140. löggjafarþing — 7. fundur,  12. okt. 2011.

íslenskur ríkisborgararéttur.

42. mál
[16:23]
Horfa

Flm. (Vigdís Hauksdóttir) (F):

Virðulegi forseti. Ég þakka fyrir að þetta mál skuli komið á dagskrá Alþingis, en ég hef verið að benda á að erfitt sé að koma þingmannamálum á dagskrá. En hér er þetta mikilvæga frumvarp komið á dagskrá þingsins, frumvarp til laga um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt nr. 100/1952, með síðari breytingum.

Alþingi hefur haft þá heimild að veita ríkisborgararétt með lögum í lok desemberþings og í lok vorþings ár hvert. Þróunin hefur verið á þá leið að þeim einstaklingum sem veittur hefur verið ríkisborgararéttur með lögum frá Alþingi hefur fjölgað mjög í seinni tíð. Ég minni á að þessi heimild er til staðar í fyrrverandi dómsmálaráðuneyti, í fyrrverandi dóms- og mannréttindaráðuneyti og liggur nú í hinu svokallaða innanríkisráðuneyti þannig að heimild fyrir erlenda einstaklinga sem hafa ekki fæðst á Íslandi er greið og vel fær, en svo hefur verið litið á að þessi aðgerð, að veita ríkisborgararétt með lögum, ætti að heyra til undantekninga. Fjölgunin hefur verið slík síðustu ár með þessari lagasetningu að líta má á að undantekningarreglan sé orðin að meginreglu og það er mjög bagalegt.

Í frumvarpinu er lagt til, í 1. gr., að 6. gr. laganna falli brott, en hún hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Alþingi veitir ríkisborgararétt með lögum. Áður en umsókn um ríkisborgararétt er lögð fyrir Alþingi skal ráðuneytið fá um hana umsögn lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda og Útlendingastofnunar. Eigi sá börn sem ríkisborgararétt fær með lögum fer um þau eftir ákvæðum 5. gr., nema lögin láti öðruvísi um mælt.“ — 5. gr. fjallar um það að börn fylgi foreldrum sínum, öðru eða báðum, fái þau ríkisborgararétt.

Ég vil með frumvarpi þessu að þessi grein falli niður vegna þess að ég tel að alþingismenn eigi ekki að vera að vasast í því hverjir fá ríkisborgararétt. Slíkt getur boðið upp á spillingu. Þetta felur ekki í sér gegnsæi, hverjir það eru sem fá ríkisborgararéttinn, því það er einungis þriggja manna undirnefnd allsherjar- og menntamálanefndar sem sér þau gögn sem liggja til grundvallar.

Í þriðja lagi vil ég að þessi lagagrein verði felld brott vegna þess að umsækjendur njóta ekki þess jafnræðis að vita hver fær ríkisborgararétt og hver ekki og á hvaða forsendum, þannig að inn í þetta vantar jafnræðisregluna, að sambærilegir aðilar séu meðhöndlaðir á sambærilegan hátt. Þeir einstaklingar sem sækja um ríkisborgararétt með lögum geta ekki komist í gögn hver um annan og því er ómögulegt að upplýsa um það á hvaða reglum er byggt, enda hefur allsherjarnefnd ekki byggt þetta á neinum reglum heldur er það fremur tilfinningalegs eðlis hverjir hljóta náð fyrir þriggja manna nefnd allsherjarnefndar.

Ferillinn hefur verið á þá leið að þessi þriggja manna undirnefnd allsherjarnefndar fær þessar umsóknir, leggur mat á umsækjendur og gerir tillögu að frumvarpi með nöfnum einstaklinganna til allsherjarnefndar sem leggur það svo fyrir þingið.

