140. löggjafarþing — 93. fundur,  2. maí 2012.

breytt skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

699. mál
[18:31]
Horfa

Illugi Gunnarsson (S):

Frú forseti. Fyrst vil ég nefna það að ég er þeirrar skoðunar, rétt eins og hv. þm. Birgir Ármannsson, að bæði sé óumflýjanlegt og æskilegt að gerðar séu breytingar á verkefnum og skipan Stjórnarráðsins. Það er eðlilegt vegna þess að eftir því sem tíminn líður breytast ýmis þau viðfangsefni sem ráðuneytin og framkvæmdarvaldið fást við og það kallar á að skipan verkefna innan Stjórnarráðsins endurspegli það. Því fyrirkomulagi sem var hér áður, var breytt á 7. áratugnum, en þá hafði að mati manna skapast ákveðinn glundroði í Stjórnarráðinu. Leyst var úr því með því að lögbinda verkefni Stjórnarráðsins og einstakra ráðuneyta. Slíkt kallar auðvitað á áframhaldandi aðkomu Alþingis að þessum þætti málsins.

Ég tel að það hafi verið skynsamlegt á sínum tíma að grípa til þessara ráðstafana. Aðkoma Alþingis er nú komin í það form sem hér er, þ.e. að samþykkja þingsályktunartillögu eða synja, og hvort sem fyrirkomulagið er þannig eða eins og áður var, að gera þetta sérstaklega með lögum, þá tel ég nauðsynlegt að Alþingi komi að skipan Stjórnarráðsins. Í því er fólgið ákveðið eftirlit og aðhald með framkvæmdarvaldinu, það þarf að gera grein fyrir hugmyndum sínum um hvernig að slíkum breytingum skuli standa.

Ég er reyndar þeirrar skoðunar að það væri heppilegt fyrirkomulag, sem menn ættu að hafa í huga við myndun nýrra ríkisstjórna, sem á Íslandi eru nær undantekningarlaust samsteypustjórnir, að þegar stjórnarsáttmálar eru gerðir eigi þeir um leið að endurspegla þær áherslur sem viðkomandi ríkisstjórn hefur. Ef þær áherslur gefa tilefni til að verkefnum sé breytt eða þau færð til innan Stjórnarráðsins, á það að vera eitt af fyrstu þingmálum ríkisstjórnarinnar að gera breytingar á Stjórnarráðinu og síðan eiga menn að forðast að hringla með þessa hluti á kjörtímabilinu og láta breytingarnar standa út kjörtímabilið. Nýrri ríkisstjórn á næsta kjörtímabili er látið eftir að gera breytingar ef hún telur þær nauðynlegar og ef Alþingi er sátt við slíkar breytingar.

Það sem er svolítið að hér, frú forseti, er að nú erum við óneitanlega komin undir lok kjörtímabilsins og ekki er farið með þetta mál í gegnum þingið með samráð að leiðarljósi og augljóst að ekki er sátt um þessa hluti. Færð hafa verið mörg veigamikil rök gegn þessum breytingum og augljóst að stjórnarandstaðan er ekki sátt við þær. Þess vegna er auðvitað óheppilegt, og þá er ekki fast að orði kveðið, að við séum að gera svo veigamiklar breytingar á Stjórnarráðinu undir lok kjörtímabilsins undir þessum formerkjum, þ.e. ósátt í þinginu, vegna þess að það má alveg reikna með því þegar ný ríkisstjórn tekur við — ef niðurstaða kosninga verður þannig að önnur ríkisstjórn eða öðruvísi skipuð tekur við — vilji hún að verkefnaáætlunar hennar og áherslna sjái stað í skipan Stjórnarráðsins og verkefnum þess. Og þá væntir maður þess að þegar slíkur stjórnarsáttmáli hefur verið samþykktur verði eitt af fyrstu þingmálum nýrrar ríkisstjórnar að leggja fram áherslur sínar hvað þetta varðar.

