tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands.
Virðulegi forseti. Við ræðum hér tillögur stjórnlagaráðs um breytingar á stjórnarskrá Íslands.
Fyrr á öldum var það talið náttúrulögmál að hlutskipti borgaranna væri ólíkt þegar kæmi að réttindum þeirra og skyldum. Þessu jafnvægi mætti ekki raska, það endurspeglaði náttúrurétt. Í mörgum trúarbrögðum gætti þessa skilnings og gætir reyndar enn. Kirkjunnar menn á miðöldum líktu þannig samfélaginu við líkama þar sem hver þegn hefði sína sérstöku stöðu í lífinu með sama hætti og hver líkamspartur hefði sinn sérstaka tilgang. Stéttakerfið í hindúisma er grein af sama meiði.
Viðhorfsbreyting varð á Vesturlöndum í kjölfar upplýsingarstefnunnar á 18. öld þegar kenningar um frelsi, jafnrétti og bræðralag festu rætur. Þessar hugmyndir komu síðan til framkvæmda í frönsku byltingunni og með stjórnarskrá Bandaríkjanna. Lýðræði sem þjóðskipulag þar sem allir eru jafnir fyrir lögum og réttur þeirra er tryggður í stjórnarskrá, breiddist út um heiminn í kjölfarið.
Rétt einstaklings á vernd fyrir utanaðkomandi kúgun, frelsi til orðs og athafna, kosningafrelsi og rétt til óvilhallrar meðferðar fyrir dómstólum er hægt að kalla fyrstu kynslóðar réttindi. Stjórnarskrár lýðræðisríkja miða allar að því að tryggja þau réttindi, tryggja rétt borgaranna gegn ríkinu. Um leið er ríkinu gefinn einkaréttur á að beita þá ofbeldi ef þeir fara ekki að leikreglum samfélagsins. Stjórnarskrá er því grunnsáttmáli borgaranna, hún setur leikreglur þeirra, bæði innbyrðis og gagnvart ríkisvaldinu.
Eftir fyrri heimsstyrjöld komu fram hugmyndir um það sem kalla má aðra kynslóð réttinda en þau fjalla um rétt einstaklingsins til að búa við mannsæmandi kjör, rétt til atvinnu, menntunar, heilsugæslu og húsnæðis, að lifa við reisn o.s.frv. Annarrar kynslóðar réttindi leiða oftar en ekki til þess að hlutverk ríkisins er útvíkkað og vald þess yfir einstaklingnum er aukið. Hugsum okkur t.d. réttinn til atvinnu. Ef ég get með engu móti fengið vinnu ætti ég samkvæmt stjórnarskrá að geta höfðað mál á hendur ríkisvaldinu fyrir að hafa brotið réttindi mín og þar með er atvinnumiðlunarhlutverk ríkisins skilgreint. Annað dæmi væri ef stjórnarskrá kvæði á um rétt til húsnæðis. Húsnæðismiðlunarhlutverk ríkisins væri þá lögleitt. Þriðja dæmið er réttur til lífs en það gefur mér sem borgara rétt til að krefjast þess á öllum stundum af ríkisvaldinu að það sjái mér fyrir fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem völ er á. Þar væru engin takmörk sett, ella væru brotin á mér stjórnarskrárbundin réttindi. Sama má segja um réttinn til að búa við reisn, mannsæmandi kjör, menntun o.s.frv.
Augljóst er að endimörk ríkisins væru engin ef borgararnir ættu skýlausan stjórnarskrárbundinn rétt á öllu þessu. Ríkið væri alfa og omega í lífi okkar, upphaf og endir alls þjóðlífs. Jafnframt er augljóst að til að framfylgja þessum rétti þyrfti ríkið að brjóta fyrstu kynslóðar réttindi á borgurunum. Hvernig ætti t.d. að fjármagna þessi réttindi mín án þess að brjóta á eignarrétti annarra borgara? Þyrfti ríkið ekki að kúga suma borgara til að tryggja réttindi annarra? Því ríkir alls ekki samstaða um hvað skuli teljast til réttinda borgaranna og reyndar má halda því fram með nokkrum sanni að önnur kynslóð réttinda leiði óhjákvæmilega til þess að réttindum af fyrstu kynslóð sé hamlað.
Undanfarið hafa komið fram það sem kalla mætti þriðju kynslóðar réttindi en þau ná m.a. yfir réttinn til að njóta friðar frá stríðsátökum, náttúruverndar og -nýtingar, réttinn til ómengaðrar náttúru og einnig mætti nefna rétt dýra. Réttindi sem flokkast til þriðju kynslóðar eru vægast sagt umdeild. Þau hafa þó ratað í einhverjar stjórnarskrár en þá má fremur líta á þær sem almennar stefnuyfirlýsingar með afar takmarkað lagalegt gildi.
