fjáraukalög 2012.
Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga en með því er lögð fyrir Alþingi endurskoðuð áætlun, bæði tekjuáætlun og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa fjárlagaliða á yfirstandandi ári. Fram hefur farið endurmat á helstu forsendum fjárlaganna og framvindu ríkisfjármála það sem af er árinu. Tillögurnar í frumvarpinu taka einnig eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu á árinu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum sem og sjálfstæðum ákvörðunum um ný útgjöld.
Samkvæmt fjárlögum ársins 2012 var áætlað að um 20,7 milljarða kr. halli yrði á rekstri ríkissjóðs á árinu en að frumjöfnuður yrði jákvæður um 35,9 milljarða kr. Sú áætlun hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón af þjóðhagsspá sem Hagstofan birti í byrjun júlí og í ljósi nýrra upplýsinga um þróun tekjustofna og útgjalda málaflokka frá þeim tíma. Það endurmat felur í sér breytingar á nokkrum helstu stærðum ríkisfjármálanna frá fyrri áætlun. Breytingarnar vegast á tekju- og gjaldamegin og er heildarjöfnuður eftir sem áður nálægt því sem áætlað var í fjárlögum 2012 en þó heldur lakari og nemur 22,7 milljörðum kr. samkvæmt frumvarpinu. Einnig er gert ráð fyrir að frumjöfnuður verði nærri fyrri áætlun og nemi 34,9 milljörðum kr.
Ég vek athygli á því að í þessu frumvarpi er fjallað um breytingar á fjárheimildum fremur en áætlaða útkomu ársins eins og gert er í kafla um útgjaldahorfur ársins 2012 í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2013. Útgjaldatölur ársins 2012 í frumvörpunum eru því ekki að öllu leyti þær sömu. Á rekstrargrunni er áætlað að heildargjöld ársins verði 3,2 milljarðar kr. umfram þær fjárheimildir sem sótt er um í frumvarpinu. Er af þessum sökum talið að heildarjöfnuður verði neikvæður um 25,8 milljarða kr. miðað við áætlaða útkomu ársins í stað um 22,7 milljarða kr. miðað við fjárheimildir sem sótt er um í þessu frumvarpinu. Í umfjöllun um frumvarpið er almennt gengið út frá niðurstöðum miðað við fjárheimildir sem í því felast fremur en endurmetinni áætlun um útkomu ársins nema annað sé tekið fram.
Samkvæmt endurskoðaðri áætlun er nú útlit fyrir að frumjöfnuður á rekstrargrunni verði jákvæður um 34,9 milljarða kr. eins og áður var nefnt, sem er nálægt því sem gert var ráð fyrir. Verða þá komin fram mikil umskipti í stöðu ríkisfjármálanna frá árinu 2009 þegar halli á frumjöfnuði ríkisstarfseminnar var um 100 milljarðar kr., sem svarar til 6,6% af landsframleiðslu. Á greiðslugrunni er afkoman yfirleitt nokkru lakari, einkum sökum mismunar á álögðum og innheimtum ríkistekjum, og er reiknað með að frumjöfnuður verði neikvæður um 17,2 milljarða kr. á þann mælikvarða.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir talsverðum breytingum á tekjuáætlun gildandi fjárlaga og byggist það að mestu leyti á því að endurskoðuð þjóðhagsspá og efnahagsþróunin það sem af er árinu er orðin heldur hagfelldari en áætlað var í fjárlögum 2012. Sú þróun birtist meðal annars í því að innheimtar tekjur á fyrri helmingi ársins eru meiri en gert var ráð fyrir í tekjuáætlun ársins.
Þeim forsendum sem byggt er á við endurmat tekjuáætlunar fjárlaga má skipta í þrjá þætti: Í fyrsta lagi er útkoma ársins 2011, í öðru lagi endurskoðuð þjóðhagsspá og í þriðja lagi upplýsingar um álagningu og innheimtu skatta og annarra tekna á fyrri helmingi ársins. Rétt er að vekja athygli á því að endurskoðuð tekjuáætlun fyrir árið 2012 og fyrir fjárlagafrumvarpið 2013 er nú unnin í júnímánuði, þ.e. fyrr en venjulega sökum þess að þingsetning er fyrr að hausti nú en venja er. Því er ekki byggt á jafnnýjum upplýsingum og venjan hefur verið undanfarin ár þegar áætlunin hefur verið unnin í ágúst.
