140. löggjafarþing — 54. fundur,  3. feb. 2012.

sveitarstjórnarlög.

258. mál
[15:38]
Horfa

Flm. (Þór Saari) (Hr):

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011. Flutningsmenn þessa máls eru sá er hér talar og hv. þingmenn Birgitta Jónsdóttir og Margrét Tryggvadóttir.

1. gr. frumvarpsins hljóðar svo:

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. 2. málsliður 1. mgr. orðast svo: Fjöldi fulltrúa í sveitarstjórn skal ákveðinn í samþykkt skv. 9. gr. og vera að lágmarki sem hér greinir:

1. þar sem íbúar eru undir 1.000: 7 aðalmenn,

2. þar sem íbúar eru 1.000–4.999: 11 aðalmenn,

3. þar sem íbúar eru 5.000–24.999: 17 aðalmenn,

4. þar sem íbúar eru 25.000–49.999: 31 aðalmaður,

5. þar sem íbúar eru 50.000–99.999: 47 aðalmenn,

6. þar sem íbúar eru 100.000–199.999: 61 aðalmaður,

7. þar sem íbúar eru 200.000 eða fleiri: 71 aðalmaður.

b. Í stað orðanna „fjögur ár“ í 2. mgr. kemur: tvö ár.

2. gr. hljóðar svo:

3. mgr. 105. gr. laganna orðast svo:

Álykti borgarafundur að almenn atkvæðagreiðsla skuli fara fram um tiltekið málefni er sú ályktun bindandi fyrir sveitarstjórn.

3. gr. hljóðar svo:

3. málsliður 106. gr. laganna orðast svo: Niðurstöður íbúaþinga skal leggja fyrir borgarafund óski meiri hluti þátttakenda á íbúaþinginu þess.

4. gr.:

5. mgr. 107. gr. laganna orðast svo:

Íbúakosning (almenn atkvæðagreiðsla), sbr. 108. gr., er æðsta ákvörðunarvald sveitarfélags. Niðurstaða íbúakosningar er bindandi fyrir sveitarstjórn og bindandi milli kjörtímabila og getur aðeins önnur íbúakosning hnekkt niðurstöðu fyrri íbúakosningar.

5. gr.:

1. og 2. mgr. 108. gr. laganna orðast svo:

Ef minnst 10% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska borgarafundar skv. 105. gr. skal verða við þeirri beiðni svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en 30 virkum dögum frá því að óskin berst. Um framkvæmd borgarafundar fer eftir ákvæði 105. gr.

Ef minnst 10% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska eftir íbúakosningu skv. 107. gr. skal sveitarstjórn verða við þeirri ósk. Slík atkvæðagreiðsla skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að atkvæðagreiðslan hefur verið auglýst, sbr. 2. mgr. 107. gr. Orðalag spurningar í slíkri atkvæðagreiðslu skal ákveðið sameiginlega af forsvarsmönnum undirskriftasöfnunarinnar og sveitarstjórn. Verði ágreiningur um orðalagið skal vísa málinu til ráðuneytisins sem sker úr um það. Um framkvæmd almennrar atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélags fer eftir ákvæði 107. gr.

6. gr.:

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2012. — Augljóslega þarf að breyta þessari dagsetningu vegna þess að 1. janúar 2012 er liðinn en þetta gerist þegar frumvörp liggja of lengi hér og bíða þess að komast á dagskrá.

Frú forseti. Í greinargerð með frumvarpinu segir þetta:

Markmið frumvarps þessa er að leggja til breytingar á nýsamþykktum sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, sem öðluðust gildi 1. janúar 2012. Með frumvarpinu er lagt til að viðmið um fjölda sveitarstjórnarfulltrúa á Íslandi verði færð til samræmis við það sem þekkist í nágrannalöndunum með enn frekari eflingu íbúalýðræðis þannig að frumkvæði íbúanna í málefnum sveitarfélaga verði eflt og bein aðkoma íbúa að málum tryggð með möguleikum á almennum atkvæðagreiðslum (eða íbúakosningum).

