141. löggjafarþing — 25. fundur,  24. okt. 2012.

sveitarstjórnarlög.

204. mál
[18:31]
Horfa

Flm. (Þór Saari) (Hr):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, með síðari breytingum. Flutningsmenn eru sá er hér stendur og hv. þm. Margrét Tryggvadóttir.

1. gr. frumvarpsins hljóðar svo:

Eftirfarandi breytingar verða á 11. gr. laganna:

a. 2. málsliður 1. mgr. orðast svo: Fjöldi fulltrúa í sveitarstjórn skal ákveðinn í samþykkt skv. 9. gr. og vera að lágmarki sem hér greinir:

1. þar sem íbúar eru undir 1.000: 7 aðalmenn,

2. þar sem íbúar eru 1.000–4.999: 11 aðalmenn,

3. þar sem íbúar eru 5.000–24.999: 17 aðalmenn,

4. þar sem íbúar eru 25.000–49.999: 31 aðalmaður,

5. þar sem íbúar eru 50.000–99.999: 47 aðalmenn,

6. þar sem íbúar eru 100.000–199.999: 61 aðalmaður,

7. þar sem íbúar eru 200.000 eða fleiri: 71 aðalmaður.

b. Í stað orðanna „fjögur ár“ í 2. mgr. kemur: tvö ár.

2. gr.

3. mgr. 105. gr. laganna orðast svo:

Álykti borgarafundur að almenn atkvæðagreiðsla skuli fara fram um tiltekið málefni er sú ályktun bindandi fyrir sveitarstjórn.

3. gr.

3. málsliður 106. gr. laganna orðast svo: Niðurstöður íbúaþinga skal leggja fyrir borgarafund óski meiri hluti þátttakenda á íbúaþinginu þess.

4. gr.

5. mgr. 107. gr. laganna orðast svo:

Íbúakosning (almenn atkvæðagreiðsla), sbr. 108. gr., er æðsta ákvörðunarvald sveitarfélags. Niðurstaða íbúakosningar er bindandi fyrir sveitarstjórn og bindandi milli kjörtímabila og getur aðeins önnur íbúakosning hnekkt niðurstöðu fyrri íbúakosningar.

5. gr.

1. og 2. mgr. 108. gr. laganna orðast svo:

Ef minnst 10% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska borgarafundar skv. 105. gr. skal verða við þeirri beiðni svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en 30 virkum dögum frá því að óskin berst. Um framkvæmd borgarafundar fer eftir ákvæði 105. gr.

Ef minnst 10% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska eftir íbúakosningu skv. 107. gr. skal sveitarstjórn verða við þeirri ósk. Slík atkvæðagreiðsla skal fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að atkvæðagreiðslan hefur verið auglýst, sbr. 2. mgr. 107. gr. Orðalag spurningar í slíkri atkvæðagreiðslu skal ákveðið sameiginlega af forsvarsmönnum undirskriftasöfnunarinnar og sveitarstjórn. Verði ágreiningur um orðalagið skal vísa málinu til ráðuneytisins sem sker úr um það. Um framkvæmd almennrar atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélags fer eftir ákvæði 107. gr.

6. gr.

Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 2013.

Frú forseti. Í greinargerð með frumvarpinu segir meðal annars, með leyfi frú forseta:

Markmið frumvarps þessa er að leggja til breytingar á sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012. Frumvörp sama efnis hafa áður verið flutt á 140. þingi og 138. þingi. Með frumvarpinu er lagt til að viðmið um fjölda sveitarstjórnarfulltrúa á Íslandi verði færð til samræmis við það sem þekkist í nágrannalöndunum með enn frekari eflingu íbúalýðræðis þannig að frumkvæði íbúanna í málefnum sveitarfélaga verði eflt og bein aðkoma íbúa að málum tryggð með möguleikum á almennum atkvæðagreiðslum (íbúakosningum).

Mikilvægi beinnar aðkomu almennings að stjórn mála er undirstrikað í rannsókn sem hagfræðingarnir Gebhard Kirchgässner og Lars Feld frá St. Gallen birtu árið 1999. Þar greindu þeir efnahagsleg áhrif mismunandi löggjafar um beint lýðræði í svissneskum kantónum. Niðurstaða þeirra var sú að í kantónum þar sem réttur til beins lýðræðis var meiri var efnahagsleg frammistaða betri, skattsvik minni, skuldir kantóna og sveitarfélaga lægri, opinber útgjöld lægri og almenningsþjónusta ódýrari. Á sama hátt komust rannsakendurnir Bloomberg o.fl. (2004) að þeirri niðurstöðu að um það bil 20% meira af opinberum útgjöldum fóru til spillis í ríkjum Bandaríkjanna þar sem borgarar áttu engan kost á því að kalla eftir almennum atkvæðagreiðslum í samanburði við ríki þar sem slíkt fyrirkomulag var við lýði. Það virðist því ljóst að stórfelldur sparnaður getur verið af beinu lýðræði í sveitarstjórnum.