Í forsendum fjárlaga fyrir árið 2012 var spáð 2,4% hagvexti og verðbólgu upp á 4,2% að meðaltali milli áranna 2011 og 2012. Í júlíspá Hagstofunnar kemur fram aðeins bjartari mynd af hagþróun ársins en jafnframt meiri verðbólga því að þar er spáð 5,4% verðbólgu að jafnaði á árinu.
Laun í mörgum atvinnugreinum hafa hækkað ríflega og launaskrið hefur verið talsvert umfram það sem gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Sú þróun endurspeglast vel í tveimur af þremur stærstu tekjustofnum ríkissjóðs, tekjuskatti einstaklinga og tryggingagjaldi sem skilað hafa tekjum umfram áætlun allt frá upphafi ársins. Jákvætt endurmat á skatttekjum ársins liggur fyrst og fremst í þessum liðum. Þrátt fyrir meiri verðbólgu er kaupmáttur ráðstöfunartekna nú talinn verða talsvert meiri en í forsendum fjárlaga.
Af tekjuáætlun fjárlaga ársins 2012 voru 20,7 milljarðar kr. vegna áforma um nýja tekjuöflun. Þær breytingar gengu þó ekki að fullu eftir. Útfærsla fjársýsluskatts breyttist verulega í meðförum Alþingis en tekjuáhrif hans eru þó áætluð þau sömu. Tekjuáhrif nýrra laga um veiðigjald á árinu 2012 eru 4,2 milljörðum kr. meiri en í áætlun fjárlaga. Sérstaka umfjöllun um fjársýsluskatt og veiðigjald er að finna í kafla 3 í fyrri hluta fjárlagafrumvarps 2013.
Ljóst er orðið að meiri háttar eignasölu í tekjuöflunarskyni verður frestað en jafnframt að arður í ríkissjóð verður meiri en gengið var út frá.
Í frumvarpi til fjáraukalaga er sótt um heimild fyrir auknum útgjaldaskuldbindingum sem orsakast að stærstum hluta af hærri vaxtagjöldum og hærri bótagreiðslum en gert var ráð fyrir í gildandi fjárlögum. Má rekja hærri vaxtagjöld til fyrirframgreiðslu í júní af lánum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og Norðurlöndum. Sú fyrirframgreiðsla var að mestu fjármögnuð með skuldabréfaútgáfu ríkissjóðs á alþjóðlegum mörkuðum í maí síðastliðnum en vaxtakostnaður af því skuldabréfi er hærri en af neyðarlánunum sem greitt var upp í.
Á árinu urðu Seðlabanki og fjármálaráðuneyti ásátt um að setja á fót vinnuhóp sem skyldi fara yfir fjárhagsleg samskipti sín á milli og um verklag við stýringu á erlendum lánum ríkissjóðs. Hluti þessa verkefnis snýr að kostnaði við fjármögnun á gjaldeyrisforða þjóðarinnar. Takmarkaðir möguleikar Íslands á erlendri fjármögnun eftir hrun lagði meiri kröfur á styrkingu gjaldeyrisforða þjóðarinnar en áður hafði verið. Fjármögnun hans færðist jafnframt að stærstum hluta yfir á ríkissjóð. Varðveisla gjaldeyrisforðans er hins vegar hjá Seðlabankanum sem jafnframt ber ábyrgð á fjármögnun hans. Viðræður fjármálaráðuneytis og Seðlabanka hvað þennan þátt varðar snúast því um með hvaða hætti kostnaði og tekjum af ávöxtun gjaldeyrisforðans er skipt milli aðila. Miðað hefur verið við að ákveðnar tillögur um þennan þátt viðræðnanna verði lagðar fram í fyrri hluta næsta mánaðar og má þá gera ráð fyrir að upphæð vaxtagjalda breytist hjá ríkissjóði, væntanlega til lækkunar.
Hærri bótagreiðslur falla til vegna vinnumarkaðsúrræða á vegum Atvinnuleysistryggingasjóðs sem ekki var gert ráð fyrir við setningu fjárlaga. Þá hækkar einnig áætlun um útgjöld vegna bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og vegur þar þyngst sérstök uppbót lífeyrisþega og heimilisuppbót. Jafnframt hækkaði áætlun um tekjutryggingu ellilífeyrisþega við endurmat miðað við útkomu fyrstu sjö mánuði ársins og skýrist það af því að tekjur lífeyrisþega sem koma til skerðingar á bótarétti reyndust hafa verið ofáætlaðar þegar gögn samkvæmt skattálagningu ársins lágu fyrir.