Frú forseti. Ég verð að minnast á tvö atriði sem lúta að þessari lagabreytingu hér í þinginu. Skemmst er að minnast þess þegar lítið barn fékk íslenskan ríkisborgararétt í gegnum Alþingi sem staðgöngumóðir á Indlandi hafði fætt. Setti ég mig mjög á móti því að hægt væri að ganga fram fyrir þær heimildir sem þáverandi dóms- og mannréttindaráðuneyti hafði og koma barni til landsins með frumvarpi til laga um að því yrði veittur íslenskur ríkisborgararéttur, en samkvæmt íslenskum lögum var þetta barn indverskt því það var fætt af indverskri móður á Indlandi. Þetta fór í gegnum þingið á sínum tíma. Hef ég ekkert við barnið sjálft að athuga né íslenska foreldra þess svo að þess sé gætt, heldur verklag þingsins. Líta má á þetta sem einsdæmi, að aðrir geti ekki nýtt sér þetta úrræði, en þetta mál fékk mikla athygli á sínum tíma.

Annað ber að nefna. Þingmaður átti tengdadóttur sem fékk ríkisfang í gegnum lagasetningu Alþingis. Það varð allt vitlaust í samfélaginu vegna þess eins og menn muna, en því var stillt upp sem dæmi um spillingu og að þingmenn væru að hygla sínum eigin fjölskyldumeðlimum og þarna væri greiðari aðgangur að ríkisborgararétti fyrir suma en aðra ekki. Þess vegna vil ég afnema 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, að afnumið verði úr lögum að Alþingi geti veitt ríkisborgararétt með lagasetningu.

Í 2. gr. frumvarpsins er vikið að orðalagsbreytingum, en þar segir, með leyfi forseta:

„Eftirfarandi breytingar verða á 7. gr. laganna:

a. Í stað orðanna „Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. er ráðherra heimilt“ í 1. mgr. kemur: Ráðherra er heimilt.

b. Síðari málsliður 2. mgr. og 3. mgr. fellur brott.“

Þá hef ég farið yfir þetta að þessu leyti, frú forseti. Ég legg til í 3. gr. að þessi lög öðlist þegar gildi þegar þau eru útrædd. Mig langar að fara yfir greinargerðina og ætla þá að fá að lesa hana upp. Ég flutti frumvarp sama efnis á 139. löggjafarþingi, en það var ekki útrætt. Þess ber að geta að ég er eini flutningsmaðurinn á þessu máli. Í greinargerðinni segir, með leyfi forseta:

„Í gildandi lögum um ríkisborgararétt, nr. 100/1952, er meðal annars kveðið á um ríkisfangsveitingar til þeirra sem öðlast ekki íslenskt ríkisfang við fæðingu. Þar kemur fram að ríkisborgararéttur sé annars vegar veittur með lögum og hins vegar með stjórnvaldsákvörðun.

Með frumvarpi þessu er lagt til að felld verði brott valdheimild 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt þar sem kveðið er á um að Alþingi veiti ríkisborgararétt með lögum. Slík valdheimild verði til framtíðar stjórnvaldsákvörðun á hendi innanríkisráðherra. Innanríkisráðuneytið færi með þær valdheimildir sem tiltækar eru í undanþágum þegar veita þarf þeim ríkisfang sem öðlast ekki íslenskt ríkisfang við fæðingu. Innanríkisráðuneytið býr og yfir öllum upplýsingum um einstakling sem hyggst sækja um íslenskt ríkisfang í samvinnu við lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda og Útlendingastofnun og er því best í stakk búið að taka ákvörðun sem þessa.

Í lokamálslið 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að útlendingi verði aðeins veittur íslenskur ríkisborgararéttur samkvæmt lögum. Ákvæðið kom inn í stjórnarskrá með 4. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995. Fyrir setningu þeirra var kveðið á um að útlendingur gæti ekki fengið ríkisborgararétt nema með lögum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að með orðalagsbreytingunni sé hinum almenna löggjafa veitt svigrúm til að setja almenn lög um veitingu íslensks ríkisborgararéttar og hefði hann því val um hvort farin yrði sú leið að setja sérstök lög um að veita tilteknum einstaklingum ríkisborgararétt eða fela stjórnvöldum að annast veitingu ríkisborgararéttar. Jafnframt var tekið fram að löggjafinn gæti einnig ákveðið að báðum aðferðum yrði beitt.

