lagaskrifstofa Alþingis.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um lagaskrifstofu Alþingis. Flutningsmenn ásamt mér eru hv. þingmenn Eygló Harðardóttir, Gunnar Bragi Sveinsson, Höskuldur Þórhallsson, Margrét Tryggvadóttir, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigurður Ingi Jóhannsson, Siv Friðleifsdóttir og Þór Saari.

Það er í þriðja sinn sem frumvarp þetta er lagt fram. Það var áður flutt á fyrri þingum eftir að ég tók sæti á Alþingi en varð ekki útrætt.

Meginefni frumvarpsins felst í 1. gr. þess en þar stendur, með leyfi forseta:

„Stofna skal lagaskrifstofu Alþingis sem hafi það hlutverk að samræma reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Starfsmenn lagaskrifstofu skulu vera alþingismönnum og starfsmönnum Alþingis og Stjórnarráðsins til ráðgjafar um undirbúning löggjafar. Skal einkum líta til þess að frumvörp standist stjórnarskrá og alþjóðasamninga sem íslenska ríkið er bundið af og að frumvörp séu lagatæknilega rétt. Lagaskrifstofa skal einnig ganga úr skugga um að frumvörp standist þjóðréttarlegar skuldbindingar og séu í samræmi við gildandi lög, að þau séu nákvæm, skýr og auðskiljanleg og gjaldtökuheimildir séu skýrar.“

Virðulegi forseti. Kallað hefur verið mjög eftir því að Alþingi vandi lagasetningu, sérstaklega eftir haustdagana 2008, að hér séu sett skýr og skilmerkileg lög og að stunduð sé sú lagasetning sem þarf til að reka þjóðríki. Gott dæmi um slaka lagasetningu á Alþingi eru hin svokölluðu Árna Páls-lög. Þeim var þröngvað í gegnum þingið í mikilli andstöðu. Þingmenn héldu óteljandi ræður og bentu á að þau gætu hugsanlega strítt gegn stjórnarskrá. Flestir fræðingar sem komu fyrir hv. efnahags- og viðskiptanefnd töldu að þetta mundi brjóta gegn stjórnarskrá en samt var ofríki meiri hlutans á þingi það mikið að frumvarpið var samþykkt naumlega og gert að lögum. Hvað kom á daginn? Aðilar leituðu réttar síns fyrir dómstólum, en eins og allir vita skal fyrir dómstólum sækja mál séu einstaklingar eða lögaðilar óánægðir með rétt sinn. Það kom svo á daginn að viðkomandi lög stóðust ekki stjórnarskrá hvað varðar afturvirkni vaxtaákvarðana.

Þess vegna tel ég enn á ný að málið verði að ná fram að ganga á þessu þingi. Ég hef haldið málinu mjög á lofti á síðustu þingum en aldrei fengið neinn samhljóm hjá ríkisstjórnarflokkunum með því að slík stofnun verði sett á fót hjá Alþingi. Að vísu brást hæstv. forsætisráðherra við frumvarpinu á sínum tíma með því að stofna lagaskrifstofu í forsætisráðuneytinu. En það er ekki það sama og að lagaskrifstofa sé hýst á vegum Alþingis því að þingmenn hafa ekkert aðgengi að lagaskrifstofu forsætisráðuneytisins, svo það eitt sé tínt til, auk þess sem ég tel að ógnarvald framkvæmdarvaldsins gagnvart löggjafanum nú um stundir sé of mikið. Það er óeðlilegt að framkvæmdarvaldið hafi svo mikið forskot á lagasetningu að hafa starfandi fimm manna lagaskrifstofu í ráðuneytinu á móti minni hlutanum í þinginu.

Ég er talsmaður þess að þingið beri að efla, bæði fjárhagslega og faglega, svo það geti sinnt sínu lögbundna hlutverki í þrígreiningu ríkisvaldsins, að setja skýr og skilmerkileg lög, virðulegi forseti. Það er afar brýnt.

Við flutningsmenn frumvarpsins erum alveg tilbúin í það, sé það vilji meiri hlutans að þetta verði skrifstofa laga- og hagfræðimála, að sett séu líka undir sömu stofnun þau álitamál sem til dæmis vakna í sambandi við fjárlög og aðra fjárlagavinnu, og vera jafnframt stoðþjónusta fyrir efnahags- og viðskiptanefnd. Það er sársaukalaust af minni hálfu. Ég tel að eftir því sem tímar líða sé nauðsynlegt að hafa slíka öfluga skrifstofu við þingið. Þegar verið er sem dæmi að leggja fram frumvarp er oft og tíðum ekki reiknaður út kostnaðarauki fyrir ríkissjóð, hvað viðkomandi lagasetning hefur í för með sér peningalega fyrir ríkissjóð.

Ég hef verið spurð að því, af því að ég er ekki með kostnaðargreiningu í þessu frumvarpi, hvað þetta mundi kosta fyrir ríkissjóð. Því er til að svara að kostnaður verður til að byrja með fyrir ríkissjóð, þ.e. að koma stofnuninni á fót og ráða til sín lagaprófessora sem hafa það hlutverk að lesa yfir frumvörp áður en þau eru lögð fram á þingi. Langtímaáhrifin eru þau að mikill þjóðhagslegur sparnaður skapast vegna þess að eftir því sem lagasetning er vandaðri og betri fækkar að sjálfsögðu álitaefnum, þá fækkar að sjálfsögðu málum fyrir dómstólum, þá fækkar úrskurðum umboðsmanns Alþingis. Það gefur augaleið.

