háskólar.
Frú forseti. Við fjöllum um frumvarp til laga um breytingu á lögum um háskóla, nr. 63/2006. Ég geri grein fyrir nefndaráliti hv. allsherjar- og menntamálanefndar um þetta mál.
Alls bárust 15 umsagnir um málið. 17 gestir komu á fund nefndarinnar til að reifa frumvarpið sem rætt var á átta fundum á tímabilinu janúar til maí 2012.
Ég vil byrja á því að fara nokkrum orðum almennt um stöðu háskólanna í landinu og tel það brýnt ekki síst í ljósi þeirrar ákvörðunar nefndarinnar, sem ég mun koma betur að á eftir, að leggja til nýtt bráðabirgðaákvæði sem taki á framtíðarskipan háskólanna í landinu.
Það er staðfest í opinberum samanburðargögnum frá OECD að við Íslendingar erum miklir eftirbátar annarra þjóðar þegar kemur að fjármögnun háskólastigsins og forgangsröðun fjármuna í menntakerfi okkar er talsvert önnur en þekkist meðal þessara ríkja. Víðast hvar er mestum fjármunum varið í háskólastarf í löndunum í kringum okkur, enda liggur meiri þörf fyrir útgjöld í starfi æðstu skólastiga þar sem rannsóknir kalla að vonum til sín mikið fjármagn.
Hér á landi birtist okkur þveröfug mynd. Hér fá grunnskólarnir stærstan hluta af fjármagni sem veitt er í skólana en háskólarnir minnst í sinn hlut og munar þar ansi miklu. Fram kom í efnismeðferð málsins fyrir nefndinni að framlög á hvern nemanda eru einungis þriðjungur af því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum. Það er alvarleg staða. Því þarf að breyta. Við þurfum að styrkja háskólana á Íslandi með auknum fjárveitingum. Það er grundvöllur framþróunar í landinu, nýsköpunar, og sóknar í atvinnumálum og það hefur mikil áhrif á framtíðarlífskjör þjóðarinnar hvernig við búum að háskólunum.
Á sama tíma og háskólarnir eru undirfjármagnaðir birtist okkur mynd þar sem eru margir háskólar, alls sjö talsins, fjórir opinberir skólar og þrír einkareknir. Það er offramboð á kennslu í tilteknum greinum. Víða er kennt í afar fámennum deildum og lítið er um samstarf og verkaskiptingu milli skólanna. Sú staða er óásættanleg og kallar á markviss viðbrögð okkar. Ég tel að nefndin hafi svarað þessu kalli vel með því að leggja til sameiginlega að sett verði á fót þverpólitísk nefnd sem móti tillögur um framtíðarskipulag háskólamála í landinu.
Tillagan er sú, eins og fram kemur í breytingartillöguskjali með nefndarálitinu, að mennta- og menningarmálaráðherra skipi nefnd til að gera tillögu í frumvarpsformi um leiðir til þess að auka samvinnu, verkaskiptingu og sameiningu háskóla á Íslandi. Nefndin taki til skoðunar heildarumgjörð háskólakennslu í landinu, rekstrarform, fjármögnun, fjölda stofnana og lagaumgjörð með það að markmiði að nýta sem best styrkleika hvers háskóla og tryggja aukið samstarf, hagræðingu og verkaskiptingu þar sem við á. Nefndin leggi mat á hugmyndir um samstæðuháskóla og mismunandi kosti til sameiningar út frá markmiðum um aukin gæði og hagkvæmni í háskólastarfi.
Þarna kemur til álita að fara í gegnum mál sem margoft hafa verið rædd en ekki hefur náðst samstaða um, til dæmis um hvort rétt sé að flokka háskólana í landinu í rannsóknarháskóla og fagháskóla, hvernig bregðast eigi við aukinni ásókn nemenda í háskóla, hvernig takast eigi á við brottfall, sem er afar mikið í háskólum landsins, og svo mætti áfram telja.