Með lögum nr. 62/1998, um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, var ráðherra veitt heimild til að veita útlendingi ríkisborgararétt án þess að umsókn væri lögð fyrir Alþingi. Í athugasemdum við frumvarpið er vísað til þess að í breytingunni fælist það fyrirkomulag sem vísað hefði verið til í athugasemdum með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, þ.e. að íslenskur ríkisborgararéttur yrði bæði veittur með lögum og samkvæmt almennri reglu í lögum um ríkisborgararétt.

Líkt og fram kemur í fylgiskjali með frumvarpi þessu nýtur einstaklingur ákveðinna réttinda á grundvelli ríkisborgararéttar síns jafnframt því sem hann ber ákveðnar skyldur gagnvart því ríki hvers ríkisfang hann ber. Sem dæmi má nefna stjórnmálaleg og félagsleg réttindi og landvistarrétt í viðkomandi ríki auk þess sem ríkisborgarar njóta diplómatískrar verndar frá því ríki. Þá er í fylgiskjalinu vísað til þess að meginreglan sé sú að menn öðlist ríkisborgararétt við fæðingu sem byggist fyrst og fremst á ríkisfangi foreldra og/eða fæðingarstað en undantekningar frá þessu séu til dæmis ríkisfangsveitingar til ættleiddra barna og erlendra ríkisborgara á grundvelli búsetu.

Lagasetning Alþingis um ríkisborgararétt hefur lengst af gengið vel og hafa fjölmargir einstaklingar öðlast ríkisborgararétt með þeim hætti. Vinnuferlið hefur verið að dómsmálaráðuneytið (nú innanríkisráðuneyti) hefur gefið umsögn til Alþingis, eftir samráð við lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda og Útlendingastofnun. Í þessum umsögnum er lagt mat á hvort einstaklingur uppfylli skilyrði laga um ríkisborgararétt, meðal annars hvort hann geti sannað hver hann er, hvort hann hafi brotaferil að baki, hvernig fjölskylduaðstæður hann búi við, hvort hann geti sýnt fram á framfærslu o.s.frv. Þeir þjóðkjörnu fulltrúar sem á Alþingi sitja hafa lengst af tekið tillit til þessara umsagna og farið að ráðgjöf ráðuneytisins. Nú hefur orðið breyting á og í að minnsta kosti tvígang hefur Alþingi, að tillögu meiri hluta allsherjarnefndar, gengið lengra en ráðuneytið ráðleggur. Til framtíðar getur slíkt skapað mikinn vanda fyrir íslenskt þjóðfélag í heimi þar sem ríkisborgararéttur, sá dýrmæti frumréttur, er ekki eins sjálfsagður og áður var. Geti einstaklingur ekki sannað ríkisfang sitt eru honum allar dyr lokaðar og í seinni tíð hafa hafist ólögleg viðskipti með þennan rétt. Því verða allir að vera á varðbergi í þessu mikilvæga máli og leggja allt af mörkum til að loka fyrir leiðir sem eru á gráu svæði.“