Mikilvægi beinnar aðkomu almennings að stjórn mála er undirstrikað í rannsókn sem hagfræðingarnir Gebhard Kirchgässner og Lars Feld frá St. Gallen birtu árið 1999. Þar greindu þeir efnahagsleg áhrif mismunandi löggjafar um beint lýðræði í svissneskum kantónum. Niðurstaða þeirra var sú að í kantónum þar sem réttur til beins lýðræðis var meiri var efnahagsleg frammistaða betri, skattsvik minni, skuldir kantóna og sveitarfélaga lægri, opinber útgjöld lægri og almenningsþjónusta ódýrari. Á sama hátt komust rannsakendurnir Bloomberg o.fl. árið 2004 að þeirri niðurstöðu að um 20% meira af opinberum útgjöldum fóru til spillis í ríkjum Bandaríkjanna þar sem borgarar áttu engan kost á því að kalla eftir almennum atkvæðagreiðslum í samanburði við ríki þar sem slíkt fyrirkomulag var við lýði. Það virðist því ljóst að stórfelldur sparnaður getur verið af beinu lýðræði í sveitarstjórnum.

Það viðhorf sveitarstjórnarmanna sjálfra að mikilvægt sé að sveitarstjórnir ráði sjálfar ferðinni hvað lýðræðisvæðingu varðar er ekki gilt þar sem sitjandi sveitarstjórnarmenn, sem stjórnendur annars staðar, eru almennt og nánast alltaf andvígir valddreifingu ef hún felur í sér minni völd til handa þeim sjálfum. Um þetta bera vitni fátíðar íbúakosningar á Íslandi hingað til.

Ákvæði 11. gr. sveitarstjórnarlaga um hámarksfjölda kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum eiga sér hvergi hliðstæðu í Evrópu að því er best er vitað. Til að mynda má benda á ákvæði í sænskum sveitarstjórnarlögum þar sem kveðið er á um lágmarksfjölda kjörinna fulltrúa í bæjar- og borgarstjórnum (sjá fylgiskjal). Ákvæði um lágmarksfjölda eru eins eða svipuð annars staðar á Norðurlöndum og í Evrópu eins og sjá má á vef Evrópuráðsins: www.coe.int.

Frú forseti. Í janúar 1908, fyrir 104 árum, var bæjarfulltrúum í Reykjavík fjölgað í 15. Núna, 104 árum síðar, eru kjörnir fulltrúar í Reykjavík enn þá 15 að tölu þótt fjöldi íbúa hafi fimmtánfaldast á heilli öld og rúmlega það. Frá 1908 hefur landsframleiðsla á hvern íbúa einnig fimmtánfaldast og því má fullyrða að efnahagsleg umsvif í Reykjavík hafi að minnsta kosti 225 faldast á einni öld.

Frambjóðandi til borgarstjórnar í Reykjavík nú til dags þarf um 7% atkvæða til að ná kjöri og eru engin fordæmi um jafnfáa kjörna fulltrúa og jafnháan lýðræðisþröskuld í ámóta fjölmennu sveitarfélagi í nágrannalöndum okkar. Samkvæmt lögum annars staðar á Norðurlöndum, í Evrópu og víðar ættu borgarfulltrúar í Reykjavík að vera 43–61 hið minnsta. Sambærilegar tölur víðast hvar í Evrópu eru á þessu bili.

Hér er um að ræða lýðræðisskerðingu sem stríðir gegn anda Evrópusáttmálans, mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem og Ríó-sáttmálans um Staðardagskrá 21 sem er heildaráætlun ríkja Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun samfélaga fram á 21. öldina í samráði við íbúa á hverjum stað og með þátttöku atvinnulífs og félagasamtaka. Þessi skerðing er alvarlegt mannréttindabrot. Hún er andstæð viðhorfum og venjum annars staðar á Norðurlöndum, í Evrópu og víðar þar sem lýðræði er í hávegum haft, þar sem meginmarkmiðið er ekki að torvelda heldur að auðvelda þátttöku íbúa í ákvarðanatöku um eigin mál og mótun samfélagsins til framtíðar.

