiltekna atriði, 2. gr., eigi sér eitthvert upphaf í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndar Alþingis. Ég get bara vitnað í ekki ófróðari mann um þessi mál en hv. þm. Atla Gíslason, sem var formaður þingmannanefndar Alþingis, og kom einmitt að því, við 1. umr. þessa máls, að þetta atriði ætti sér enga samsvörun í þeim skýrslum sem ég vék að. Þá spyr maður, af því stöðugt er verið að hengja alls konar mál á hatt þessara tveggja nefnda: Hvers eiga þessar nefndir eiginlega að gjalda? Hvað hafa þær verið að gera mönnum? Af hverju þarf alltaf að vera að setja alls konar ómögulegar tillögur í þann búning að þetta eigi sér eitthvert upphaf í þessum málum, í þessum skýrslum, þegar við blasir hjá öllum að svo er alls ekki? Ég spyr: Er ekki kominn tími til að slá skjaldborg utan um þessar tvær nefndir og gæta þess að þær verði ekki fyrir þessu sífellda áreiti og skröki um að þær eigi upphafið að einhverjum kolómögulegum tillögum sem liggja hér fyrir?

Það sem er hins vegar rétt í þessu er að nefnd sem hæstv. forsætisráðherra sjálfur skipaði talaði fyrir þessu fyrirkomulagi. En það verður hins vegar ekki sagt að það sé gert með skírskotun til nefndanna sem ég nefndi áðan. Það er bara einfaldlega ekki þannig.

Þau mál sem við erum að ræða, þær grundvallarspurningar sem við erum að takast á um, þegar við ræðum um 2. gr., hafa komið til umræðu nú alveg nýverið. Ég nefndi það hér áðan að árið 2007 var gerð sú breyting á lögunum um Stjórnarráð Íslands að opnuð var heimild á að sameina ráðuneyti með úrskurði forseta Íslands. Þar er ekki verið að ganga jafnlangt og verið er að gera með því frumvarpi að nýrri löggjöf sem við ræðum hér. Engu að síður mætti þessi hugmynd heilmikilli andstöðu hér á Alþingi. Þegar þessi mál komu til umræðu tók meðal annars til máls hæstv. núverandi fjármálaráðherra, Steingrímur J. Sigfússon, formaður VG. Það er mjög fróðlegt að fara yfir ummæli hæstv. núverandi fjármálaráðherra, formanns VG, þegar hann var að fjalla um þessi mál. Í ræðu sem hæstv. núverandi fjármálaráðherra flutti 4. júní árið 2007 vék hann að þessum hugmyndum. Hvað skyldi hann hafa sagt? Hann vakti athygli á því að á sínum tíma hefði það verið að frumkvæði hæstv. fyrrverandi forsætisráðherra, Bjarna Benediktssonar, að gerðar voru tillögur um Stjórnarráðið. Hæstv. fjármálaráðherra segir svo um tilgang þessa frumvarps á sínum tíma, með leyfi virðulegs forseta:

„Það var það að þessi mál voru komin í algjörar ógöngur vegna þess að í pólitískum hrossakaupum við stjórnarmyndanir á 5., 6. og 7. áratugnum var verkefnum hent á milli ráðuneyta vegna þess að menn höfðu þar algjörlega óbundnar hendur.“

Hæstv. fjármálaráðherra, þáverandi hv. þingmaður, er með öðrum orðum óvart að lýsa frumvarpi sem ríkisstjórnin sem hann situr í átti síðar meir eftir að leggja fram. Orð hæstv. ráðherra hafa orðið að eins konar áhrinsorðum. Síðar í þessari ræðu sagði hæstv. fjármálaráðherra, með leyfi virðulegs forseta:

„Sá mæti maður Bjarni Benediktsson sá að þetta gat ekki gengið svona til. Það varð að koma einhverri festu í þessi mál og lagði til að ráðuneytum yrði hvorki komið á né þeim skipt nema með lögum frá Alþingi.“

Í þessum sömu umræðum segir félagi hæstv. forsætisráðherra í núverandi ríkisstjórn, formaður annars stjórnarflokksins, núverandi hæstv. fjármálaráðherra, og var þá að víkja að ákveðnum tillögum frá ríkisstjórn sem við hæstv. forsætisráðherra sátum í á þeim tíma, með leyfi virðulegs forseta:

„Ég er því ekki á neinum villigötum í því þegar ég bendi á að hér er verið að boða breytingu í áttina aftur til þess að framkvæmdarvaldið geti hringlað með þetta skipulag án aðkomu Alþingis þótt það sé að vísu bara að því leytinu til að þarna er lagt til að menn geti sameinað ráðuneyti þá er það samt breyting í þessa átt.“