Í framhaldi af þessu, frú forseti, langar mig til að benda á það að ekki fyrir svo löngu sóttu tíu Kanadamenn um ríkisborgararétt á grundvelli þessa lagaákvæðis, 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt, og hétu því í staðinn að koma inn í landið með 2 þús. milljarða til fjárfestinga. Það mál vakti mjög mikla athygli og fékk mikla umfjöllun, en þarna var raunverulega verið að segja að ef Alþingi mundi setja lög um að þessir einstaklingar ásamt fjölskyldum, 30 aðilar, utan Evrópska efnahagssvæðisins, fengju ríkisborgararétt kæmu þeir með þetta fjármagn inn í landið. Þetta eru alvarlegir hlutir og sýnir að það erum við sem þurfum að standa vörð um þann rétt sem við setjum sem einstaklingar í þjóðfélagi og löggjafi í réttarríki. Það er augljóst mál að aðilar utan Íslands, utan Evrópska efnahagssvæðisins, skoða hreinlega hverja einustu löggjöf sem héðan kemur og þau lög sem í gildi eru. Var þessi umsókn mjög vel rökstudd, en var á sínum tíma tekin fyrir í allsherjarnefnd og var vísað frá á óformlegum fundi vegna þess að ekki myndaðist stemning fyrir því að taka málið fyrir formlega.

Þetta sannar að lagakerfi okkar er gegnumlýst af einstaklingum sem kannski eru á gráu svæði varðandi ýmis mál. Til dæmis voru umræddir einstaklingar ekki búnir að skila inn sakavottorði og gátu jafnvel ekki upplýst hverjir þeir væru. Því er enn mikilvægara, frú forseti, að þetta mál verði að lögum, því að leiðin er opin fyrir þessa einstaklinga og þá er það leiðin í gegnum framkvæmdarvaldið, leiðin í gegnum innanríkisráðuneytið og sú leið er opin öllum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Það er sú sía sem við verðum að fara með þessa einstaklinga í gegnum, en ekki að taka af handahófi einhvers konar þöggunarmál og þöggunarkennitölur og gera það að lögum að ákveðnir einstaklingar geti fengið ríkisborgararétt úr þessu húsi.

Með frumvarpinu fylgir fylgiskjal sem mig langar líka til að lesa. Það byggist á grein eftir Írisi Lind Sæmundsdóttur lögfræðing, sem hún skrifaði í Árshátíðarrit Orators árið 2011. Ritstjóri þess rits var Inga Skarphéðinsdóttir en greinin heitir „Um ríkisfangsveitingar Alþingis.“ Langar mig, með leyfi forseta, að lesa það fylgiskjal, það rökstyður frumvarpið sem fyrir liggur:

„Á grundvelli ríkisborgararéttar nýtur einstaklingur ákveðinna réttinda jafnframt því sem hann ber ákveðnar skyldur gagnvart því ríki hvers ríkisfang hann ber. Hér má nefna ýmis stjórnmálaleg og félagsleg réttindi, landvistarrétt í viðkomandi ríki auk þess sem ríkisborgarar njóta diplómatískrar verndar frá því ríki á erlendri grundu.

Meginreglan er sú að einstaklingar öðlast ríkisborgararétt við fæðingu og er hann þá almennt tengdur ríkisfangi foreldra eða fæðingarstað. Helstu undantekningar frá þessu eru ríkisfangsveitingar til ættleiddra barna og erlendra ríkisborgara á grundvelli búsetu. Í gildandi lögum um ríkisborgararétt, nr. 100/1952, er meðal annars kveðið á um ríkisfangsveitingar til þeirra sem öðlast ekki íslenskt ríkisfang við fæðingu. Þar kemur fram að það sé annars vegar veitt með lögum og hins vegar með stjórnvaldsákvörðun.

Með 6. gr. áðurnefndra laga hefur Alþingi fengið sjálfu sér það hlutverk að veita ríkisborgararétt með lögum og með 7. gr. þeirra er framkvæmdarvaldinu, þ.e. innanríkisráðherra, að auki heimilað að veita íslenskan ríkisborgararétt. Í 2. mgr. 7. gr. segir að heimild ráðherra sé bundin við þau mál þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli lögmælt skilyrði en að ráðherra sé þó ávallt heimilt að vísa umsóknum um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis.