Stjórnarskrár byggjast óvíða á annarrar og þriðju kynslóðar réttindum, en oft má finna þau í ákvæðum alþjóðasamninga. Þetta stafar ekki eingöngu af því að ekki ríkir full samstaða um að binda hagfélagsleg réttindi í stjórnarskrá heldur einnig af þeirri augljósu ástæðu að alþjóðlegir samningar eru í fæstum tilfellum lagalega bindandi þar sem ekki er hægt að framfylgja þeim fyrir dómstólum, þótt undantekningar séu þar á svo sem eins og stríðsglæpadómstóllinn. Því er með góðri samvisku hægt að segja að alþjóðasamningar skilgreini hlutverk ríkisvaldsins með öðrum hætti en stjórnarskrár gera. Því er brýnt að rugla því ekki saman að ríkið undirgangist alþjóðasamninga og hinu að ákvæði þeirra eigi heima í stjórnarskrá. Það mundi leiða til þess að í stað þess að stjórnarskrá sé vernd fyrir afskiptum ríkisins verður hún trygging fyrir afskiptum ríkisins. Stjórnarskrá á að vernda okkur fyrir duttlungum stjórnmála- og embættismanna.
Framangreind umræða virðist fljótt á litið vera nátengd álitaefnum stjórnmálanna. Því er ólíklegt að sátt náist í bráð um hvað skuli eiga heima í stjórnarskrá og hvað ekki. En þessi misklíð er alls ekki ný af nálinni. Fylgismenn nytjahyggjunnar á 19. öld aðhylltust þá skoðun að markmið stjórnvalda ætti ávallt að vera að hámarka samanlagða velferð þjóðfélagsþegnanna. Stjórnmálaheimspekingar síðari tíma hafa gengið skrefinu lengra en nytjahyggjumennirnir og tók t.d. John Rawls upp þráðinn þar sem þeir skildu við hann. Rawls spann hann áfram og setti fram kenningar um að meta mætti samfélagslega velferð á grundvelli velferðar þeirra sem verst væru staddir í samfélaginu. Þannig er unnt að bera saman tvö lönd og komast að þeirri niðurstöðu að velferðin sé meiri þar sem hag hinna verst stöddu er betur borgið. Rawls hélt því þannig fram að ríkisvaldið ætti að tryggja réttlæti. Grundvallarhugmyndin er sú að þeir sem setja reglur fyrir þjóðfélagið verði að vera óvissir um hvaða stétt þeir muni tilheyra eftir að reglurnar ganga í gildi. Rawls hélt því fram að þá yrðu tvenns konar reglur settar. Annars vegar yrðu grundvallarréttindi tryggð, svo sem ferðafrelsi, trúfrelsi, kosningafrelsi og þess háttar, og hins vegar yrðu reglur um jöfn tækifæri þegnanna innleiddar. Til þess að tryggja jöfn tækifæri og að hinir efnameiri misbeiti ekki auði sínum og völdum er nauðsynlegt að fylgja þeirri reglu að ekki megi flytja tekjur á milli þjóðfélagshópa án þess að slíkur tilflutningur komi þeim lægstlaunuðu til góða.
Telja má að Robert Nozick sé einn helsti andmælenda Rawls. Hann lagði áherslu á að þau réttindi sem verða til í frjálsum viðskiptum einstaklinga séu réttlát. Nozick taldi þess vegna að einungis væri unnt að réttlæta lágmarksríki. Ekki sé unnt að undirgangast hugmyndir Rawls vegna þess að þær krefjist of umfangsmikils ríkisvalds. Grundvallarhugmynd Nozicks er sú að allt ríkisvald byggi samkvæmt skilgreiningu á valdbeitingu, það þvingi þegnana til þess að hegða sér á annan hátt en þeir mundu kjósa af fúsum og frjálsum vilja. Hann hélt því þannig fram að Rawls gæti ekki útskýrt af hverju borgarar mundu vilja beygja sig undir slíkt vald.