Ég vil einnig benda á, frú forseti, að ég get tekið undir þá afstöðu sem komið hefur fram um að sú þingsályktunartillaga sem hér er til umræðu og það fyrirkomulag sem í henni er boðað, sé til þess fallin að auka miðstýringu í Stjórnarráðinu. Það er eiginlega í eðli hlutarins falið að með því að fækka ráðuneytunum og stækka þau eykst miðstýringin þar með. Það er ástæða til að velta því fyrir sér í það minnsta hvort við viljum hafa færri og um leið öflugri ráðuneyti, og öflugri á þann hátt að þeir ráðherrar sem þar verða settir til verka munu auðvitað hafa meira vald. Bæði fá þeir meira vald sem stjórnmálamenn almennt, skoðanir þeirra fá meira vægi en annarra stjórnmálamanna, og um leið hafa þeir líka, vegna stöðu sinnar sem handhafar framkvæmdarvaldsins, meira vald en áður hefur þekkst í íslensku stjórnkerfi, í það minnsta til langs tíma. Það er auðvitað hægt að fara til árdaga okkar fyrirkomulags þegar ráðherra var einn eða jafnvel þrír og menn höfðu meiri völd, en þá er rétt að horfa til þess að á þeim tíma voru umsvif ríkisins miklu, miklu minni, viðaminni og skýrara afmörkuð, en nú.

Þannig að ég get tekið undir þær áhyggjur sem hafa verið reifaðar um þennan þátt málsins, þ.e. að völd einstakra stjórnmálamanna, ráðuneytanna, verði of mikil, og það verði ekki nægjanlegt mótvægi innan stjórnsýslunnar til að tryggja einhvers konar jafnvægi þar á milli.

Ég er líka hugsi hvað varðar þann þátt hversu líklegt það er, frú forseti, þegar við stækkum ráðuneytin svona, að viðkomandi ráðherrar nái að höndla verkefni sín vel og hafi næga yfirsýn yfir þessa málaflokka og geti um leið sinnt pólitískum skyldum sínum, sem felast m.a. í viðveru í þinginu og að taka þátt í stjórnmálalífi þjóðarinnar og pólitískum umræðum. Það má færa fyrir því rök að það verði ærinn starfi fyrir sérhvern mann bara að sinna þeirri stjórnsýslu sem í þessu felst, þetta eru það stór og mikil ráðuneyti. Og á það hefur líka verið bent að annars staðar hafa menn sett einhvers konar undirráðherra inn í ráðuneytin til að sinna einstökum málaflokkum eða málasviðum en haft svo einn yfirráðherra yfir ráðuneytinu. Þá er í raun um að ræða einhvers konar „cabinet“, með leyfi frú forseta, fyrirkomulag þar sem ráðherrarnir hafa mismunandi stöðu. Þar sem ríkir slíkt fyrirkomulag væri til dæmis hægt að sjá fyrir sér ríkisstjórn þar sem væri sameiginleg ábyrgð ráðherra á ríkisstjórnarstefnunni. Reyndar er það þannig að í þeim drögum sem við höfum séð um breytingar á stjórnarskránni frá stjórnlagaráðinu eru hugmyndir um að breyta ríkisstjórninni þannig að við ákveðnar aðstæður verði hún ekki lengur fjölskipað stjórnvald heldur beri ráðherrar sameiginlega ábyrgð á stjórnarathöfnum, þó þannig að þeir geti sagt sig frá ábyrgð með sérstakri bókun.

Þetta eru þær tillögur sem hafa komið frá stjórnlagaráðinu. Svo er ekki að sjá að þeir sem standa að þessari tillögugerð í þinginu séu að hugsa eftir sömu nótum og þar. Ég er reyndar þeirrar skoðunar að þær hugmyndir sem þar er að finna um að ríkisstjórnin sé stundum fjölskipað stjórnvald og stundum ekki og menn geti síðan sagt sig frá ákvörðunum með einfaldri bókun á ríkisstjórnarfundi — ég tel að slíkt fyrirkomulag, í besta falli, auki á ruglandann í samfélaginu og í stjórnmálum, því hver ætlar að ákveða, svo dæmi sé tekið, hvað sé mikilvægt eða stefnumótandi stjórnarmál og hvað ekki?

Gott og vel, frú forseti. Þetta er auðvitað dæmi úr umræðunni um hvernig þessum hlutum verði best hagað, þ.e. fjölda ráðuneyta og stöðu ráðherra innan þeirra.

Það sem ég vil nú gera að umtalsefni, frú forseti, eru atriði er snúa annars vegar að Seðlabankanum og hins vegar að þeim stofnunum sem munu heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og samstarf slíkra stofnana við umhverfis- og auðlindaráðuneytið. Ég vil byrja á Hafrannsóknastofnun, en hún á að heyra undir atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið.