Af lögunum má ráða að meginreglan sé sú að Alþingi veitir íslenskan ríkisborgararétt og að innanríkisráðherra geri það einungis í undantekningartilvikum, eða þegar fyrirliggjandi gögn staðfesta með óyggjandi hætti að umsækjandi uppfylli skilyrði laganna. Þau skilyrði sem hér er vísað til er að finna í 8. og 9. gr. laganna. Í 8. gr. er að finna búsetuskilyrði og í 9. gr. er að finna önnur skilyrði, en skv. 1. mgr. beggja ákvæðanna gilda þau um ríkisfangsveitingar ráðherra. Í hvorugu ákvæðanna er tilgreint að Alþingi sé einnig gert að fara eftir þessum sömu skilyrðum þegar það veitir ríkisborgararétt, en líkt og fram kemur í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er alþingismaður eingöngu bundinn við sannfæringu sína. Alþingismennirnir 63 geta því hver og einn ákveðið upp á sitt einsdæmi til hvaða þátta þeir líta við ákvarðanatöku um hvort veita eigi umsækjanda íslenskan ríkisborgararétt með lögum eða ekki. Þar geta ráðið niðurstöðu málefnalegar ástæður, geðþótti, pólitískir hagsmunir, fjárhagslegir hagsmunir eða guð má vita hvað.

Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um þrískiptingu íslensks ríkisvalds. Þar segir meðal annars að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið, að forseti og önnur stjórnarvöld fari með framkvæmdarvaldið og að dómendur fari með dómsvaldið. Ákvæðið byggir á þeirri kenningu að hver handhafi fari með sína grein ríkisvaldsins sem hafi það að markmiði að tempra eða takmarka vald hins svo komið sé í veg fyrir að einn handhafi geti viðhaft ofríki eða kúgun gagnvart borgurunum.

Eðlilegt er að velta því upp hvort ákvörðun um ríkisfang eigi heima hjá löggjafanum en við mat á því verður einkum að líta til þess hvers konar ákvörðun um er að ræða. Ákvörðun um veitingu íslensks ríkisborgararéttar er ákvörðun sem beinist að tilteknum einstaklingi og veitir honum, líkt og fram hefur komið, ákveðin réttindi og leggur á hann skyldur hér á landi auk þess sem viðkomandi á tilkall til diplómatískrar verndar af hálfu íslenskra sendiskrifstofa erlendis. Ákvörðunin er bindandi bæði gagnvart viðkomandi einstaklingi og öðrum hér á landi sem erlendis enda verður enginn sviptur íslensku ríkisfangi líkt og fram kemur í 66. gr. stjórnarskrárinnar. Þó að um lagasetningu sé að ræða má í raun segja að í eðli sínu sé ákvörðun um veitingu ríkisborgararéttar bindandi og beinist að einstaklingi, en í framkvæmdarvaldinu felst einmitt meðal annars vald til að taka slíkar ákvarðanir.“ — Það vald er ekki hjá löggjafanum.

„Alþingi er með lögum um íslenskan ríkisborgararétt veitt heimild til að fara með málefni sem í eðli sínu ætti frekar að vera á verksviði framkvæmdarvaldsins. Þó vissulega sé rétt að löggjafinn taki í sumum tilvikum þátt í meðferð framkvæmdarvaldsins þá má deila um hvort rétt sé að hann fari með ákvarðanir um tiltekna einstaklinga sem sækja um íslenskan ríkisborgararétt. Háværar raddir hafa verið uppi í samfélaginu um að valdhöfunum verði mörkuð skýrari skil og að skýrlega verði greint á milli þeirra þannig að þeir fari ekki með valdheimildir sem rétt væri að aðrir handhafar ríkisvaldsins færu með. Þátttaka Alþingis í meðferð framkvæmdarvalds er frávik frá meginreglunni í 2. gr. stjórnarskrárinnar um að það fari með löggjafarvaldið. Samkvæmt því ætti Alþingi aðeins að taka þátt í meðferð framkvæmdarvalds í hreinum undantekningartilvikum.

