140. löggjafarþing — 20. fundur,  10. nóv. 2011.

fjáraukalög 2011.

97. mál
[12:20]
Horfa

Frsm. minni hluta fjárln. (Kristján Þór Júlíusson) (S):

Forseti. Ég vil fyrst af öllu þakka hv. formanni fjárlaganefndar, Sigríði Ingibjörgu Ingadóttur, framsögu hennar og þakka það samstarf sem við höfum átt í fjárlaganefnd, þó að ég komi líka í örfáum orðum að vinnubrögðum í því nefndaráliti sem ég mæli fyrir. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti minni hluta sem að standa auk mín hv. þingmenn Illugi Gunnarsson, Eyrún Ingibjörg Sigþórsdóttir og Höskuldur Þórhallsson.

Ég vil í upphafi geta þess hér að meginástæðan fyrir því að fulltrúar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks standa saman að nefndaráliti um fjáraukalög er einfaldlega sá knappi tími og sá naumi starfsrammi sem okkur er gefinn til að vinna þá vinnu sem nauðsynleg er. Því miður er því þannig varið og vísa ég ábyrgðinni ekki alfarið á hendur meiri hluta fjárlaganefndar heldur miklu fremur út fyrir það, í þingflokka stjórnarinnar ásamt þeim starfsramma sem nefndum Alþingis er sniðinn af forsætisnefnd þingsins. Ég geri verulegar athugasemdir við það.

Ekki fer hjá því, þegar rætt er um fjáraukalögin, að upp fyrir manni rifjist ýmsir gamlir standardar, ef ég má sletta. Ég var satt að segja að vænta þess að menn létu af því. Þegar maður horfir á nefndarálit meiri hlutans kom þetta óhjákvæmilega upp í hugann. Þar er vitnað í Ríkisendurskoðun um að aginn sé sem betur fer að aukast við fjárlagagerðina. En hafa ber í huga að við höfum líka fyrir okkur þær staðreyndir, og meðal annars í fyrri álitum Ríkisendurskoðunar, að nú á síðustu árum, sérstaklega þremur, hafi verið tekin upp útgjaldastýring, en áður fyrr var frekar horft til þess að stýra fjármálum ríkisins í ljósi afkomu. Þegar talað er um það í nefndaráliti meiri hluta að aðhaldið sé að aukast gleyma menn að nefna þann þátt að hér fyrr jukust tekjurnar líka langt umfram þær áætlanir sem voru í fjárlögum. Menn horfðu frekar, við stjórn ríkisfjármála, á afkomuna en útgjaldahliðina. Ég er ekki endilega að mæla þessu bót, því verklagi, en þannig var þetta og þá ber að geta þess.

Einnig má nefna það hér, sem kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans, að þegar við blasir að um er að ræða ákveðna framúrkeyrslu úr útgjaldaheimildum koma skýringarnar líka við það um leið, í orðunum: „enda var þá brugðist við ýmsum kostnaði“. Það hefur alla tíð verið gert þannig að ástæða er til að nefna þetta.

Þegar þessi samanburðarfræði og pólitík eru í gangi má heldur ekki gleyma því að með fjárlögum fyrir árið 2010 var tekin upp sú nýbreytni, sem ég er í grunninn sammála, að settur er ófyrirséður liður, ófyrirséð útgjöld, að fjárhæð hátt í 5 milljarða kr., sem hlýtur þá um leið að draga úr þörfinni fyrir fjáraukalög. En þrátt fyrir þennan lið, ófyrirséð útgjöld, upp á hátt í 5 milljarða, blasir engu að síður við að aðhaldið er að slakna og það er miður.