Í frumvarpinu er einnig gerð sú breyting að styrkir vegna útborganlegs skattfrádráttar nýsköpunar- og þróunarverkefna samkvæmt nýlegum lögum eru færðir á gjaldahlið ríkissjóðs en þeir hafa fram að þessu verið færðir á tekjuhlið. Ekki var gert ráð fyrir fjárveitingu vegna þeirra í fjárlögum 2012 og hækkar útgjaldahlið ríkissjóðs sem því nemur. Þá eru horfur á að hækkanir á lífeyri ríkisstarfsmanna sem hafið hafa töku lífeyris og ríkissjóður stendur skil á til Lífeyrissjóðs ríkisstarfsmanna hafi verið vanáætlaðar.
Ýmis önnur ófyrirsjáanleg útgjöld hafa fallið til á árinu sem nánar verður gerð grein fyrir á eftir. Lækkun ýmissa annarra útgjaldaliða frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum 2012 vegur á móti auknum útgjöldum. Vegur þar þyngst endurmat vaxtabóta en þær voru ofáætlaðar í fjárlögum miðað við fyrirliggjandi niðurstöður í skattálagningu ársins. Þá hefur fjárþörf Fæðingarorlofssjóðs einnig verið ofmetin í fjárlögum, einkum vegna færri barnsfæðinga og minni orlofstöku.
Í frumvarpinu er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs á árinu 2012 verði hækkaðar um 12,5 milljarða kr. en það svarar til 2% hækkunar á heildarútgjöldum gildandi fjárlaga. Þar vegast á ýmis tilefni til hækkunar og lækkunar á útgjöldum, eins og rakið er í greinargerð með frumvarpinu.
Eins og ég vék að áður fara fjárheimildir sem sótt er um í þessu frumvarpi ekki að öllu leyti saman við áætlaða útgjaldaútkomu ársins því að gert er ráð fyrir að hún verði í reynd um 3,2 milljörðum kr. hærri.
Í frumvarpinu eru fjárheimildir á rekstrargrunni 1,3 milljörðum kr. hærri en greiðsluheimildir og skýrist það af mismun áfallinna og greiddra vaxta.
Miðað við talnagrunn frumvarpsins er reiknað með að handbært fé frá rekstri verði neikvætt um 39,5 milljarða kr. og að hreinn lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um rúmlega 48 milljarða kr. Helstu breytingar frá fjárlögum eru þær að reiknað er með 10,6 milljarða kr. vexti í tekjum ríkissjóðs á móti 12,5 milljarða kr. aukningu gjalda. Verður þá heildarjöfnuður á rekstri ríkissjóðs tæplega 1,9 milljörðum kr. lakari en fjárlög gera ráð fyrir. Þar af er frumjöfnuður neikvæður um 1 milljarð kr. umfram áætlanir og vaxtajöfnuður 0,9 milljörðum kr. lakari. Þá er reiknað með að handbært fé frá rekstri verði 2,3 milljarðar kr. umfram áætlanir við afgreiðslu fjárlaga. Aftur á móti er gert ráð fyrir að fjármunahreyfingar skili 7,3 milljörðum kr. minna í ríkissjóð en áætlað var við afgreiðslu fjárlaga og verður hreinn lánsfjárjöfnuður þá 5 milljörðum kr. lakari en áður var reiknað með. Gert er ráð fyrir að lánsfjárþörf ríkissjóðs verði mætt með lántökum og með því að draga á innstæður í Seðlabanka Íslands.
Frú forseti. Ég mun nú gera grein fyrir breytingum á lánsfjármálum ríkissjóðs, ríkisfyrirtækja og sjóða sem fram koma í 3. gr. frumvarpsins.
Í fyrsta lagi er lagt til að lántökuheimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, hækki úr 115 milljörðum kr. í 217 milljarða kr. Reiknað er með að heildarlántökur ríkissjóðs á þessu ári verði 217 milljarðar kr., þar af 92 milljarðar í íslenskum krónum, en jafngildi 125 milljarða kr. í erlendri mynt. Skýrist það að mestu leyti af 1 milljarðs dala skuldabréfaútboði ríkissjóðs á erlendum mörkuðum sem nýtt var til fyrirframgreiðslu á lánum í tengslum við samstarfsáætlunina við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn.
