formleg innleiðing fjármálareglu.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir tillögu til þingsályktunar um innleiðingu formlegrar fjármálareglu, ætti það fremur að heita, frekar en formleg innleiðing.
„Alþingi ályktar, í þeim tilgangi að:
a. koma ríkisfjármálum í fastari skorður,
b. fjármálastefnan styðji betur við peningamálastefnuna,
c. skapa skilyrði fyrir lægri vöxtum á Íslandi til frambúðar,
d. skapa skilyrði til minni hagsveiflna, minni óvissu og aukins hagvaxtar, og
e. skapa skilyrði til þess að krónan geti þjónað sem lögeyrir á Ísland,
að fela fjármálaráðherra að undirbúa að innleidd verði og lögfest fjármálaregla sem hafi að markmiði að ríkisútgjöld vaxi ekki hlutfallslega meira á ári en sem nemur hlutfallslegri meðalframleiðniaukningu næstliðin 10 ár. Við útreikninga skuli nálga hlutfallslegan vöxt framleiðni með meðalhagvexti á mann næstliðin 10 ár. Eingöngu verði heimilt að víkja frá þessari reglu í undantekningartilfellum og þá með minnst 2/3 hlutum atkvæða á Alþingi.“
Þróun gengis krónunnar undanfarin ár hefur verið með þeim hætti að margir hafa snúist á þá skoðun að eina færa leiðin í gjaldmiðlamálum Íslendinga sé að ganga í Evrópusambandið og taka upp evru. Það er röng niðurstaða. Nær sömu skilyrði þurfa að ríkja í efnahagsmálum þjóðarinnar til að evran henti sem þjóðargjaldmiðill og þurfa að vera fyrir hendi til að krónan geti gegnt því hlutverki. Til að evran gagnist Íslendingum sem gjaldmiðill þarf hagstjórnin að vera með þeim hætti að hún sé trúverðug og skapi stöðugleika. Annars gæti farið fyrir Íslandi eins og Grikklandi og Írlandi. Munurinn á þessum tveimur gjaldmiðlum í hagstæðu efnahagsumhverfi er að krónan verður áfram fljótandi, hugsanlega seigfljótandi, og þjónar áfram því hlutverki sínu að aðlaga hagkerfið, en upptaka evru er fastgengisstefna. Fastgengisstefna kallar á að hagkerfið sé lagað að vinnumarkaði sem leiðir oftar en ekki til atvinnuleysis þegar illa árar. Það er sársaukafyllra. Jafnframt eru hagkerfi fljótari að jafna sig ef aðlögun hefur átt sér stað með gengisbreytingum en ef hún verður á vinnumarkaði vegna tregbreytileika launa. Gallinn við krónuna og fljótandi gengi er hins vegar, eðli máls samkvæmt, meiri sveiflur. Þær er hins vegar hægt að hemja með réttri hagstjórn og þar með getur krónan vel þjónað sem gjaldmiðill.
Meginviðfangsefni hagstjórnar á Vesturlöndum undanfarna áratugi hefur verið að halda verðbólgu og atvinnuleysi í skefjum. Til að hafa áhrif á þessa þætti er annars vegar hægt að nota fjármálaaðgerðir, þ.e. útgjöld og tekjur hins opinbera, og hins vegar peningamálaaðgerðir. Ef við skoðum íslenskar hagtölur er ekki hægt að neita því að vel hefur tekist til við að útvega vinnufúsum höndum atvinnu að undanskildum síðustu þremur árum. Frá lýðveldisstofnun hefur atvinnuleysi einungis verið að meðaltali rúmlega 1% á ári. Það er með því allra minnsta sem þekkist í hinum iðnvæddu ríkjum. Verr hefur hins vegar gengið með verðbólguna, en hún var að meðaltali nærri 18% á ári á sama tíma. Há verðbólga endurspeglar misheppnaða hagstjórn.
Hagfræðingar hafa verið einhuga um að peningastefnuna eigi að nota í glímunni við verðbólgu, en fjármálastefnuna til að hemja framleiðsluna, hagsveifluna. Breytt umhverfi peningamála undanfarinn áratug hefur hins vegar beint sjónum manna að formlegra samspili peninga- og fjármálastefnunnar en tíðkast hefur.
Margir hafa kennt krónunni um þá rússíbanareið sem íslensk peningamálastefna hefur verið í undanfarinn áratug. Þar hafa menn fundið rangan sökudólg. Gjaldmiðill allra ríkja endurspeglar undirliggjandi hagstjórn og því er rangt að tala um að tiltekið efnahagsástand sé gjaldmiðlinum að kenna. Nákvæmlega eins og að efnahagsástandið á Grikklandi og Írlandi er ekki hægt að rekja til evrunnar er ekki hægt að rekja ástandið á Íslandi til krónunnar. Gjaldmiðilsvandamál Íslendinga endurspegla þá óstjórn sem hefur verið í efnahagsmálum undanfarin ár, nákvæmlega eins og á Grikklandi og nákvæmlega eins og á Írlandi.