Ég vil líka nefna það hér að Ríkisendurskoðun gerir þetta að umtalsefni í umsögn sinni um fjáraukalögin og þessu er sleppt í þeirri endursögn sem meiri hluti fjárlaganefndar nefnir. En ég tel ekki ástæðu til að draga fjöður yfir þetta, við skulum bara horfast í augu við veröldina eins og hún er. Ríkisendurskoðun nefnir að þrátt fyrir að ekki beri á öðru en að meiri agi sé á þessum málum séu þessir vankantar engu að síður til staðar og ræða beri hlutina í því ljósi. Ég mun auk þess nefna hér á eftir í framsögu minni nokkur dæmi sem sanna að ekki eru öll útgjöld talin til sem ástæða væri til í þeim tillögum sem liggja fyrir frá meiri hluta nefndarinnar.

Ég vil enn fremur nefna það hér að í texta meiri hluta fjárlaganefndar er sérstök setning, svo að ekki sé meira sagt, með leyfi forseta:

„Viðhorf stjórnvalda og Alþingis til ríkisfjármála hefur breyst verulega til batnaðar að undanförnu.“

Er það nýskeð að viðhorfin séu að breytast, bara á síðustu vikum? (Gripið fram í.) Eða, eins og hér er nefnt af varaformanni fjárlaganefndar, hefur það gerst á síðustu tveimur til þremur árum að viðhorf stjórnvalda og Alþingis til ríkisfjármála hafi breyst verulega? „Undanfarið“ er langur tími í huga hv. varaformanns fjárlaganefndar ef það eru tvö til þrjú ár. En segjum að svo væri, hvaða viðhorf hafa þá verið ríkjandi sem sýna þessa jákvæðu breytingu? Er það til dæmis sala á eignarhlut ríkisins í þremur ríkisbönkum haustið 2009, unnið að henni allt sumarið í heimildarleysi frá Alþingi? Þegar á það var bent, að fenginni umsögn Ríkisendurskoðunar, að slíkt stæðist ekki ákvæði fjárlaga var tekin inn á milli jóla og nýárs það ár heimild til fjármálaráðherra til að staðfesta gjörðir sem höfðu átt sér stað um mitt það ár. Er það dæmi um að viðhorf hafi breyst til batnaðar? Það eru engin þrjú ár liðin frá því þetta var.

Við getum líka tekið athugasemdir Ríkisendurskoðunar við ríkisreikning 2009 í fleiri þáttum ef við viljum og síðan geta pólitískir andstæðingar mínir tekið mál frá fyrri tíð og nuddað mér upp úr ef vilji er til þess. Ég tel að viðhorf Alþingis til ríkisfjármála hafi dregið dám af aðstæðum hverju sinni. Það er rangt að gefa í skyn að orðin sé einhver grundvallarbreyting í því á síðustu tveimur til þremur árum. Ég held að afstaða Alþingis til þeirra hafi í öllum meginatriðum á öllum tímum verið rétt í ljósi þeirra aðstæðna sem Alþingi var að vinna í hverju sinni. Annað mál eru áhrif þeirra ákvarðana sem teknar eru. En viðhorfin eru í mínum huga í grunninn alltaf hin sömu og hægt er að tína það til. Ég held og raunar ætla það, forseti, að önnur merking sé í þessari setningu, sem ætlunin hefur verið að koma til skila í þessu áliti.

Það er líka annað atriði í þessari sömu málsgrein sem ég vil gera örstutta athugasemd við sem lýtur að skilningi á hlutverkum hvers og eins. Þar stendur:

„Sú ábyrgð hvílir á Alþingi að fylgja fjárlögum hvers árs eftir og sjá til þess að útgjöld ríkisins séu ávallt innan ramma fjárlaga.“