Í þessari nefnd væri líka eðlilegt að skoða það sem aðgreinir skólana og kemur í veg fyrir að þeir geti unnið nánar saman, til dæmis þætti sem lúta að rekstrarformi og mismunandi fjármögnunarleiðir skólanna. Lagt er til að allir þingflokkar á Alþingi skipi fulltrúa í þessa nefnd og að þeir séu sérfróðir um málefni háskóla. Nefndin leggur til að nefndinni verði sett tímamörk og að hún skili tillögum sínum fyrir 1. nóvember næstkomandi.
Ég tel að þetta sé afar mikilvæg tillaga og Alþingi mundi með samþykkt hennar senda skýr skilaboð um eindreginn vilja sinn til að bæta verulega umhverfi háskólastarfs í landinu.
Með frumvarpinu eru lagðar til ýmsar breytingar á gildandi lögum um háskóla frá árinu 2006. Í frumvarpinu er skerpt á því hlutverki háskóla að styrkja innviði samfélagsins og undirbúa nemendur fyrir þátttöku í lýðræðissamfélagi. Lögð er til breyting í því skyni að styrkja sjálfstæði háskólanna, það er meðal annars gert í samhengi við tilmæli í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um mikilvægi þess að skólarnir séu sjálfstæðir og óháðir í rannsóknum sínum og fræðistörfum gagnvart stjórnmálaöflum, gagnvart stjórnvöldum, gagnvart atvinnulífinu o.s.frv.
Það er nýmæli að lagt er til að lögfest verði ákvæði um skyldu háskóla til að virða fræðilegt sjálfstæði háskólakennara. Lagt er til að við lögin bætist ákvæði annars vegar um að háskóli skuli ekki rekinn með fjárhagslegan ágóða að markmiði og hins vegar að engri stofnun sé heimilt að starfa í landinu undir heitinu háskóli nema hafa hlotið viðurkenningu ráðherra til þess. Gerðar eru auknar kröfur til starfsmanna háskóla, þ.e. að prófessorar, dósentar, lektorar og sérfræðingar hafi lokið doktorsprófi eða hafi jafngilda þekkingu og reynslu á fræðasviði sínu. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðum um stjórnun háskólanna og um þátttöku nemenda og starfsfólks og sömuleiðis að lögfest verði ákvæði um réttindi fatlaðra til háskólanáms.
Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið og leggur til ýmsar breytingar sem ég vil reifa hér í stórum dráttum.
Almennt má segja um breytingartillögu nefndarinnar að hún leggur mjög mikla áherslu á að standa vörð um sjálfstæði háskólanna, tryggja að önnur ákvæði frumvarpsins gangi ekki gegn því mikilvæga markmiði sem fram kemur í 1. gr. frumvarpsins.
Í því samhengi má nefna breytingartillögu nefndarinnar við 6. gr. frumvarpsins, en nefndin leggur til að orðalag þess breytist í þá veru að háskólar skuli senda ráðuneytinu upplýsingar um nýjar námsleiðir en að ekki sé gerður áskilnaður um að ráðuneytið þurfi að staðfestinga áætlanir skóla um nýjar námsleiðir.
Nefndin fjallaði ítarlega um c-lið 10. gr. þar sem kveðið er á um að rektor skuli vera formaður háskólaráðs. Nefndin leggur til að það ákvæði laganna sem mælir fyrir um að háskólaráð sé æðsti ákvörðunaraðili hvers háskóla og rektor sé formaður þess falli brott. Í því felst að háskólar hafi visst svigrúm til að byggja upp og breyta stjórnskipulagi sínu, en einhverjir þeirra þyrftu að kollvarpa núverandi fyrirkomulagi varðandi stjórnun skólanna yrði frumvarpið óbreytt að lögum. Breytingartillaga nefndarinnar er í samræmi við 1. gr. frumvarpsins þar sem skýrt er mælt fyrir um að háskólar ráði skipulagi starfsemi sinnar og ákveði hvernig henni sé best fyrir komið.