Í öðru lagi er lögð til lítils háttar breyting á endurlánaheimildum ríkissjóðs til samræmis við horfur fyrir árið í ár. Lögð er til 200 millj. kr. lækkun þessara heimilda.
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á heimildum til að veita ríkisábyrgð á lántökum aðila sem heimild hafa til lántöku í sérlögum. Breytingarnar eru fjórar og samanlagt er lögð til tæplega 79 milljarða kr. lækkun heimilda frá fjárlögum. Vega þar þyngst breytt áform Landsvirkjunar um erlenda skuldabréfaútgáfu á árinu.
Sótt er um þrjár heimildir í frumvarpinu og er gerð grein fyrir þeim í 4. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi er sótt um heimild til sölu á sprengiefnageymslum ríkisins á Hólmsheiði. Í öðru lagi er sótt um heimild til afhendingar á lóð eða lóðarréttindum ríkisins sem tilheyrðu gömlu síldarverksmiðjunni á Raufarhöfn. Í þriðja lagi er sótt um heimild vegna óska Landsvirkjunar um að fá að sameinast Þeistareykjum ehf. sem nú eru að öllu leyti í eigu Landsvirkjunar.
Að síðustu vek ég athygli á því að frumvarpið er lagt fram miðað við óbreytta skipan og verkaskiptingu ráðuneyta þrátt fyrir að skipulagsbreytingar hafi orðið á Stjórnarráði Íslands þann 1. september sl. Gert er ráð fyrir að við 3. umr. frumvarpsins verði fluttar tillögur til samræmis við nýja verkaskiptingu og verða verkefni og fjárveitingar þeim tilheyrandi þá færðar á milli ráðuneyta.
Meginniðurstaðan er sú að eins og lög gera ráð fyrir er í frumvarpinu brugðist við ófyrirséðum atvikum og nýjum lögum en öðrum nýjum útgjaldabeiðnum vísað til ákvörðunar Alþingis í tengslum við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta ár. Ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur hefur lagt fram skýra stefnumörkun um bætt vinnubrögð við gerð fjárlaga og fjáraukalaga sem er hluti af umbótum í ríkisfjármálum. Í samræmi við takmarkað hlutverk fjáraukalaga samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins eru ekki veitt framlög til nýrra verkefna, aukins umfangs eða rekstrarhalla stofnana umfram settan ramma. Í frumvarpinu eru ekki heldur fjárveitingar til stofnana eða verkefna sem starfrækt eru með rekstrarhalla, eins og mörg dæmi eru um í fjáraukalögum áranna fyrir bankahrunið.
Langflestar stofnanir ríkisins hafa haldið rekstri sínum vel innan heimilda. Þó er það svo að nokkrar þeirra glíma við gamla drauga í þessum efnum og hefur uppsafnaður hallarekstur þeirra færst á milli ára. Um er að ræða 28 stofnanir, sumar þeirra hafa gert samning við viðkomandi fagráðuneyti sem fjármálaráðuneytið hefur staðfest. Samningarnir kveða á um að ríkissjóður muni fjármagna halla þeirra til að þær komist hjá greiðslu dráttarvaxta á meðan þær eru að vinna að því að færa rekstur þeirra að forsendum fjárlaga. Takist þeim að halda rekstri innan heimilda í ákveðinn tíma kveður samningurinn á um að viðkomandi fagráðuneyti beiti sér fyrir því að leita heimilda til greiðslu á skuld viðkomandi stofnunar. Sumar stofnanir hafa náð slíkum markmiðum án samnings. Skipulagt átak í endurskipulagningu þessara mála stendur nú yfir og eftir atvikum munu beiðnir um viðbótarheimildir fyrir niðurfellingu slíkra skulda koma fram fyrir afgreiðslu frumvarpsins. Slík aðgerð mun ekki hafa áhrif á jöfnuð ríkissjóðs þar sem að í öllum tilfellum er um A-hluta stofnanir að ræða.
Ég legg svo til, frú forseti, að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar sem fær málið til skoðunar ásamt fjárlagafrumvarpi því sem er nú þegar til meðhöndlunar þar.