Nærri útilokað er fyrir einstaklinga og samtök utan hefðbundinna stjórnmálasamtaka að komast til áhrifa í sveitarstjórnum og ríkir því fákeppni í sveitarstjórnarmálum og fáveldi í stjórnunarháttum sveitarstjórna, einhvers konar „ólígarkí“ sem er á milli einræðis og lýðræðis.

Í borgarstjórn Reykjavíkur og öðrum fámennum íslenskum sveitarstjórnum er fáveldið auk þess undirstrikað enn frekar með ranghugmyndinni um þörf á „starfhæfum meiri hluta“, sem veldur því að átta til níu borgarfulltrúar í Reykjavík hlaða á sig völdum og vegtyllum á meðan minni hlutinn situr hjá verklítill.

Fjöldi aðalmanna í þessari tillögu er fenginn með því að miða við helmingsmun á ákvæðum í sænskum og norskum sveitarstjórnarlögum, samanber mynd á bls. 3 í frumvarpinu. Þar sést greinilega hver þróunin í Reykjavík hefur verið. Hún fór á tímabili upp í 21 borgarfulltrúa en borgarfulltrúum var fækkað samstundis og Sjálfstæðisflokkurinn komst aftur til valda í Reykjavík niður í 15.

Myndin á bls. 3 segir meira en allt sem þarf um þann lýðræðishalla sem íbúar í sveitarfélögum á Íslandi búa við. Frekari samanburður á fjölda sveitarstjórnarmanna í nokkrum einstökum sveitarfélögum á Norðurlöndum sýnir glöggt, í töflu á bls. 4, að til dæmis í Stavanger í Noregi með svipaðan íbúafjölda og Reykjavík eru 67 bæjarfulltrúar. Í Jönköping í Svíþjóð, sem er með svipaðan íbúafjölda og Reykjavík, eru 81 bæjarfulltrúi. Í Oulu í Finnlandi, sem er með lítið eitt hærri íbúafjölda en Reykjavík eða 137 þúsund, eru 67 sveitarstjórnarmenn, bæjarfulltrúar.

Það er greinilegt miðað við nágrannalöndin, Norðurlöndin, og sama saga er um alla norðan- og vestanverða Evrópu að lýðræðishallinn hér á landi hvað varðar þátttöku og möguleika almennings til áhrifa í sveitarstjórnum og slíkar fámennisstjórnir sem hér hafa tíðkast eru einsdæmi. Vissulega má gefa sér að þetta fyrirkomulag sé einfaldlega barn síns tíma en með gjörbreyttu og stórlega auknu hlutverki sveitarstjórna sem stjórnsýslustigs verður að gera þá kröfu að almenningur og smærri samtök fái að hafa meiri áhrif á framgang mála.

Með fjölgun sveitarstjórnarmanna má einnig gera ráð fyrir að nefndir og ráð sveitarstjórna yrðu skipuð kjörnum fulltrúum en ekki varamönnum eða öðrum liðsmönnum þeirra flokka sem sæti eiga í sveitarstjórninni. Slíkt mundi gera allt ferlið við ákvarðanatöku markvissara og ábyrgð kjörinna fulltrúa yrði einnig skýrari. Eins má gera ráð fyrir að krafa um stærri og öflugri sveitarstjórnir mundi enn frekar ýta undir sjálfviljuga sameiningu sveitarfélaga sem nú eru 77 talsins þrátt fyrir umtalsverða fækkun á liðnum árum. Sveitarfélögin hafa öll sömu stöðu og sömu skyldum að gegna samkvæmt lögum þrátt fyrir að vera ólík og misjöfn að landfræðilegri stærð og íbúafjölda. Hlutverk sveitarfélaga hefur tekið miklum breytingum síðustu ár og verkefnin aukist umtalsvert og þörfin fyrir öflugar sveitarstjórnir og aðkomu fleiri að þeim hefur því farið vaxandi.