Segja má að grundvallarmunurinn á þessum tveim hugmyndasmiðum sé sá að Rawls fjallar um réttlæti endanlegrar dreifingar gæðanna og réttindanna, en Nozick fjallar um réttlæti þeirra athafna sem þarf til þess að endurdreifa réttindunum og tekjunum. Þannig hélt Rawls því fram að þjóðfélag þar sem tíund þegnanna býr við mikla fátækt sé óréttlátt, en Nozick fjallar um hvernig þessi misskipting teknanna myndaðist og hvaða kostnað leiðrétting á henni hefði í för með sér. Ef þessi tíund fólks hefði framið afbrot og verið dæmt fyrir réttlátum dómstólum þyrftu lágar tekjur þeirra ekki að vera merki um óréttlæti. Jafnvel er hægt að deila um hvort fátækt sem er afleiðing óábyrgrar hegðunar sé réttlát í þeim skilningi að með henni skapist ekki stjórnarskrárbundinn réttur til gæða, sem ríkið útdeilir á kostnað þeirra sem haga sér á ábyrgan hátt.
Tökum annað dæmi af þjóðfélagi þar sem allir þegnar hafa sömu tekjur. Ef tekjuskipting hefur orðið til á þann hátt að annar helmingur þegnanna hefur stolið frá hinum er ekki um réttlæti að ræða samkvæmt kenningum Nozicks. Það sem skiptir máli er að menn afli sér gæðanna á löglegan hátt á frjálsum markaði. Ef svo er er úthlutun réttindanna réttlát.
Augljóst er af hverju kenningar Nozicks og Rawls stangast á. Kenning Rawls felur í sér þá reglu að einungis eigi að bæta hag þeirra ríku ef hinir fátæku hagnast einnig en slík regla hlýtur ávallt að fela í sér valdbeitingu þannig að þeim réttindum sem myndast á frjálsum markaði sé breytt. Samkvæmt kenningum Rawls væri ránshendi Hróa hattar hugsanlega réttlætanleg — að stela frá hinum ríku og gefa hinum fátæku — en ekki samkvæmt kenningum Nozicks. Að baki þessari deilu liggja mismunandi hugmyndir um frelsi. Nozick metur frelsi einstaklingsins til að versla á frjálsum mörkuðum og halda eignarrétti yfir eignum sínum, Rawls metur á hinn bóginn meira frelsi í efnahagslegum skilningi. Hann mundi segja að frelsið á markaði sé einungis frelsi þeirra efnuðu, og að skattlagning og dreifing tekna frá þeim ríku til hinna fátæku sé nauðsynleg til að veita hinum síðarnefndu efnahagslegt frelsi.
Af þessari umræðu má sjá að hér eru á ferðinni grundvallarviðhorf eða stjórnmálaskoðanir sem oft eru kenndar við hægri og vinstri. Flestir væru líklega sáttir við að tryggja ákveðnar lágmarksþarfir í samfélaginu, líkt og t.d. tíundin var notuð í fátækraframfærslu fyrr á öldum, en mjög umdeilt er hversu hart ríkisvaldið á að ganga fram í að jafna hagfélagsleg réttindi borgaranna með sértækum aðgerðum. Réttlæti í þeim skilningi veltur á þeim sem spurður er.
Augljóst er að skoðanir þeirra Rawls og Nozicks liggja á sínum jaðrinum hvor. Rawls aðhyllist sterkt og mikið ríkisvald en sá síðarnefndi aðhyllist lágmarksríki þar sem nær eina hlutverk ríkisins er að veita borgurunum vernd fyrir ofbeldi og skerðingu eigna, t.d. vernd fyrir þjófum. Mín skoðun er að fara eigi bil beggja og auka fyrstu kynslóðar réttindi og einnig eigi ríkið að tryggja öryggisnet fyrir þá sem af einhverjum ástæðum verða undir í lífsbaráttunni, til að mynda vegna slysa, sjúkdóma, aldurs eða ófyrirséðra óhappa. Ríkið á auk þess að tryggja lágmarksmenntun. Ég vil því ekki lágmarksríki, en ég vil forsjárhyggjulaust ríkisvald sem tryggir frelsi mitt í stjórnarskrá. Á þessu byggi ég lífsskoðun mína.
Víkur þá sögunni til Íslands. Stjórnarskrár ríkja eru ekki endurskrifaðar frá grunni nema að undangenginni byltingu eða stórkostlegri uppstokkun þjóðfélagsins. Dæmi um fyrri kostinn er t.d. Frakkland í kjölfar byltingarinnar og um þann síðari Þýskaland í kjölfar seinni heimsstyrjaldarinnar eða Suður-Afríka í kjölfar afnáms aðskilnaðarstefnunnar. Ástæðan er sú að svo viðamiklar breytingar á stjórnarskrá geta haft mun meiri og ófyrirsjáanlegri áhrif en menn ætla í fyrstu, ekki eingöngu fyrir borgarana sjálfa, heldur allar stofnanir samfélagsins og það gæti leitt til tímabundinnar upplausnar. Leiðum hugann að dæmunum sem ég tók hér að framan um annarrar kynslóðar réttindin. Ljóst er t.d. að dómstólar fengju ærið hlutverk ef þeir kæmust í stjórnarskrá. Afleidd lög mundu einnig öll breytast.