Það er alveg ljóst mál, nema hæstv. fjármálaráðherra hafi skipt um skoðun, sem mér er ekki kunnugt um og hann hefur að minnsta kosti ekki gert okkur hv. alþingismönnum grein fyrir því, að hæstv. fjármálaráðherra var með mjög afdráttarlausum hætti, eins og ég hef verið að rekja, að tala gegn sjálfri þungamiðjunni í þessu frumvarpi um Stjórnarráð Íslands sem hæstv. forsætisráðherra er núna að flytja og er uppnefnt stjórnarfrumvarp en er það að sjálfsögðu ekki. Nema hvað — það frumvarp sem við ræðum núna gengur miklu lengra er það sem hæstv. fjármálaráðherra sá sig knúinn til að gagnrýna með þeim afdráttarlausa hætti sem hann gerði í ræðu sem hann flutti 4. júní 2007 og væri fróðlegt fyrir sem flesta að kynna sér.

Ég vil líka geta þess að gerðar voru ráðuneytabreytingar haustið 2007, og var flutt um það sérstakt frumvarp. Málið var síðan rætt hér í þinginu mjög ítarlega og þingmenn gátu sett fram sjónarmið sín. Það var líka leitað álita út fyrir veggi þingsins í tengslum við þær breytingar eins og alsiða er. Óskað var eftir viðbrögðum þeirra allra sem gerðar voru tillögur um að segðu álit sitt eins og við þekkjum. Það er mjög lýðræðisleg aðferð, miklu lýðræðislegri aðferð en sú sem hér er verið að leggja til að verði tekin upp, vegna þess að ef þetta frumvarp nær fram að ganga verður það einfaldlega þannig að við ríkisstjórnarborðið í upphafi munu forustumenn ríkisstjórnarinnar, hverjir sem það eru á hverjum tíma, einfaldlega véla um þessi mál og komast að þessari niðurstöðu.

Það er út af fyrir sig alveg rétt, sem hv. formaður allsherjarnefndar hefur sagt, að þetta er sveigjanlegra fyrirkomulag. Ég skal ekki gera lítið úr því að það þarf að vera til staðar sveigjanleiki í flestum málum og ekki síst í stjórnsýslunni sjálfri, og það eru auðvitað rök í málinu, ég ætla ekki að gera lítið úr því. En þessi rök verðum við þá að vega saman við annað sem þessu fylgir. Það má auðvitað alltaf vísa til einhverrar nauðsynjar um sveigjanleika, en það gerir það ekki að verkum að við getum látið hjá líða að svara lýðræðisspurningunum, spurningunum um það hvort ekki sé eðlilegra að skipa þessum málum með lögum eins og menn hafa verið að gera í gegnum tíðina og hefur bara gefist mjög vel frá árinu 1969.

Mér finnst alveg rétt sem menn hafa verið að benda á í þessari umræðu. Það er dálítið athyglisvert að nú er verið að taka um það ákvörðun að taka þetta vald frá Alþingi, en þegar kemur að því að sameina stofnanir, hversu litlar sem þær eru, hversu lítilmótlegt hlutverk þeim er ætlað, er ekki hægt að gera það nema með sérstökum lögum frá Alþingi í hvert sinn og að undangenginni umræðu þar sem kallað er eftir viðhorfum til málsins með eðlilegum hætti úti í samfélaginu og Alþingi taki síðan upplýsta ákvörðun um það í lok dagsins. Þótt menn greini á um hlutina er það engu að síður hin lýðræðislega niðurstaða.

Þetta er kjarni málsins sem ég er hér að gera að umtalsefni. Það er verið að færa valdið frá Alþingi til framkvæmdavaldsins. Það hlýtur að vera óumdeilt mál. Það blasir því við að það fer alveg í bága við alla áhersluna sem var í rannsóknarnefndinni og þingmannanefndinni og samþykkt Alþingis frá haustdögum í fyrra og umræðu hér í þinginu og utan þingsins raunar líka.

Ég nefndi það hér áðan að lögin um Stjórnarráð Íslands hafi að stofni til gilt frá árinu 1969. Þau hafa tekið einhverjum breytingum í áranna rás, en kjarni þessarar lagasetningar hefur staðið og hefur reyndar staðið prýðilega. Það hefur haft í för með sér ákveðna festu. Það hefur skapað ákveðinn ramma og lögin hafa með öðrum orðum gegnt því yfirlýsta hlutverki sem þau höfðu í upphafi.