Alþingi á ekki að sjá til þess að útgjöld ríkisins séu innan ramma fjárlaga. Til þess hefur Alþingi Stjórnarráð og ráðuneyti sem eiga að sjá til þess að starfsmenn ríkisins á öllum stöðum virði ákvarðanir og lagasetningu þingsins. Ég bið því hv. meirihlutamenn í fjárlaganefnd að gæta að þessum orðum og vona að við höfum sama skilninginn á þessu og þarna sé á ferðinni önnur ónákvæmni í orðfæri sem full ástæða sé að staldra aðeins við. En sú afsökun er að sjálfsögðu móttekin að tími meiri hluta fjárlaganefndar til að semja nefndarálit sitt var álíka knappur og minni hlutans þannig að ég ætla að þetta sé ekki meining meiri hlutans heldur sé um að ræða ónákvæmni í orðafari. Ég hef hingað til álitið það sameiginlegan skilning fjárlaganefndar að hennar væri eftirlitshlutverkið með fjárlagagerðinni en hún ætti ekki að sjá til þess að stofnanir væru reknar innan heimilda sem búið væri að samþykkja, það væri annarra að annast um þann þátt mála.

Ég nefndi áðan að minni hlutinn teldi ástæðu til að gera athugasemdir við það hvernig fjáraukalagafrumvarpið er hér borið fram fyrir 2. umr. af hálfu meiri hluta nefndarinnar. Við sem að þessu minnihlutaáliti stöndum teljum að ástæða sé til að færa nokkra gjaldaliði inn í fjáraukann sem ekki eru taldir þar fram. Við höfum fengið gesti á fund nefndarinnar sem hafa gert athugasemdir við ýmsa þætti sem að þessu snúa en sá galli er á gjöf Njarðar að ef tekið er tillit til þeirra athugasemda verður útkoman ekki jafnfalleg og vilji stendur til í áliti meiri hlutans að gefa. Við í minni hlutanum teljum að ef rétt sé haldið á spilunum sé heildarjöfnuður ekki neikvæður um 46 milljarða kr. eins og kemur fram í tillögum meiri hlutans heldur neikvæður um 59,1 milljarð kr. að lágmarki og er þá fullrar varúðar gætt.

Þessi mismunur upp á rúma 13 milljarða kr. er settur saman af ýmsum athugasemdum sem hafa meðal annars komið fram í máli fulltrúa fjármálaráðuneytisins sem bentu strax á að ákveðnir veikleikar væru í fjáraukalagatillögu ríkisstjórnarinnar sem lýtur að gerð kjarasamninga eða 300 millj. kr., og í því sem lýtur að kostnaði vegna kaupa Landsbankans á Sparisjóði Keflavíkur. Samkomulag er þó um gólfið í þeim viðskiptum eða 11,2 milljarðar kr. Og til að gæta sem mestrar sanngirni í samanburðinum metum við gjaldfærsluna að lágmarki 11,2 milljarða kr. og hún er stór hluti af þeim 13 milljörðum sem ber á milli í áliti meiri hlutans og minni hlutans. En það er mat þeirra sem um þessi mál véla að ríkissjóður komist aldrei hjá því að greiða að lágmarki 11,2 milljarða kr. þannig að við leyfum meiri hlutanum að njóta sanngirni í þessum samanburði okkar þegar við berum saman stærðir og útkomu.

Tilhneigingin hefur fram til þessa hefur alltaf verið sú, og þess vegna varð ég fyrir allnokkrum vonbrigðum með álit meiri hluta fjárlaganefndar, að reyna að bera á borð einhverja glansmynd af stöðunni fyrir þingið og þjóðina og til þess að á hana falli ekki ryk er alltaf verið að smápíra út viðbótarupplýsingum eftir því hvað hentar. En birtingarmyndin á fjáraukanum var sú að heildarjöfnuðurinn versnaði ekki nema um 3,9 milljarða kr. við 1. umr. fjáraukalaga, samkvæmt þeirri tillögu sem ríkisstjórnin lagði fram. Svona hefur þetta verið alla tíð við fjáraukalagagerð frá því að ég kom á Alþingi og hefur verið sérstaklega áberandi síðustu tvö ár. Það er vel innan þeirra marka sem meiri hlutinn skilgreinir í nefndarálitinu sem „að undanförnu“.