Til að leysa hagstjórnar- og gjaldmiðlavandamál Íslendinga er hér lagt til að tekin verði upp fjármálaregla sem styður við peningamálastefnuna á þann hátt að ekki þurfi að beita vaxtatækjum Seðlabankans á jafnafdrifaríkan hátt og verið hefur. Fjármálareglan, sem lögð er til, felst í því að: Ríkisútgjöld vaxi sem nemur meðalhagvexti undanfarin 10 ár óháð árferði.
Ef þessi regla væri við lýði yrði ríkissjóður rekinn með afgangi í góðæri en halla í óáran. Reglan mundi draga úr hagsveiflu og leggja léttari byrðar á peningamálastefnuna. Af rannsókn sem gerð var fyrir nokkrum árum og fylgir þessari þingsályktunartillögu má draga þá ályktun að ef fylgt hefði verið þeirri stefnu í opinberum fjármálum á Íslandi árin 1964–2001 að láta samneyslu aukast á hverju ári sem nemur langtímahagvexti næstliðinna 10 ára hefðu hagsveiflur árin 1978–2001 orðið um þriðjungi minni en raunin varð. Notkun reglunnar hefði haft í för með sér þjóðhagslegan ávinning sem hefði falist í aukinni framleiðslu, minni óvissu, jafnari neyslu og meiri efnahagslegri velferð.
Niðurstöðurnar gefa einnig til kynna að fjármálastefnan styðji mun betur við peningamálastjórnina ef reglunni er fylgt og að ekki þyrfti að stunda jafnharða peningamálastjórn og ef hennar nyti ekki við. Þannig sýna rannsóknir að vextir Seðlabanka hefðu að öðru jöfnu verið stöðugri og lægri. Þannig sýnir rannsóknin sem ég vitnaði til áðan að sveiflur á vöxtum Seðlabankans hefðu getað verið allt að helmingi lægri en raun varð á — eða vextir hefðu getað verið allt að helmingi lægri og þar með sveiflur á gengi krónunnar, sem endurspeglar hve óvissa hefði verið miklum mun minni fyrir allt atvinnulíf og heimili.
Reglan er í fullu samræmi við niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis en í skýrslu hennar segir, með leyfi forseta:
„Rannsóknarnefndin telur að nauðsynlegt sé að auka samvinnu ríkisfjármála og Seðlabankans við hagstjórnaraðgerðir þannig að ekki sé beitt annarri stefnunni markvisst gegn hinni …“
Þá er reglan einnig í samræmi við ákall þingmannanefndar sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, en í þingsályktunartillögu nefndarinnar, sem samþykkt var með öllum atkvæðum hér á Alþingi þann 28. september 2010, segir, með leyfi forseta:
„Þingmannanefndin telur mikilvægt að stofnaður verði samráðsvettvangur fjármálaráðuneytis, Alþingis, stofnana ríkisins, sveitarfélaga og Seðlabankans um efnahagsmál og að hlutverk slíks vettvangs verði lögfest. Þar verði unnt að setja fram tillögur að formlegum hagstjórnarreglum sem hafi það að markmiði að jafna hagsveiflur.“
Sveitarfélögin mega ekki vinna á móti hagstjórnarmarkmiðum. Ein af þversögnum íslenskrar hagstjórnar er að sveitarfélögin hafa oft og tíðum unnið á móti hagstjórnarmarkmiðum ríkisins þegar kemur að stjórn fjármála. Brýnt er að bæta hér úr, til dæmis með því að skylda þau með lögum til að fylgja fjármálareglu sem endurspeglar hagstjórnina á landsvísu. Það þarf að samræma fjármálastjórn sveitarfélaga og ríkis mun betur en nú er gert og girða þarf fyrir að sveitarfélög geti unnið á móti almennum markmiðum í hagstjórn. Þetta væri til dæmis hægt að gera með því að banna þeim að reka sveitarsjóði með halla, setja mörk á hve hátt skuldahlutfall þeirra getur hæst orðið — eins og nú hefur reyndar verið viðrað — að þau skuli ávallt sýna samstæðu í öllum fjárhagsáætlunum, að setja mun strangari skorður en nú um hvað má telja fyrir utan efnahagsreikning, og að setja strangari skorður um lántökur í annarri mynt en tekjur sveitarfélaganna eru í. Með því að setja skorður af þessum toga eru mun léttari byrðar settar á peningamálastjórnina í landinu en verið hefur sem aftur leiðir til lægri vaxta og stöðugra gengis.