Frú forseti. Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins segir um 1. gr.:

Í greininni er lagt til að sveitarstjórnarmönnum verði fjölgað frá gildandi lögum til þess að auka lýðræði í sveitarstjórnum og virkja fleiri til þátttöku í sveitarstjórnum. Nánari skýringar eru í almennri greinargerð.

Um 2. gr. segir:

Í greininni er lögð til breyting á 3. mgr. 105. gr. laganna í þá veru að álykti borgarafundur að almenn atkvæðagreiðsla skuli fara fram um tiltekið málefni verði sú ályktun bindandi fyrir sveitarstjórn. Með þessari breytingu og þeim sem raktar eru í 3.–5. gr. er verið að leggja til að almennum kjósendum í sveitarfélagi verði fært meira tækifæri og raunhæfara til þátttöku í ákvarðanatöku innan síns sveitarfélags.

Um 3. gr. segir eftirfarandi:

Í greininni er lögð til breyting á 3. málslið 106. gr. laganna þess efnis að óski meiri hluti þátttakenda á íbúaþinginu þess skuli niðurstöður íbúaþinga lagðar fyrir borgarafundi. Ákvæðið tengist 2. gr. frumvarpsins sem felur í sér að borgarafundur getur ályktað að fram skuli fara almenn atkvæðagreiðsla og að niðurstöður hennar verði bindandi fyrir sveitarstjórn.

Um 4. gr. segir meðal annars.:

Hér er lögð til breyting á 5. mgr. 107. gr. laganna sem felur í sér að íbúakosning (almenn atkvæðagreiðsla), samanber 108. gr., verði æðsta ákvörðunarvald sveitarfélags. Niðurstaða íbúakosningar er því bindandi fyrir sveitarstjórn og einnig er lagt til að hún verði bindandi milli kjörtímabila. Tillaga þessi grundvallast á því að allt vald er komið frá íbúum sveitarfélags sem geta í almennri atkvæðagreiðslu afturkallað umboð sitt til kjörinna fulltrúa. Í samræmi við þessi sjónarmið er einnig lagt til að einungis önnur íbúakosning geti hnekkt niðurstöðu fyrri íbúakosningar. Rétt er að taka fram að þótt kjörnir fulltrúar geti ekki breytt lögmætri ákvörðun íbúakosningar er heimild í 107. gr. laganna fyrir sveitarstjórn að ákveða að fram skuli fara almenn atkvæðagreiðsla meðal íbúanna.

Um 5. gr. segir þetta:

Í greininni eru lagðar til breytingar á 1. og 2. mgr. 108. gr. laganna sem hafa það að markmiði að veita íbúum raunhæf tækifæri til að óska eftir borgarafundi um mál sem þeir telja nauðsynlegt eða rétt að bera undir íbúa sveitarfélags. Með breytingunni er miðað við að ef 10% þeirra sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska eftir borgarafundi skuli sveitarstjórn verða við því eins fljótt og unnt er. Með greininni er lagt til að sett verði þrengra og skýrara tímamark á sveitarstjórn um hvenær eigi að verða við ósk um borgarafund, þ.e. að við þeirri beiðni skuli verða svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en 30 virkum dögum frá því að óskin berst.