Ég vil vitna hér til orða hæstv. forsætisráðherra sem sagði í ræðu, með leyfi forseta:

„Ég lét þess getið í framsögu minni þannig að það ætti ekki að fara fram hjá neinum að gert er ráð fyrir því að Hafrannsóknastofnun muni stjórnskipulega heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og auk þeirra verkefna sem nú heyra undir umhverfisráðuneytið er umhverfis- og auðlindaráðuneytinu til framtíðar ætlað að skilgreina þau viðmið sem leggja þarf til grundvallar sjálfbærri nýtingu auðlinda og veita ráðgjöf um hagnýtingu þeirra.“

Frú forseti. Hvað þýðir þetta nákvæmlega? Innan Hafrannsóknastofnunar fer fram gagnaöflun og vísindastarf sem snýr að þeirri spurningu fyrst og síðast hvernig fiskstofnar á Íslandsmiðum verða nýttir með sjálfbærum hætti. Á grundvelli þeirra gagna og grundvelli þeirrar vísindavinnu hafa orðið til reglur, m.a. hin svokallaða aflaregla sem er regla eða viðmið sem höfð er til hliðsjónar þegar teknar eru ákvarðanir um heildarafla á Íslandsmiðum eftir tegundum.

Hér er í það minnsta boðað í ræðu hæstv. forsætisráðherra að umhverfis- og auðlindaráðuneytinu verði til framtíðar ætlað að skilgreina þau viðmið sem leggja þarf til grundvallar sjálfbærri nýtingu auðlinda. Hvernig sjá menn þetta fyrir sér? Á annan bóginn er Hafrannsóknastofnun sem stjórnskipulega á að heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, þar sem eiga að fara fram allar vísindarannsóknirnar, þar sem vísindamennirnir starfa, þar sem gögnin eru til, en á hinn bóginn er umhverfis- og auðlindaráðuneytinu uppálagt til framtíðar, eins og það er orðað af hæstv. forsætisráðherra, að koma fram með reglur um hvernig að nýtingunni skuli staðið. Ég sé ekki hvernig þetta á að geta gengið upp með góðu móti.

Hvað, frú forseti, ef hugmyndir starfsmanna umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um nýtingu skarast við eða stangast á við niðurstöður eða hugmyndir þeirra vísindamanna sem starfa við Hafrannsóknastofnun? Hvor skoðunin á að vera ofan á? Eru það þær áherslur sem eru í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, eða þær skoðanir og áherslur sem eru í atvinnuvegaráðuneytinu, yfirráðuneyti Hafrannsóknastofnunar og sem hún stjórnsýslulega heyrir undir? Þetta tel ég, frú forseti, að sé óútskýrt.

Það er ekki góður bragur á því að koma til þingsins með breytta verkaskiptingu milli ráðuneyta en skilja þetta síðan eftir jafnóljóst og hér er gert. Ákvörðunin um heildarafla, um nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar, er sennilega einhver mikilvægasta ákvörðun sem tekin er í íslenskri stjórnsýslu á ári hverju. Ég er þeirrar skoðunar, frú forseti, að ekki sé hægt að afgreiða þetta frá þinginu öðruvísi en að við fáum á hreint hvernig standa á að þessum málum til framtíðar. Rökin fyrir því að forsætisráðherrann þyrfti að koma til þingsins með þær breytingar sem stæði til að gera á verkefnum Stjórnarráðsins voru einmitt þau að þingið ætti að fá tækifæri til að segja skoðun sína, koma fram með gagnrýni sína og athugasemdir. Þar með væri hægt að taka tillit til slíkra þátta áður en samþykki kemur til. Annars á hæstv. forsætisráðherra á hættu að þingið synji og segi nei á þeirri forsendu að málið sé vanreifað.

Ég er ekki þeirrar skoðunar að allar þær tillögur sem hér hafa komið fram séu óalandi eða óferjandi. Það er ekki svo, en því miður er of mikið um þætti eins og þann sem ég nefndi hér áðan þar sem þingið getur í raun illa tekið afstöðu til málsins vegna þess að útfærsluna vantar.

Ég vil gera annað dæmi að umræðuefni og það snýr að stöðu Seðlabankans. Það er auðvitað umdeilt og menn ekki á einni skoðun um hvar eigi að vista Fjármálaeftirlitið, hvort skynsamlegt sé að það sé í seðlabönkum eða í sérstakri stofnun. Ég er í hópi þeirra sem telja að reynsla undanfarinna ára bendi til þess frekar en ekki að ákveðinn þáttur Fjármálaeftirlitsins, sem nú er og hefur verið inni í Fjármálaeftirlitinu og snýr að eftirliti með starfsemi bankastofnana, eigi heima í Seðlabankanum. Þrátt fyrir þá staðreynd að sú þróun hafi átt sér stað á undanförnum árum og áratugum að fjármálastarfsemi er orðin mun samþættari en áður og samruni hafi orðið, þ.e. fyrirtæki stunda viðskipti á tryggingamarkaði, fjárfestingarbankastarfsemi, viðskiptabankastarfsemi o.s.frv., er ekki fram hjá því litið að hlutverk og meginhlutverk seðlabanka er ekki að hafa bara áhyggjur af verðbólgu og verðbólguþróun, heldur í grunninn að vera lánveitandi til þrautavara.