Þrátt fyrir að hér sé lögð til fjármálaregla sem hemur hagsveifluna, léttir byrðum af peningamálastefnunni og lágmarkar þar með sveiflur í gengi er mikilvægt að undirstrika að endurbæta verður þá peningamálastefnu sem fylgt hefur verið undanfarin ár. Seðlabankinn þjónar til að mynda ekki hlutverki sínu sem lánveitandi til þrautavara, eins og berlega kom í ljós í aðdraganda hrunsins. Seðlabanki Íslands verður að búa yfir mun meiri gjaldeyrisforða en seðlabankar ríkja sem tilheyra stærri myntsvæðum. Þennan gjaldeyrisforða er mikilvægt að taka ekki að láni, því að forði sem tekinn er að láni skapar ekki þann trúverðugleika sem þarf í breyttu umhverfi. Þá kann að vera að Seðlabankinn þurfi að vera mun athafnasamari á gjaldeyrismarkaði til að bægja frá vá sem upp gæti komið þar. Jafnframt er mikilvægt að reglugerðarumhverfi fjármálakerfisins sé þannig að bankakerfið vaxi ekki Seðlabankanum yfir höfuð. Því þarf Seðlabankinn að ráða yfir úrræðum og upplýsingum sem gera honum kleift að bregðast við í tíma ef minnsti grunur vaknar um að fjármálakerfið sé að þenjast of hratt út. Bankastarfsemi yfir landamæri þarf að lúta ströngum reglum og eftirlitshlutverk með fjármálakerfinu og fjármálastöðugleika þarf að vera á einum stað. Því ætti að færa bankaeftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins til Seðlabankans. Fjármálaeftirlitið ætti einungis að hafa neytendavernd á sinni könnu og hana ætti að styrkja.
Mikilvægt er að verðtrygging lána verði afnumin sem meginform í lánasamningum til að skerpa á virkni vaxtatækis Seðlabanka, þó þannig að samningsfrelsi verði áfram meginreglan. Jafnframt er mikilvægt að hamla sem mest gegn erlendum lánum til einstaklinga og fyrirtækja, sem ekki hafa tekjur í erlendri mynt.
Sú spurning hlýtur að vakna hvernig framfylgja á fjármálareglu eins og þeirri sem hér er sett fram á vettvangi stjórnmálanna. Sagan sýnir okkur að stjórnmálamenn eru tregir til að binda hendur sínar þegar kemur að útgjöldum. Freistingin fyrir ríkjandi stjórnvöld á hverjum tíma til að gefa í í aðdraganda kosninga er mikil. Það eykur líkurnar á endurkjöri. Þá getur þrýstingur frá hagsmunaaðilum orðið stjórnmálamönnum um megn þegar kemur að mótstöðu við útgjaldaaukningu.
Hagfræðingar hafa mikið fjallað um skaðleg áhrif óreglubundinnar fjármálastjórnar, sem koma fram í verðbólgu, skuldasöfnun, hærri vöxtum og meiri óvissu og þar af leiðandi minni framleiðslu og lakari efnahagslegri velferð. Sjóndeildarhringur stjórnmálamanna nær oftar en ekki fram að næstu kosningum og því þarf að koma böndum á þá, líkt og þegar Ódysseifur lét binda sig við mastrið til þess að freistast ekki af söng sírenanna. Nú er kjörið tækifæri til að binda slíkar reglur í stjórnarskrá. Auðvitað þarf að vera svigrúm ef eitthvað óvænt kemur upp á. Hugsa mætti sér að ef reglan, sem lýst er hér að framan, væri stjórnarskrárbundin, þyrfti aukinn hluta þingmanna til að fara á svig við regluna, til dæmis þyrfti samþykki 2/3 hluta þingmanna til að víkja mætti frá reglunni. Ef útlit væri fyrir að brjóta ætti regluna án þess að um einhvers konar ófyrirséð atvik væri að ræða mundi stjórnarandstaðan beina athygli að því að um stjórnarskrárbrot væri að ræða. Þannig mundi pólitískur kostnaður fylgja því fyrir ráðandi stjórnvöld að brjóta regluna.
Jafnframt er rétt að benda á að Maastricht-skilyrðin eru greinar af sama meiði og þessi regla sem hér er lögð til og með því að innleiða slíka reglu er mun auðveldara að innleiða evru ef menn ganga í Evrópusambandið. En það sem meira er um vert er að reglan mundi leiða til mun betri hagstjórnar á Íslandi og þar yrði krónan raunhæfari kostur sem þjóðargjaldmiðill því að eftir allt saman endurspeglar gjaldmiðill ekkert annað en undirliggjandi stjórn efnahagsmála og væntingar um hana. Þessi regla mundi því bæta til muna efnahagslega velferð á Íslandi og leiða til þess að gjaldmiðilsmáli Íslendinga yrði að nokkru leyti, þó ekki öllu, komið í höfn.
Að lokum legg ég til að þessari þingsályktunartillögu verði vísað til efnahags- og viðskiptanefndar til frekari umfjöllunar.