Það viðhorf sveitarstjórnanna sjálfra að mikilvægt sé að sveitarstjórnir ráði sjálfar ferðinni hvað lýðræðisvæðingu varðar er ekki gilt þar sem sitjandi sveitarstjórnarmenn, sem stjórnendur annars staðar, eru almennt og nánast alltaf andvígir valddreifingu ef hún felur í sér minni völd til handa þeim sjálfum. Um það bera vitni fátíðar íbúakosningar á Íslandi hingað til.

Ákvæði 11. gr. sveitarstjórnarlaga um hámarksfjölda kjörinna fulltrúa í sveitarstjórnum eiga sér hvergi hliðstæðu í Evrópu að því er best er vitað. Til að mynda má benda á ákvæði í sænskum sveitarstjórnarlögum þar sem kveðið er á um lágmarksfjölda kjörinna fulltrúa í bæjar- og borgarstjórnum (sjá fylgiskjal). Ákvæði um lágmarksfjölda eru eins eða svipuð annars staðar á Norðurlöndum og í Evrópu (sjá vef Evrópuráðsins: www.coe.int).

Í janúar 1908 var bæjarfulltrúum í Reykjavík fjölgað í 15. Hundrað og fjórum árum síðar eru kjörnir fulltrúar í borgarstjórn Reykjavíkur enn 15 að tölu þótt fjöldi íbúa hafi fimmtánfaldast á heilli öld. Frá 1908 hefur landsframleiðsla á hvern íbúa einnig fimmtánfaldast og því má fullyrða að efnahagsleg umsvif í Reykjavík hafi a.m.k. 225 faldast á einni öld.

Frambjóðandi til borgarstjórnar í Reykjavík nú til dags þarf að fá um 7% atkvæða til að ná kjöri og eru engin fordæmi um jafnfáa kjörna fulltrúa og jafnháan lýðræðisþröskuld í ámóta fjölmennu sveitarfélagi í nágrannalöndum okkar. Samkvæmt lögum annars staðar á Norðurlöndum, í Evrópu og víðar ættu borgarfulltrúar í Reykjavík því að vera 43–61 hið minnsta.

Hér á Íslandi er um að ræða lýðræðisskerðingu sem stríðir gegn anda Evrópusáttmálans, mannréttindasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem og Ríósáttmálans um Staðardagskrá 21 sem er heildaráætlun ríkja Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun samfélaga fram á 21. öldina í samráði við íbúana á hverjum stað og með þátttöku atvinnulífs og félagasamtaka. Þessi skerðing er alvarlegt mannréttindabrot. Hún er andstæð viðhorfum og venjum annars staðar á Norðurlöndum, í Evrópu og víðar þar sem lýðræði er í hávegum haft, þar sem meginmarkmiðið er ekki að torvelda heldur auðvelda þátttöku borgaranna í ákvarðanatöku um eigin mál og mótun samfélagsins til framtíðar.

Nærri útilokað er fyrir einstaklinga og samtök utan hefðbundinna stjórnmálasamtaka að komast til áhrifa í sveitarstjórnum og ríkir því fákeppni í sveitarstjórnarmálum og fáveldi í stjórnunarháttum sveitarstjórna (oligarkí, einhvers staðar á milli einræðis og lýðræðis).

Í borgarstjórn Reykjavíkur og öðrum fámennum íslenskum sveitarstjórnum er fáveldið auk þess undirstrikað enn frekar með ranghugmyndinni um þörf á „starfhæfum meiri hluta“, sem veldur því að 8 borgarfulltrúar af 15 hlaða á sig völdum og vegtyllum á meðan minni hlutinn situr hjá verklítill.

Fjöldi aðalmanna í þessari tillögu er fenginn með því að miða við helmingsmun á ákvæðum í sænskum sveitarstjórnarlögum og norskum sveitarstjórnarlögum samanber myndina sem er á bls. 3 í frumvarpinu en þar má sjá að alls staðar í kringum okkur eru sveitarstjórnarfulltrúar miklu fleiri heldur en tíðkast hér á landi. Frekari samanburður við nágrannalöndin leiðir svo í ljós að á Íslandi þar sem eru 98 sveitarfélög eru að meðaltali 6,6 sveitarstjórnarmenn í hverju sveitarfélagi.

Í Finnlandi eru að meðaltali 28,2 sveitarstjórnarmenn í hverju sveitarfélagi, í Danmörku eru það 25,7, í Noregi 30 og í Svíþjóð eru að meðaltali 44 sveitarstjórnarmenn í hverju sveitarfélagi.