Þegar litið er til þróunar seðlabanka og röksemdafærsluna fyrir því að slíkt fyrirbæri sé til yfir höfuð eru meginrökin þau að til staðar þurfi að vera svokallaður banki bankanna sem grípur inn í ef fjármálastofnun eða banki kemst í lausafjárþurrð, en viðkomandi bankastofnun er að öðru leyti rekstrarhæf. Veiting þrautaláns veltur á mati á því hvort bankastofnunin sé rekstrarhæf eða ekki. Það mat þarf að geta átt sér stað í seðlabankanum, seðlabanki þarf að taka ákvörðun um það. Og því miður, þegar kemur að slíkri ákvörðun hvort veita eigi bankastofnun lán til þrautavara, er það vanalega í tímaþröng, menn hafa lítinn tíma til að ákveða sig. Þess vegna skiptir máli að í seðlabankanum séu allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að yfirstjórnendur seðlabankans geti tekið upplýsta ákvörðun um hvort veita eigi slíkt þrautavaralán eða ekki.

Ég veit, frú forseti, og ég ítreka að það eru uppi fleiri sjónarmið í þessu máli en bara það sem ég er að lýsa hér, og ágætlega rökstudd. En ég er samt sem áður þeirrar skoðunar að það sé óheppilegt og allt að því hættulegt að hafa ekki þennan þátt Fjármálaeftirlitsins inni í Seðlabankanum og tel að nýliðin reynsla bendi til þess. Ég tel að í Fjármálaeftirlitinu eigi að vera áhersla á til dæmis neytendavernd, tryggingastarfsemi o.s.frv., og ýmsa aðra fjármálastarfsemi sem er bæði margháttar og margbrotin og skiptir máli að hafa gott eftirlit með, m.a. út af neytendaverndarsjónarmiðum. Seðlabankinn þarf fyrst og síðast að hafa augu á rekstrarstöðu bankanna og síðan skiptir líka miklu máli samhengið á milli stjórnar peningamálastefnunnar annars vegar og fjármálastöðugleika hins vegar. Þessir þættir eru samofnir vegna þess að það getur gerst, t.d. ef er mikið innflæði erlends fjármagns eins og var á Íslandi fyrir ekki svo löngu síðan, að það hafi ekki bara áhrif á gengi íslensku krónunnar heldur líka á útlán bankanna. Lánabóla getur átt sér stað og þar með getur það haft áhrif á eignasöfn bankana. Þetta þarf Seðlabankinn að sjá og gera sér fulla grein fyrir á hverjum tíma. Það er ekki bara hlutverk hans að vera lánveitandi til þrautavara, heldur líka að geta fylgst með því sem getur skapað hættu á fjármálahruni.

Ástæðan fyrir því að ég tala um þetta hér, frú forseti, er að þetta er undirliggjandi í þeim breytingum sem við erum að gera hér á Stjórnarráðinu, þ.e. Seðlabankinn á að vera undir fjármála- og efnahagsráðuneytinu, en Fjármálaeftirlitið undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Fyrir þessu eru vissulega rök. En ég tel að þau rök sem ég hef nefnt hér vegi þyngra. Það væri ráð að kafa dýpra ofan í þetta en gert hefur verið í þeim gögnum sem ég hef haft aðstöðu til að kynna mér um þessa þingsályktunartillögu.

Svo geta menn auðvitað velt því fyrir sér varðandi sjálfstæði bankans hversu heppilegt er að öll efnahagsstjórnin sé undir sama ráðuneyti og bankinn sjálfur líka. Sú staða getur komið upp að bankinn verði í andstöðu við ríkisstjórnina og stefna bankans verði önnur en ríkisstjórnarinnar. Því miður var það svo fyrir skömmu síðan að svo augljóslega var rofin grið- og friðhelgi Seðlabankans (Forseti hringir.) með breytingu eða skiptingu á bankastjóra. Það er því ástæða til að hafa áhyggjur af sjálfstæði bankans og við ákveðnar aðstæður getur komið upp heilmikil pressa á Seðlabankann af hálfu ríkisvaldsins.