Nú er verið að færa fyrirkomulag sem menn gáfust upp á árið 1969 til einhvers tíma sem var við lýði fyrir þann tíma. Í rauninni var það þannig að það fyrirkomulag sem nú er verið að leggja til var í stórum dráttum í gildi frá 1938–1969, í 30 ár, og það var samdóma álit þeirra sem skoðuðu málið — ef maður fer í gegnum umræðurnar sem áttu sér stað á Alþingi 1969 — og tóku til máls að mjög brýnt væri að breyta því fyrirkomulagi sem hefði gilt frá 1938–1969 og hæstv. núverandi ríkisstjórn að hluta til er að leggja áherslu á að verði tekið upp að nýju. Með öðrum orðum þá er eins og menn vilji ekki læra af reynslunni.

Það er ekki eins og við vitum ekki hvernig þetta fyrirkomulag reyndist á sínum tíma, við erum búin að prófa það. Það reyndist illa. Það var þess vegna sem því var breytt með stjórnarráðslögunum árið 1969. Ég ætla í þessu sambandi að rifja aðeins upp það sem fór fram í umræðunum árið 1969. Það á fullt erindi inn í þessa umræðu núna af þeirri ástæðu að verið er að hverfa frá því fyrirkomulagi sem var prýðilega rökstutt árið 1969 og taka upp fyrirkomulag sem gilti fyrir þann tíma sem samtímamenn á árinu 1969 voru nánast allir sammála um að yrði að breyta.

Hæstv. þáverandi forsætisráðherra Bjarni Benediktsson segir til dæmis þegar hann mælir fyrir þessu frumvarpi, með leyfi virðulegs forseta:

„En ég hygg að ekki verði komist hjá því að játa að þær breytingar, sem orðið hafa á Stjórnarráðinu og starfsháttum þar, eru mjög handahófskenndar og hafa í ýmsum efnum leitt til glundroða, þannig að það er þörf fastmótaðra fyrirmæla og að verulegu leyti annarrar skipunar en nú er.“

Hæstv. þáverandi forsætisráðherra gerir síðan grein fyrir einstökum atriðum frumvarpsins — kemur sérstaklega að því atriði sem við erum hér að fjalla um og ég geri að umtalsefni, í 2. gr. núverandi frumvarps. Hæstv. þáverandi forsætisráðherra segir, með leyfi virðulegs forseta:

„Þá er ákvæðið um það hversu mörg ráðuneyti skuli vera í Stjórnarráðinu. Eins og ég sagði áðan í upphafi máls míns hefur þróunin orðið sú að nú eru lögfest fjögur ráðuneyti en talið að sjö hafi bæst þar við og þó í framkvæmd óákveðinn fjöldi ef svo má segja til viðbótar án þess að um glögga greiningu sé að ræða. Þetta er ákaflega óheppileg skipan og það er eðlilegt að Alþingi ætli sér einu, eins og í upphafi og fram til 1938 var líka gert, ákvarðanavaldið um það hversu mörg ráðuneytin skulu vera, enda er bæði skýrt tekið fram í 4. gr. um fjölda þeirra og síðan tekið fram að nýju ráðuneyti megi ekki bæta við né afleggja þau sem fyrir eru nema eftir beinni lagaheimild.“

Það sem mér finnst líka sérstaklega athyglisvert í þessu sambandi er að fara yfir umræður frá þáverandi stjórnarandstöðu. Hannibal Valdimarsson segir til dæmis, með leyfi virðulegs forseta:

„Ég er þeirrar skoðunar, eins og þeir sem hafa tekið til máls um þetta frumvarp, að það hafi verið full þörf á því að skipa málefnum Stjórnarráðsins með lögum. Þess vegna fagna ég því að þetta frumvarp er komið fram. Ég get einnig lýst því yfir að ég er við fljótan yfirlestur persónulega samþykkur mörgum meginatriðum þessa frumvarps og tel allmörg atriði þar vera mjög til bóta frá því sem verið hefur, því að satt að segja hefur starfsskiptingu í Stjórnarráðinu, og þar af leiðandi vinnubrögð, verið mjög losaraleg og verið að mörgu leyti á óeðlilegan hátt bundin því gamla skipulagi sem mótað var þegar stjórnarráðsskrifstofurnar voru aðeins þrjár. Málefnaskiptingin undir ráðuneytunum hefur verið mjög losaraleg og á reiki og ég fullyrði á margan hátt óeðlileg. Vafalaust yrði með ráðuneytaskiptingu eins og hér er lagt til starfsskiptingin færð í form sem miklu meira væri í samræmi við nútímaaðstæður. Ég tel því að í meginatriðum mundi ég vera fylgismaður þessa frumvarps um Stjórnarráðið.“