Margir halda því fram í fullri alvöru að búsáhaldabyltingin svokallaða hafi verið bylting fólksins og því sé ástæða til að endurskrifa stjórnarskrá íslenska lýðveldisins frá grunni. Þetta tel ég rangt og raunar algjört glapræði. Búsáhaldabyltingin var ekki bylting í sönnum skilningi þess orðs, heldur mótmæli. Ekki var einu sinni ljóst hverju var verið að andæfa. Sumir voru að mótmæla ríkjandi stjórnvöldum, aðrir markaðshagkerfinu og enn aðrir óréttlæti hrunsins. Það var ekki verið að mótmæla stjórnskipuninni, eins og til að mynda Frakkar gerðu á sínum tíma og Rússar enn síðar. Búsáhaldabyltingin var því ekki ákall á nýja stjórnarskrá enda heldur því ekki fram nokkur maður sem hugsað hefur málið af heiðarleika, að hrunið hafi orðið vegna gallaðrar stjórnarskrár. Það væru hugarórar á hæsta stigi.
Öllum má nú vera orðið ljóst að ég er mótfallinn því að stjórnarskrá lýðveldisins sé endurskrifuð frá grunni. Ég er þeirrar skoðunar að stjórnarskrá eigi að þróast hægt og bítandi ef breyta á henni á annað borð. Ekki á að flana að neinu þegar svo mikilvægt mál á í hlut. Þetta er sá háttur sem hafður hefur verið á hingað til og hefur gefist ágætlega.
Frá því að Íslendingar samþykktu eigin stjórnarskrá 1944 hefur 46 af 79 greinum hennar verið breytt og nefna má að sérstakur mannréttindakafli hefur verið settur inn. Það er því rangt sem margir halda fram að stjórnarskrá lýðveldisins hafi staðið óbreytt frá 1944. En ég er á móti tillögum stjórnlagaráðs af annarri og mun dýpri ástæðu eins og sjá má af umfjöllun minni hér í kvöld. Í drögum ráðsins er annarrar og þriðju kynslóðar réttindum gert of hátt undir höfði, en með því er hlutverk ríkisvaldsins útvíkkað og gert nær altækt. Ef tillögurnar yrðu endurspeglaðar að fullu í nýrri stjórnarskrá væri ríkið gert að algjörri miðju í lífi okkar. Stjórnarskráin veitti okkur ekki lengur þá vernd gegn ríkinu sem ég vil að stjórnarskrá veiti. Frelsi mitt væri skert mun meira en ég er tilbúinn til, þrátt fyrir að ég sé ekki lágmarksríkismaður.
Ég er þeirrar skoðunar að það hafi mikil mistök hvernig staðið var að stjórnarskrármálinu. Ég tel að málið hafi ekki verið hugsað til enda. Margir munu mótmæla þessari skoðun minni og úthrópa mig sem úrtölumann. Við það fólk vil ég segja: Heilbrigð skoðanaskipti og rökræður eru nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi. Allt of margir vilja kæfa skoðanir pólitískra andstæðinga nú um stundir. Ég held að það stafi oftar en ekki af því að yfirlýsingarnar og upphrópin standa oft ekki á sterkum málefnalegum grunni heldur einkennast þær af tilfinningum stundarinnar.
Ég hef hér reynt að gera eins skýrt og mér er unnt grein fyrir máli mínu og ef einhverjir eru ósammála mér, þá er það fínt. Færi þeir rök fyrir máli sínu, ég færi rök fyrir mínu og síðan kveðumst við á eins og kapparnir forðum. Hins vegar er ég einnig þeirrar skoðunar að ef endurskoða á stjórnarskrána eigi að taka sem mest tillit til tillagna stjórnlagaráðs en með því fororði að því sé ekki breytt sem ekki þarf að breyta og annarrar og þriðju kynslóðar réttindum verði haldið fyrir utan þá vinnu. Með öðrum orðum, við getum nýtt það sem nýtilegt er í þeirri miklu vinnu sem fram hefur farið.
Ég vil að stjórnarskráin verji okkur fyrir misvitrum stjórnmála- og embættismönnum. Ef drögin sem hér eru til umræðu yrðu að nýrri stjórnarskrá, hyrfi sú vernd.