Þegar við höfum fengið fjárlögin og einnig fjáraukalögin er segin saga að stærðirnar hafa alltaf komið smátt og smátt og jafnvel við 3. umr. fjárlaga eða fjáraukalaga. Þá hefur þetta endað í því að fallega myndin sem fjármálaráðherra birti upphaflega fyrir hönd ríkisstjórnar er orðin ansi rykug svo ekki sé meira sagt. Það er svo í þessu tilviki fjáraukans eins og ég hef reynt að skýra hér í máli mínu. Ég ætla satt að segja ekki að trúa því að meiri hluti fjárlaganefndar taki ekki mark á athugasemdum sem settar hafa verið fram um gjaldfærsluna vegna kaupa Landsbankans á Sparisjóði Keflavíkur, m.a. af hálfu Ríkisendurskoðunar, þar er þetta einfaldlega orðað þannig, með leyfi forseta:

„Fjárheimild var ekki í fjárlögum ársins 2011 og verður því“ — ég endurtek — „og verður því að afla hennar í fjáraukalögum 2011 samanber umfjöllun um frumvarp til fjáraukalaga síðar í bréfinu.“

Ég trúi því ekki að fjárlaganefnd taki ekki tillit til þessarar sterku fullyrðingar.

Þannig mætti líka nefna fleiri dæmi sem snúa að sölunni á Byr. Í máli fulltrúa fjármálaráðuneytisins var upplýst að óumdeilt er að koma þarf til gjaldfærslu í ríkisreikningi vegna þessa og vitneskja liggur fyrir um það hvaða fjárhagsstærðir þar eru á ferðinni. Ef sú vitneskja liggur fyrir hvers vegna í ósköpunum er hún þá ekki tekin inn í fjáraukalögin? Nei, það á að beita þeirri taktík sem beitt hefur verið, að bíða fram á árið 2012 og taka þetta inn í ríkisreikningi til að fela þessa stærð þar. Ég er sannfærður um að ætlun manna er að fara nákvæmlega eins með gjaldfærsluna vegna Sparisjóðs Keflavíkur vegna þess að fulltrúar meiri hlutans treysta sér ekki til þess að fara fram fyrir alþjóð með þá staðreynd að fjárlög ársins 2011 standast ekki í neinum meginatriðum og alls ekki að því sem lýtur að áætlun fjárlaga um heildarjöfnuð í ríkisfjármálum á því herrans ári 2011. Það er langur vegur frá, því miður. Ég set þetta ekki fram sem eitthvert gleðiefni, þetta eru harmafregnir sem eru því miður í algjörri mótsögn við þann stertimannsskap sem einkennt hefur framsetningu hæstv. fjármálaráðherra á fjárlögum hvers árs. Þegar nánar er að gáð er, eins og sagði í ævintýrinu, keisarinn bara allsnakinn. Hér stendur ekki steinn yfir steini.