Eysteinn Jónsson, formaður Framsóknarflokksins, víkur að þessu og talar um nýmælin í þessu frumvarpi. Hann segir, með leyfi virðulegs forseta:

„Í fyrsta lagi að lögfesta ráðuneytin, hversu mörg þau skulu vera og ekki megi setja á fót ný ráðuneyti nema með lögum. Þetta finnst mér vera til bóta.“ Og segir að lokum: „En þetta fyrsta nýmæli finnst mér vera til bóta.“

Hæstv. þáverandi forsætisráðherra segir í ræðu sinni þegar hann bregst við þessari umræðu, með leyfi virðulegs forseta:

„Ég legg áherslu á það að venjan er orðin sú að ef ný ríkisstjórn kemur og jafnvel ríkisstjórn sem er búin að sitja alllengi, fjölgar ráðuneytum og ráðuneytisstjórum nú orðið eftir því sem þeim þykir henta. Það er jafnvel gert án þess, að því er ég hygg, að það sé ætíð borið að minnsta kosti undir ríkisstjórnina í heild þótt það sé kannski samráð milli forsætisráðherra og hlutaðeigandi ráðherra. Stundum hygg ég að hlutaðeigandi ráðherra hafi einn tekið ákvörðun um þetta, að skipta sínu ráðuneyti án þess að hafa um það formlegt samráð við aðra. Þannig er þetta orðið í framkvæmd. Þess vegna er í frumvarpinu beinlínis um hömlur á sjálfstæði ríkisstjórnarinnar að ræða frá því sem verið hefur. Það má segja að þar sé ráðgerð fjölgun um tvö til þrjú ráðuneyti frá því sem nú er. Það fer eftir því hvernig þetta er talið, en það er líka fyrirvari um það að ekki er ætlast til að þetta komi í gildi fyrr en smám saman og alls ekki á þann veg að af því verði aukinn kostnaður í bili fyrir ríkissjóð.“

Þetta er mjög athyglisverð umræða. Tvennt vil ég segja sem ástæða er til að draga fram og undirstrika. Í fyrsta lagi að allir þeir hv. þingmenn og ráðherrar sem töluðu á þessum tíma, af gefinni reynslu, af biturri reynslu, voru þeirrar skoðunar að það þyrfti að koma þessum málum í form þar sem lög kvæðu á um skiptingu ráðuneytanna.

Í öðru lagi er augljóst mál af þessari umræðu að um þessi mál var mjög víðtæk sátt, sátt milli ólíkra stjórnmálaflokka. Því er ekki þannig farið hjá okkur. Ekki hefur verið leitað eftir samkomulagi við stjórnarandstöðuna og það sem meira er, það er ekki einu sinni samstaða um þetta meðal þeirra ráðherra og þingmanna sem eiga að bera pólitíska ábyrgð á lögum um Stjórnarráð Íslands.

Þess vegna segi ég: Það væri skynsamlegast hjá okkur núna að leggja þetta frumvarp til hliðar, leita síðan eftir nánu pólitísku samstarfi, innan stjórnarflokkanna og síðan við stjórnarandstöðuna, til að reyna að komast að einhverri viti borinni niðurstöðu og læra af reynslunni. Ég trúi því ekki að það vaki fyrir neinum að ganga þannig frá lagasetningu um sjálft Stjórnarráðið að formfesta um grundvallaratriði sé ekki tryggð, eins og hér er. Það getur vel verið að mönnum þyki það henta um stundarsakir að færa hæstv. forsætisráðherra þessi völd, meðal annars af þeim ástæðum sem ég gerði að örstuttu umtalsefni áðan. En það getur ekki orðið hvati eða tilefni að þeirri lagabreytingu sem við lítum hér augum. Menn hljóta að reyna að horfa á þetta með miklu opnari og víðtækari hætti.

Þetta frumvarp er með öðrum orðum mikið afturhvarf til fortíðar þar sem menn hafa ekki reynt að læra af reynslunni. Árið 1969 voru menn að bregðast við mjög vondri reynslu. Árið 2011 eru menn hins vegar að leggja þetta frumvarp fram sem einhvern hluta af pólitískum refjum sem allir sjá.