Um ríkisfangsveitingar eiga að gilda skýr og hlutlæg skilyrði og geðþótti á aldrei að geta ráðið því hvernig umsókn einstaklings um svo mikilvæg réttindi er meðhöndluð. Stjórnvöld eiga ávallt að fara eftir hlutlægum og skýrum skilyrðum við meðferð mála og þau eiga ekki í neinum tilvikum að geta tekið ákvarðanir um réttindi fólks byggðar á geðþótta. Það er því kominn tími til að endurskoða lög nr. 100/1952 og afnema þær heimildir sem Alþingi fer með samkvæmt þeim til ríkisfangsveitinga og færa þær alfarið í hendur framkvæmdarvaldsins.“

Það hefur verið gagnrýnt að með þessu sé alfarið verið að loka á rétt útlendinga til fjárfestinga hér á landi, ef menn vilja koma hingað og leggja okkur lið við uppbyggingu landsins. Ég vil af því tilefni minna á að ríkisborgararéttur er allt annar réttur en dvalarréttur. Ég hef til dæmis talað mjög fyrir þeirri leið sem Kanadamenn fóru á sínum tíma til að byggja upp leikjaiðnað sinn. Þeir ákváðu að byggja upp leikjaiðnað sem mótvægi við Bandaríkjamenn hvað varðar Hollywood-iðnaðinn, leikaraiðnaðinn, og gáfu þá einstaklingum dvalarleyfi í Kanada með ákveðnum skattahlunnindum og ívilnunum varðandi skólaskyldu barna og annað. Þeirri leið er ég mjög hrifin af og býð alla erlenda fjárfesta sem vilja koma hingað í atvinnuuppbyggingarskyni velkomna á þeim grunni, enda sú leið nú þegar fær, því að hér geta allir fengið dvalarleyfi hafi þeir til þess haldbær rök og gögn og geti sýnt fram á hverjir þeir eru. Ef fólk kemur frá svæðum utan EES, frá hinum svokölluðu þriðju ríkjum, þarf ósk um atvinnu- og dvalarleyfi til dæmis að koma frá fyrirtækjum hér á landi. Þess skal þá getið að viðkomandi sé boðið að koma hingað og stunda vinnu og þá er landið galopið fyrir viðkomandi einstakling. Þessu má ekki rugla saman við veitingu ríkisborgararéttar. Ég tók sérstaklega fyrir í ræðu minni áðan þá aðila sem vildu koma hingað og fá íslenskan ríkisborgararétt gegn peningagreiðslu sem átti að leggja hér í atvinnuuppbyggingu.

Allsherjarnefnd hefur ætíð komið fram sem einn maður þegar kemur að því hverjir fá íslenskan ríkisborgararétt. Það gerðist hins vegar ekki þegar litla drengurinn átti í hlut, ég gat ekki sætt mig við málsmeðferðina hér í þinginu. Frumvarpið var þá lagt fram sem þingmannamál og var það einsdæmi frá því að þessi lagasetning varð hér á þingi.

Ég geri það af djúpri sannfæringu, frú forseti, að leggja þetta fram, ég hef skoðað þessi ákvæði í lögunum um íslenskan ríkisborgararétt mjög vel. Ég geri þetta af mjög yfirveguðu og vel athuguðu máli og það er staðföst trú mín að Alþingi eigi ekki að hafa þær heimildir sem 6. gr. laganna felur í sér. Veiting ríkisborgararéttar á að vera hafin yfir pólitískt argaþras. Við höfum dæmin sem sanna að Alþingi hefur misbeitt þessum heimildum sem finna má í 6. gr.

Ég lýk hér máli mínu, frú forseti, um frumvarp til laga um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt. Ég óska eftir því að þetta mál fái efnislega umfjöllun í allsherjar- og menntamálanefnd og komi sem fyrst fyrir þingið aftur.