Eitt ágætt dæmi um það sem við gerum að umtalsefni í nefndaráliti okkar lýtur að skuldavanda heimilanna. Hver kannast ekki við slagorðið um skjaldborg heimilanna? Ég ætla ekki að nudda hv. þingmanni og formanni fjárlaganefndar, sem ég met mikils, upp úr því hvernig það slagorð var efnt. En skuldavanda heimilanna ber á góma í tengslum við fjáraukalög ársins 2011, eðlilega, vegna þess að í fjárlögin 2011 voru settar miklar bætur sem voru vaxtabætur almennings og síðan sérstakar vaxtaniðurgreiðslur. Þær voru áætlaðar 6 milljarðar kr. til gjalda og hvernig átti að fjármagna það? Jú, með 6 milljarða kr. tekjuauka á móti. Hann átti að koma frá fjármálafyrirtækjum og lífeyrissjóðum. Hér ræddi hv. formaður fjárlaganefndar um það áðan að lífeyrissjóðir og fjármálastofnanir hefðu svikið það samkomulag. Mér finnst það dálítið drjúg fullyrðing að aðilar samkomulags hafi svikið það eins og gert var að umtalsefni. Ég fullyrði aftur á móti að ekkert samkomulag var fyrir hendi. Það þarf tvo til til að gera samkomulag og miðað við þá frásögn sem við höfum fengið í fjárlaganefnd er loksins búið að gera samkomulag við fjármálastofnanir sem ætla að borga 2.066 millj. kr. í þennan pott. Síðan verða 400 millj. kr. settar í pottinn í gegnum hagnað ríkissjóðs af gjaldeyrisútboðum. Þá standa eftir 2.116 millj. kr. Ætlunin er að taka þá 1.400 millj. kr. af lífeyrissjóðunum en um það stendur ágreiningurinn. Samkvæmt því „samkomulagi“ sem gert var telja lífeyrissjóðirnir sig vera búna að standa við sitt með þessum 400 millj. kr. í gjaldeyrispottinn. Ríkisvaldið er ekki sammála. Eftir stendur engu að síður spurningin um það hvort þessar 1.400 milljónir náist. Hvernig á síðan að færa þetta? Er þetta lán, er þetta styrkur eða er þetta skattur? Við höfum ekki enn fengið svör við því.

Þetta er ágætisdæmi um það hvernig þetta mál var á sínum tíma undirbúið við fjárlagagerðina fyrir árið 2011. Það verður að segjast alveg eins og er að sá undirbúningur er ríkisstjórninni til vansa, þetta lendir allt í fanginu á henni og þannig mætti taka fleiri mál. Ítrekað var varað við þessum áformum, að ekki væri búið að fullnusta þau eða tryggja að þessi 6 milljarða kr. tekjupóstur, hvaða nafni svo sem hann nefnist, væri í hendi og því miður hefur komið á daginn að svo er ekki. Og til viðbótar liggur fyrir að bæta þarf um 460 millj. kr. við þessar sérstöku vaxtaniðurfærslur þannig að sveiflan í þessu er 450 millj. kr., plús um það bil 4 milljarðar.

Ég vil nefna annað atriði sérstaklega sem ítrekað var varað við í öllu fjárlagagerðarferlinu fyrir árið 2011, ekki bara af viðskotaillum fulltrúum minni hlutans í fjárlaganefnd, langur vegur frá, heldur líka sérfræðingum á því sviði sem um ræðir, heilbrigðissviði. Loks var kallað eftir áliti Sjúkratrygginga Íslands, sem benti ítrekað á það að áætlunin í fjárlögunum frá heilbrigðisráðuneytinu eða velferðarráðuneytinu — ég man nú ekki hvað það hét fyrr á árinu — væri röng. Ríkisendurskoðun hefur líka bent á þessar röngu áætlanir. Á þetta er ekkert hlustað heldur keyra menn fram úr, svo koma fjáraukalögin og bingó, öll heimsins vandamál leyst með fjáraukalagagerðinni. Og við höfum ekki hugmynd um hvort innan ráðuneytisins hafi einhverjir verkferlar verið endurskoðaðir við gerð fjárlagatillagnanna eða annað í ljósi þessarar reynslu.

Þannig væri hægt að tína til ótal dæmi og ástæðulaust að vera að lengja mál mitt með því. Ég tel að almennt standi vilji fjárlaganefndarmanna til að bæta úr þessu en af einhverjum ástæðum gengur okkur lítt að koma á breytingum í þessu efni.

Ég get heldur ekki látið hjá líða að nefna það sem lýtur að óráðstöfuðu fé, heimildinni sem var veitt í fjárlögum ársins 2010, 2011 og er núna í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 2012 til fjármálaráðherra til að ráðstafa lið 09-999 Óráðstafað fé, þar sem inni eru á bilinu 4–5 milljarðar kr. Það var samþykkt af Alþingi að settar yrðu reglur um ráðstöfun á þessum fjármunum. Ítrekað hefur verið kallað eftir því af fjárlaganefnd að fá þær en það hefur ekki fengist.