Í töflu á bls. 4 í greinargerðinni er hægt að sjá að Reykjavík er með 15 sveitarstjórnarmenn, í Stavanger þar sem er mjög svipaður íbúafjöldi eru 67 sveitarstjórnarmenn, í Jönköping í Svíþjóð eru þeir 81 og í Oulu í Finnlandi þar sem eru örlítið fleiri íbúar en í Reykjavík eru 67 sveitarstjórnarmenn. Hvað minni sveitarfélög varðar má taka sem dæmi Kópavog með nærri 30 þús. íbúa. Samanburðarhæfur bær í Danmörku, Ringsted, er með 21 sveitarstjórnarfulltrúa þegar Kópavogur er með 11. Svipaður bær í Svíþjóð, Falkenberg, er með 51 fulltrúa.

Greinilegt er að miðað við nágrannalöndin er mikill lýðræðishalli hér á landi hvað varðar þátttöku og möguleika almennings til áhrifa í sveitarstjórnum og slíkar fámennisstjórnir sem hér hafa tíðkast eru einsdæmi. Vissulega má gefa sér að þetta fyrirkomulag sé einfaldlega barn síns tíma en með gerbreyttu og stórlega auknu hlutverki sveitarstjórna sem stjórnsýslustigs verður að gera þá kröfu að almenningur og smærri samtök fái að hafa meiri áhrif á framgang mála.

Með fjölgun sveitarstjórnarmanna má einnig gera ráð fyrir að nefndir og ráð sveitarstjórna yrðu skipuð kjörnum fulltrúum en ekki varamönnum eða öðrum liðsmönnum þeirra flokka sem sæti eiga í sveitarstjórninni. Slíkt mundi gera allt ferlið við ákvarðanatöku markvissara og ábyrgð kjörinna fulltrúa yrði einnig skýrari. Eins má gera ráð fyrir að krafa um stærri og öflugri sveitarstjórnir mundi enn frekar ýta undir sjálfviljuga sameiningu sveitarfélaga sem nú eru 77 talsins þrátt fyrir umtalsverða fækkun á liðnum árum. Sveitarfélögin hafa öll sömu stöðu og sömu skyldum að gegna samkvæmt lögum þrátt fyrir að vera ólík og misjöfn að landfræðilegri stærð og íbúafjölda. Hlutverk sveitarfélaga hefur tekið breytingum síðustu ár og verkefnin aukist umtalsvert og þörfin fyrir öflugar sveitarstjórnir og aðkomu fleiri að þeim hefur því farið vaxandi.

Frú forseti. Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins langar mig að nefna örfá atriði. Um 2. gr. frumvarpsins segir, með leyfi forseta:

Í greininni er lögð til breyting á 3. mgr. 105. gr. laganna í þá veru að álykti borgarafundur að almenn atkvæðagreiðsla skuli fara fram um tiltekið málefni verði sú ályktun bindandi fyrir sveitarstjórn. Með þessari breytingu og þeim sem raktar eru í 3.–5. gr. er verið að leggja til að almennum kjósendum í sveitarfélagi verði fært meira tækifæri og raunhæfara til þátttöku í ákvarðanatöku innan síns sveitarfélags.

Um 3. gr. segir:

Í greininni er lögð til breyting á 3. málslið 106. gr. laganna þess efnis að óski meiri hluti þátttakenda á íbúaþinginu þess skuli niðurstöður íbúaþinga lagðar fyrir borgarafundi. Ákvæðið tengist 2. gr. frumvarpsins sem felur í sér að borgarafundur getur ályktað að fram skuli fara almenn atkvæðagreiðsla og að niðurstöður hennar verði bindandi fyrir sveitarstjórn.

Um 4. gr. segir:

Hér er lögð til breyting á 5. mgr. 107. gr. laganna sem felur í sér að íbúakosning (almenn atkvæðagreiðsla), sbr. 108. gr., verði æðsta ákvörðunarvald sveitarfélags. Niðurstaða íbúakosningar er því bindandi fyrir sveitarstjórn og einnig er lagt til að hún verði bindandi milli kjörtímabila. Tillaga þessi grundvallast á því að allt vald komi frá íbúum sveitarfélags sem geta í almennri atkvæðagreiðslu afturkallað umboð sitt til kjörinna fulltrúa. Í samræmi við þessi sjónarmið er einnig lagt til að einungis önnur íbúakosning geti hnekkt niðurstöðu fyrri íbúakosningar. Rétt er að taka fram að þótt kjörnir fulltrúar geti ekki breytt lögmætri ákvörðun íbúakosningar (almennrar atkvæðagreiðslu) er heimild í 107. gr. laganna fyrir sveitarstjórn að ákveða að fram skuli fara almenn atkvæðagreiðsla meðal íbúanna.