Nefndin benti á í sínu áliti að eitt af áhersluatriðum hins nýja gæðaráðs háskólanna sem komið hefur verið á laggirnar sé að ganga úr skugga um að aðkoma kennara og nemenda að stefnumótun og ákvarðanatöku um skipulag kennslu og rannsókna sé tryggð. Markmið þessa ákvæðis er að efla lýðræðislegt stjórnarfyrirkomulag háskólanna óháð rekstrarformi og tryggja að háskólaráð gegni sambærilegu hlutverki hvarvetna í íslenskum háskólum.
Nefndin leggur til breytingu á þessari grein og afmarkar aðkomu nemenda og kennara við þær stjórnunareiningar þar sem fjallað er um kennslu, rannsóknir og gæðamál. Þannig verði tryggt að kennarar og nemendur hafi aðkomu að þeim málefnum sem snerta meginhagsmuni þeirra.
Í 11. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 16. gr. laganna um háskólafundi. Nefndin leggur til breytingu í þá veru að lögð verði áhersla á að tryggja samráð yfirstjórnar skóla við nemendur, kennara og annað starfslið skóla um fræðilega og faglega stefnumótun en að háskólunum verði að öðru leyti veitt svigrúm til að ákveða með hvaða hætti það samráð skuli vera. Nefndin telur ekki nauðsynlegt að bundið sé í lög ákvæði um sérstakan háskólafund heldur verði hverjum og einum háskóla falið að tryggja samráð hlutaðeigandi aðila. Fyrrnefnt gæðaráð hefur einmitt það hlutverk að fylgjast með þessu og tryggja að samráð af þessu tagi fari fram innan hvers skóla.
Ákvæði 14. gr. frumvarpsins kom til nokkurrar umfjöllunar við meðferð málsins í nefndinni. Þar er ráðherra veitt heimild til að fela einstökum háskólum að sinna kennslu eða rannsóknum á tilteknum afmörkuðum sviðum. Sambærilegt ákvæði er í 3. gr. laga um opinbera háskóla. Heimild ráðherra byggist á því að geta tryggt kennslu í greinum sem hafa sérstaka þýðingu fyrir íslenskt menntasamfélag. Oft er um að ræða fámennar greinar sem mikilvægt er að hafa ákveðna kjölfestu í og að til grundvallar liggi stefnumörkun og ákvörðun stjórnvalda. Með greininni er ætlunin að ef til stendur að taka upp nýtt nám sé eðlilegt að sú stofnun sem mestan styrk hefur á viðkomandi fræðasviði bjóði upp á það nám, en nærtækt dæmi er til dæmis nám í túlkun og þýðingum. Þá er það tilgangur ákvæðisins að stjórnvöld geti fylgst með því að ekki bjóði allir háskólar upp á nám í fámennum og dýrum greinum, til dæmis tannlækningum eða leiklist. Það er hins vegar niðurstaða nefndarinnar að ákvæðið stangist á við ákvæði 1. og 2. gr. laganna um sjálfstæði háskólanna og nefndin leggur því til að það falli brott, að minnsta kosti í þessum áfanga, en að það verði hins vegar tekið til sérstakrar umfjöllunar í þeirri nefnd um framtíðarskipan háskólamála sem lagt er til að stofnuð verði í ákvæði til bráðabirgða, eins og ég fór yfir í máli mínu áðan.
Nefndin leggur til breytingar á 8. gr. sem fjalla um mat háskóla á námi annarra háskóla og leggur til að farið skuli þar að alþjóðlegum samningum um viðurkenningu á háskólamenntun og hæfi sem íslensk stjórnvöld hafa undirritað og eru aðilar að.