Í 2. mgr. 108. gr. laganna er kveðið á um að ef minnst 20% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska almennrar atkvæðagreiðslu skuli sveitarstjórn verða við því eigi síðar en innan árs frá því að slík ósk berst. Í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins er lagt til að miðað verði við minnst 10% atkvæðisbærra manna með það að markmiði að úrræðið verði raunhæfara og veiti sveitarstjórnum nauðsynlegt aðhald. Þá er einnig lagt til að í stað þess að miðað sé við að hún skuli fara fram eigi síðar en innan árs frá því að slík ósk berst verði miðað við að slík atkvæðagreiðsla skuli fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að slík atkvæðagreiðsla hefur verið auglýst. Orðalag spurningar í slíkri atkvæðagreiðslu skal ákveðið sameiginlega af forsvarsmönnum undirskriftasöfnunarinnar og sveitarstjórn. Verði ágreiningur um orðalagið skal vísa málinu til ráðuneytisins sem sker úr um orðalag spurningarinnar. Ekki eru lagðar til breytingar á því að um framkvæmdina fari eftir ákvæði 107. gr.

Um 6. gr. segir:

Hér er lagt til að gildistakan verði miðuð við 1. janúar 2012 en þá öðlast nýsamþykkt sveitarstjórnarlög, nr. 138/2011, gildi.

Þessu ákvæði í frumvarpinu þarf að sjálfsögðu að breyta í meðförum nefndarinnar því að 1. janúar 2012 er liðinn eins og áður sagði og þarf einfaldlega að finna heppilegri dagsetningu á gildistöku þessara laga.

Frú forseti. Með frumvarpi til sveitarstjórnarlaga, sem var samþykkt hér á síðasta þingi, fór forgörðum gullið tækifæri til mjög brýnna breytinga þó að vissulega séu í þeim lögum margar ágætisbreytingar. En hvað varðar lýðræðisvæðingu á sveitarstjórnarstiginu hefur því ekki verið sinnt nægilega vel. Við höfum á Íslandi legíó af dæmum um fámennis- og klíkustjórnmál í sveitarfélögum og það hefur greinilega komið í ljós undanfarin tvö, þrjú ár að slík fámennis- og klíkustjórnun hefur sett fjölmörg sveitarfélög á Íslandi á hausinn. Aukið aðhald frá fleiri fulltrúum mundi að sjálfsögðu aldrei koma í veg fyrir miðstjórnun í sveitarfélögum en fjölmennið veitir aðhald.

Við munum aldrei gleyma því þegar fyrrverandi borgarstjóri í Reykjavík sat heima hjá sér að kvöldi til með örfáum borgarfulltrúum og var að véla um það að selja Orkuveitu Reykjavíkur. Þetta er hægt í höfuðborginni Reykjavík þar sem átta borgarfulltrúar hafa öll völd í 120 þúsund manna sveitarfélagi. Þetta er ekki lýðræðislegt, frú forseti, og það er slæmt að fulltrúum í sveitarstjórnum skuli ekki vera fjölgað meira en gert var í lögunum sem samþykkt voru á síðasta þingi.

Frú forseti. Ég á mér þann draum að í borgarstjórn Reykjavíkur eigi sæti á bilinu 43–61 fulltrúi. Gætu menn ekki séð fyrir sér slíka borgarstjórn í Reykjavík þar sem allir ættu fulltrúa? Þá væri gaman að vera Reykvíkingur. Árbæingar ættu fulltrúa, Vesturbæingar ættu fulltrúa, íbúasamtök Grafarvogs ættu fulltrúa, KR-ingar ættu fulltrúa, Framarar ættu fulltrúa, nefnið þið bara félagasamtökin, það ættu allir aðkomu að stjórn borgarinnar. Það væri glæsileg staða fyrir lýðræðið í Reykjavík.

Það er glæsileg lýðræðissýn. Það sem við höfum upplifað á undanförnum árum í Reykjavík er hins vegar ekki glæsileg lýðræðissýn þar sem borgarskipulagið sjálft er þanið út eins og amerísk stórborg vegna þess eins að borgarstjóri Reykjavíkurborgar til margra ára var bílasali. Það er sorgleg niðurstaða úr stjórnmálakerfi sem er gengið sér til húðar. Við þurfum vonandi ekki að fara aftur í gegnum það tímabil. Tími lýðræðisvæðingar sveitarstjórna á Íslandi á að vera löngu hafinn. Vonandi verður þetta skref í þá átt.