Um 5. gr. segir:

Í greininni eru lagðar til breytingar á 1. og 2. mgr. 108. gr. laganna sem hafa það að markmiði að veita íbúum raunhæf tækifæri til að óska eftir borgarafundi um mál sem þeir telja nauðsynlegt eða rétt að bera undir íbúa sveitarfélags. Með breytingunni er miðað við að ef 10% þeirra sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska eftir borgarafundi skuli sveitarstjórn verða við því eins fljótt og unnt er. Með greininni er lagt til að sett verði þrengra og skýrara tímamark á sveitarstjórn um hvenær eigi að verða við ósk um borgarafund, þ.e. að við þeirri beiðni skuli verða svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en 30 virkum dögum frá því að óskin berst.

Í 2. mgr. 108. gr. laganna er kveðið á um að ef minnst 20% af þeim sem eiga kosningarrétt í sveitarfélagi óska almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. skuli sveitarstjórn verða við því eigi síðar en innan árs frá því að slík ósk berst. Í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins er lagt til að miðað verði við minnst 10% atkvæðisbærra manna með það að markmiði að úrræðið verði raunhæfara og veiti sveitarstjórnum nauðsynlegt aðhald. Þá er einnig lagt til að í stað þess að miðað sé við að hún skuli fara fram eigi síðar en innan árs frá því að slík ósk berst verði miðað við að slík atkvæðagreiðsla skuli fara fram í fyrsta lagi einum mánuði og í síðasta lagi þremur mánuðum eftir að slík atkvæðagreiðsla hefur verið auglýst. Orðalag spurningar í slíkri atkvæðagreiðslu skal ákveðið sameiginlega af forsvarsmönnum undirskriftasöfnunarinnar og sveitarstjórn.

6. gr. skýrir sig sjálf en lagt er til að gildistakan verði miðuð við 1. janúar 2013.

Frú forseti. Þetta frumvarp er alvörulýðræðisvæðing sveitarstjórnarstigsins á Íslandi og veitir ekki af. Aðkoma margra að ákvarðanatöku er tryggð í frumvarpinu og veitir ekki af. Fámennis- og klíkuveldi í sveitarstjórnum verður fyrir bí og veitir heldur ekki af.

Þegar 10% kosningarbærra manna geta óskað almennrar atkvæðagreiðslu um mál, líkt og í tillögum stjórnlagaráðs sem samþykktar voru í þjóðaratkvæðagreiðslu á laugardaginn, þá er komið aðhald að sveitarstjórnarmönnum frá almenningi, sams konar aðhald og bráðnauðsynlegt er að veita valdhöfum hverju sinni.

Frú forseti. Samþykkt þessa frumvarps mun að auki leiða til frekari og auðveldari sameiningar sveitarfélaga. Ég get tekið nærtækt dæmi, síðasta laugardag var einnig greitt atkvæði um sameiningu sveitarfélaganna Álftaness og Garðabæjar. Í framhaldi af því, þrátt fyrir að íbúar Álftaness séu um 17% íbúar sameinaðs sveitarfélags, munu þeir í framtíðinni ekki hafa neina alvöruhaldbæra fulltrúa í sameiginlegri sveitarstjórn vegna þess að sveitarstjórnarmenn í sameinuðu sveitarfélagi verða svo fáir og þröskuldurinn til að komast inn verður svo hár.

Með því að fjölga sveitarstjórnarmönnum í það meðaltal sem er í löndunum í kringum okkur, nágrannalöndunum, þá munu til dæmis fjölmargir hópar geta komist að með fulltrúa sem eingöngu getur verið af hinu góða. Grafarvogur gæti verið með sérstakan fulltrúa. Fossvogur gæti verið með sérstakan fulltrúa í Reykjavík, Kjalarnes yrði að sjálfsögðu með sérstakan fulltrúa og jafnvel KR-ingar yrðu með sérstakan fulltrúa eða önnur stór félög. Slíkt mundi að mínu viti bjóða upp á fjölbreytt og dínamískt lýðræði þar sem aðkoma sem flestra að stjórn sveitarfélags er tryggð og mundi leiða einfaldlega til meiri ánægju og yndisauka fyrir alla íbúa hvar sem er í sveitarfélaginu.

Ég vonast því til að frumvarp þetta fái viðeigandi og góða meðferð í þeirri nefnd sem það fer til. Síðasta breyting á sveitarstjórnarlögunum í þessa veru gekk alls ekki nógu langt og var í rauninni stórskemmd á síðustu metrum frumvarpsins vegna þess að sveitarstjórnarmenn sem þegar eru við völd hrærðu í þingmönnum fram og til baka og kröfðust þess meðal annars að íbúakosningar yrðu torveldaðar mjög. Það gekk fram í þinginu, því miður. Þetta frumvarp er að auki tilraun til að laga það mál.