Þá er röðin komin að 12. gr. þar sem er kveðið á um að þeir sem beri starfsheitið prófessorar, dósentar, lektorar eða sérfræðingar skuli hafa lokið doktorsprófi eða hafi jafngilda þekkingu og reynslu að mati dómnefndar. Allmargir umsagnaraðilar gerðu athugasemd við þessa grein. Á það var bent að í tilviki einstakra skóla, eins og sérstaklega Listaháskóla Íslands mundi þessi grein og þetta ákvæði takmarka verulega svigrúm þess skóla, en í tilviki listnáms má vel rökstyðja það að þekking og reynsla eigi að hafa sama vægi og doktorspróf, til dæmis þegar um er að ræða framúrskarandi listamenn sem listaháskólar teldu mikinn akk í því að fá til liðs við sig sem kennara á þessum sviðum.
Nefndin telur hins vegar eðlilegt sem almenna reglu að gera kröfu um doktorspróf á flestum fræðasviðum, að í því sé fólgin afar mikilvæg yfirlýsing um framþróun í íslenska háskólaumhverfinu. Nefndin leggur til viðbót við greinina í þá veru að alþjóðleg viðmið verði höfð til hliðsjónar við mat á því hvort einstaklingur teljist hafa jafngilda þekkingu og reynslu á við doktorspróf og að dómnefnd skuli staðfesta framangreint.
Talsvert var fjallað í nefndinni um c-lið 13. gr. þar sem getið er um stuðning við fatlaða nemendur og nemendur með tilfinningalega eða félagslega örðugleika. Jafnframt er mælt fyrir um að háskólar skuli leitast við að veita nemendum sem eiga við að etja sértæka námsörðugleika eða veikindi sérstakan stuðning.
Nokkuð kom til umræðu við umfjöllun í nefndinni sú aðgreining á þjónustu sem felst í greininni hvað varðar annars vegar fatlaða nemendur og hins vegar þá sem hafa sértæka námsörðugleika, en þau rök sem nefndin fellst á fyrir þessari aðgreiningu eiga sér stoð í lögum um málefni fatlaðra. Þeir sem heyra undir þá lögfestuskilgreiningu sem þar kemur fram eiga rétt á meiri þjónustu en þeir sem ekki heyra undir hana.
Nefndin vill hins vegar árétta og telur með vísan til umsagnar fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins mikilvægt að nálgast þessa breytingu, þessar þjónustuumbætur, af raunsæi og viðurkenna að það þarf sannarlega aukið fjármagn til þess að fylgja þessum fyrirheitum ef vel á að vera. Má geta þess í þessu samhengi að mennta- og menningarmálaráðuneyti áætlar að aukin fjárþörf vegna c-liðar 13. gr. geti hljóðað upp á 40–50 millj. kr. og teljum við í nefndinni eðlilegt að tekið sé tillit til þess við meðferð fjárlaga fyrir næsta ár og í framtíðinni.
Nefndin leggur til að felld verði brott 3. mgr. 21. gr. laganna um heimild ráðherra til að kveða á um greiðslur úr ríkissjóði til háskóla fyrir nám einstaklinga sem ekki hafa ríkisfang innan EES-svæðisins.
Ég hef hér farið yfir veigamestu breytingartillögur sem hv. allsherjar- og menntamálanefnd leggur til á þessu frumvarpi. Það er gleðiefni í mínum huga að nefndin stendur sameinuð að baki afgreiðslu þessa máls.
Undir nefndarálitið rita eftirtaldir:
Þráinn Bertelsson, Jónína Rós Guðmundsdóttir, Þuríður Backman, Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Siv Friðleifsdóttir, Birgitta Jónsdóttir og sá sem hér stendur.
Ég þakka nefndarmönnum öllum fyrir faglega og góða vinnu í þessu máli eins og reyndar endranær og vona að málið fái farsæla niðurstöðu í afgreiðslu þingsins fyrr en síðar.