Það er ljóst að það kann að vera nauðsynlegt að gera ýmsar breytingar á skipulagi ráðuneyta. Ég er alveg opinn fyrir því. Ég átti sjálfur þátt í því að gerðar voru slíkar breytingar í ríkisstjórn sem ég sat í frá árinu 2007 til ársbyrjunar 2009. Ég tel að þær hafi í meginatriðum verið skynsamlegar þó að ég geti eftir á séð ýmsa skavanka á þeirri löggjöf. En það breytir ekki því að við hljótum öll að fallast á að það þurfi að vera til staðar möguleiki á að gera breytingar á ráðuneytum.

Það er hins vegar líka þannig að við viljum hafa eitthvert form á þessu. Þegar við erum að taka ákvarðanir um breytingar á ráðuneytum er það það mikil breyting í sjálfu sér að það er að öllu leyti eðlilegt að þessar breytingar séu færðar Alþingi í búningi frumvarps og ræddar líkt og menn gerðu haustið 2007. Ég er alveg sannfærður um að sú löggjöf hafði mjög gott af því. Sú umræða, sem var á stundum býsna hvöss, yddaði þetta mál og dró fram ákveðna hluti sem er nauðsynlegt að hægt sé að draga fram en verður ekki gert ef umræðurnar fara eingöngu fram milli tveggja ráðherra. Þegar menn hafa síðan náð saman um þessi mál ásamt málefnasamningi o.s.frv., er mjög þröng staða fyrir einstaka þingmenn að bregðast við þó þeir kunni að vera óánægðir með einhverjar skipulagsbreytingar í Stjórnarráðinu ef það er allt sem stendur og fellur með þessu.

Mér finnst líka mjög sérkennilegt þegar verið er að tala um í þessu sambandi, og vitnað til tiltekinna landa hér í kringum okkur. Menn segja: Þetta svona í Noregi, þetta er svona í Danmörku og þetta er svona í Svíþjóð. Hér er verið að bera saman mjög ólíkan pólitískan kúltúr. Við þekkjum það að í þessum löndum víðast hvar hefur verið mikil hefð fyrir minnihlutastjórnum. Það getur auðvitað kallað á það að hafa nokkuð annað fyrirkomulag heldur en er hjá okkur. Mér hefur hins vegar dottið í hug á síðustu dögum að nú sé hæstv. ríkisstjórn að búa sig undir það að hún sé, eins og allir þó vita, að verða hálfgerð minnihlutastjórn og þess vegna sé ekkert óeðlilegt að breyta bara lögunum um Stjórnarráðið, hafa það þannig og draga þá upp hugmyndir sem hafa dugað til síns brúks í þjóðfélögum þar sem minnihlutastjórnir eru hefð. Kannski er það þannig að það sé einmitt af þeim ástæðum gott að hafa valdið hjá hæstv. forsætisráðherra, valdið til að deila og drottna — hótunarvaldið — sem gefi hæstv. ráðherra þá meiri tangarhald, hann geti látið svipuhöggin dynja betur á hrygglengjum hæstv. ráðherra þegar þeir ganga svipugöngin, svo að ég vitni nú í orðfæri hæstv. utanríkisráðherra sem hefur oft orðað hugsun sína með þessum hætti af ýmsu tilefni. Þess vegna sé gott að hafa þessa 2. gr. eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu vegna þess að nú verði einhverjir látnir ganga svipugöngin. (Gripið fram í: Já.) Heyrist mér nú að þetta mat mitt sé staðfest utan úr þingsalnum.

Um leið og ég segi að auðvitað sé það ekki þannig að menn eigi að vera með einhvern eintrjáningshátt um allt sem lýtur að breytingu á Stjórnarráðinu vil ég vekja athygli á því að í ýmsum af þeim athugasemdum og ábendingum sem til dæmis koma fram í nefndaráliti 1. minni hluta, sem þeir rita undir hv. þm. Sigurður Kári Kristjánsson og Birgir Ármannsson, er farið jákvæðum orðum um einstaka þætti í þessu frumvarpi.

Það breytir hins vegar ekki stóru heildarmyndinni sem er sú sem ég hef verið að reyna að fjalla um núna efnislega sem getur að líta í 2. gr. Þegar þetta er allt vigtað saman er það ótvírætt að mínu mati að þetta frumvarp, yrði það að lögum, væri ekki til góðs. Þær spurningar sem hafa vaknað við lestur frumvarpsins og hafa komið fram í umsögnum og umfjöllun um málið hér í þinginu renna að mínu mati allar stoðum undir það að skynsamlegast sé að leggja þetta mál til hliðar, hefja vandaða vinnu í góðu pólitísku samstarfi til að gera þær breytingar sem nauðsynlegar eru taldar á lögunum um Stjórnarráð Íslands.