Þrátt fyrir allt þetta og allar þessar athugasemdir virðist sem svo að nokkrar áherslubreytingar séu að verða í fjármögnun einstakra verkefna. Nægir í því sambandi að minna á umræðuna hér áðan í andsvörum um Vaðlaheiðargöngin. Ég kallaði líka eftir eðlismuninum á Austurhöfn og Vaðlaheiðargöngum. Svo hef ég gert að umtalsefni að gjaldfærslu vantar vegna sölu á Byr þó svo að menn hafi haft væntingar um, og hæstv. fjármálaráðherra hafði væntingar um, að fá til baka þó ekki væri nema 900 millj. kr. af því sem lagt var inn í Byr á sínum tíma, en upplýst er að meira að segja það kemur ekki til baka. Þá er ástæða til að staldra við samkomulagið sem þar liggur fyrir um að veitt verði trygging fyrir lausafjárfjármögnun upp á allt að 5 milljarða kr. sem yrði þá í formi einhvers konar láns frá ríkissjóði til Íslandsbanka. Jafnframt er verið að veita lánsfé til Austurhafnar vegna tónlistar- og ráðstefnuhússins upp á 700 millj. kr. Síðan á að lána Vaðlaheiðargöngum hf. Þetta er ákveðin þróun og vaxandi. Fyrir það fyrsta teljum við eðlilegt að aðilar á markaði ættu að hafa lánastarfsemi sem þessa með höndum, en í annan stað má setja spurningarmerki við það hvort það sé í rauninni eðlilegt og samræmist þeim reglum sem um fjárreiður ríkisins gilda að standa að þessum þáttum eins og hér er gert. Um það hafa verið miklar efasemdir á undanförnum árum og mér finnst frekar að menn færist í aukana ef eitthvað er. Ég vil nefna hér, þó að þess sé ekki getið í nefndaráliti okkar, að fram undan er umræða um enn eitt verkefni sem er utan efnahagsreikningsins en það er bygging Landspítala – háskólasjúkrahúss. Ég minni á það í því sambandi að hv. þm. Pétur H. Blöndal hefur óskað eftir úttekt Ríkisendurskoðunar á öllum þeim ábyrgðum sem á ríkissjóði hvíla af ýmsum verkefnum. Samkvæmt upplýsingum sem Ríkisendurskoðun bar okkur í fjárlaganefndinni má gera ráð fyrir því að tvær til þrjár vikur séu í þá úttekt og niðurstöður hennar.

Ég vil undir lok máls míns nefna sérstaklega að sá mismunur sem ég gat um í ræðu minni á niðurstöðutölunum sem fjáraukinn og tillaga ríkisstjórnarinnar ber með sér og í framsetningu meiri hluta fjárlaganefndar, og þeirri uppsetningu sem minni hluti fjárlaganefndar leggur hér fram er rúmir 13 milljarðar kr. sem er gríðarlega há fjárhæð og mikil frávik. Af einhverjum ástæðum gerir Ríkisendurskoðun það að sérstöku umfjöllunarefni í umfjöllun sinni um fjáraukalagafrumvarpið að áherslan í kynningu á því sé farin að fara af heildarniðurstöðunni, niðurstöðutölu rekstrarreikningsins, yfir í það að reyna að fjalla meira og sem mest um frumjöfnuðinn sjálfan. En vandinn sem við er að glíma birtist ekki eingöngu þar heldur er þetta millistærð í reikningum, vandinn sem við erum að glíma við er niðurstöðutalan, heildarjöfnuðurinn. Samkvæmt þeim áherslum sem minni hluti fjárlaganefndar leggur hérna fram er full ástæða til að hafa áfram sama vara á sér og gjalda varhuga við því að færa fjárlögin eins og gert hefur verið.