Ég tek sem dæmi. Kvartað hefur verið mjög yfir því að einstaklingar í íslensku samfélagi hafi þurft að sækja rétt sinn fyrir dómi til dæmis varðandi gengislánin. Það er mikill kostnaður sem viðkomandi einstaklingur sem ákveður að höfða mál gegn ríkinu þarf að leggja í. Margir hafa ekki slíkt handbært fé til að leita réttar síns, og á hinni hliðinni, sá sem ver málið fyrir ríkissjóð er ríkislögmaður og hans fólk, og svo náttúrlega það sem kostar líka, þ.e. hlutur dómstóla, tíminn og annað sem fer í slíkan málarekstur. Það er því þjóðhagslega hagkvæmt að stofna skrifstofu við þingið til að vanda lagasetningu.

Mig langar, virðulegi forseti, að fara aðeins yfir greinargerðina með frumvarpinu.

Til samanburðar er á Norðurlöndunum liður í starfsemi ráðuneyta að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna meðal annars hvort á þeim séu lagatæknilegir ágallar eða hvort þau samræmist stjórnarskrá. Þessu var breytt hér á landi þegar hæstv. forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, setti á stofn slíka skrifstofu við forsætisráðuneytið. En eins og ég fór yfir áðan tel ég að það eigi að vera hliðarstofnun við þingið til að tryggja sjálfstæði bæði þingmanna og þingsins. Vegna þeirra dæmalausu aðstæðna sem við lentum í fyrrnefndum á haustdögum verður að vera fullkominn aðskilnaður.

Það er meðal annars rökstutt á þeim nótum að yfirgnæfandi meiri hluti lagafrumvarpa sem samþykkt eru í þinginu kemur frá Stjórnarráðinu. Þess vegna ber framkvæmdarvaldið svo mikinn ægishjálm yfir þinginu sjálfu. Oft og tíðum komast þingmannamál tæpast á dagskrá þingsins og þau eru sjaldnast útrædd. Það er raunverulega mikið misræmi og ójafnræði milli þingmanna.

Í skýrslu sem var gefin út af forsætisráðuneytinu 1999 og ber heitið Starfsskilyrði stjórnvalda eru settar fram vangaveltur um hvað eigi að gera í þeim efnum hér á landi. Á bls. 72 í skýrslunni er kafli sem ber heitið Lagaskrifstofa eða lagaráð? Þar kemur fram að ekki er farið ítarlega og skipulega yfir öll lagafrumvörp hér á landi og ekki kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau eru lögð fyrir Alþingi og samþykkt sem lög. Því kemur ekki á óvart að miklu fleiri og stærri hnökrar eru á íslenskri löggjöf en annars staðar á Norðurlöndum.

Engum vafa er undirorpið að sú skipan sem Alþingi býr við er ófullnægjandi. Má segja að hlutverk Hæstaréttar sé að dæma í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið sett og málarekstur hafinn. Réttara væri að óháður aðili kæmist að niðurstöðu um álitamál þegar frumvarp er undirbúið. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur og dómstólarnir sjálfir eftir sem áður lokaorðið ef svo færi að Alþingi samþykkti lög sem einhver teldi fara í bága við stjórnarskrána. Sá réttur yrði að sjálfsögðu ekki tekinn af aðilum, eðlilega ekki, þrátt fyrir lagaskrifstofu.

Segja má að það sé ánægjulegt fyrir mig að rifja upp aðdraganda þessa frumvarps. Á 116. löggjafarþingi lagði Páll Pétursson, þáverandi alþingismaður, fram þingsályktunartillögu um að sett yrði á stofn lagaráð til ráðgjafar um lögfræðileg álitaefni, einkum hvað varðar stjórnarskrá lýðveldisins, mannréttindi og alþjóðlegar skuldbindingar og til að gæta lagasamræmis. Tekið var fram í þeirri þingsályktunartillögu að skylt yrði að leggja fyrir lagaráð öll stjórnarfrumvörp þar sem reyna kynni á ákvæði stjórnarskrár. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni kom fram að Alþingi skorti mjög óháðan aðila til að kanna og kveða upp úr um lögfræðileg álitaefni. Þetta væri einkum bagalegt þegar um væri að ræða viðkvæm deilumál er snertu stjórnarskrá Íslands, mannréttindamál og alþjóðlegar skuldbindingar og þegar gæta þyrfti lagasamræmis. Þessi hugmynd var því komin fram á árinu 1992 og studdist flutningsmaður, Páll Pétursson, fyrrverandi þingmaður Framsóknarflokksins, við yfirlit sem danska þingið hafði þá látið taka saman um lögfræðilegt eftirlit og sérfræðiráðgjöf í ýmsum þjóðþingum Evrópuríkja. Þar kemur fram að í öllum þeim ríkjum sem athuguð voru var það skylda þingforseta að athuga hvort frumvörp væru í samræmi við stjórnarskrá áður en þau voru talin dagskrárhæf. Ef samt sem áður komu fram efasemdir við meðferð máls um hvort það væri í samræmi við stjórnarskrá var mismunandi úrræðum beitt í einstökum ríkjum. Páll Pétursson alþingismaður lagði fram óbreytta þingsályktunartillögu um lagaráð á 117. löggjafarþingi og 118. löggjafarþingi en þær tillögur hlutu ekki brautargengi.

Það er athyglisvert að horfa á ártalið á þeim tíma þegar Páll Pétursson, þáverandi þingmaður Framsóknarflokksins, lagði þær þingsályktunartillögur fram um lagaráð, en fyrst leggur hann fram tillögu árið 1992. Þá skildi þingmaðurinn hversu brýnt væri að einhvers konar lagaráð eða einhver stofnun væri við þingið til að skera úr um hvort ákveðin lög mundu standast stjórnarskrá eða brjóta stjórnarskrá. Þarna er ég að sjálfsögðu að vísa í þær miklu deilur sem spruttu upp á Íslandi í upphafi EES-samningsins á meðan á lagasetningunni stóð og svo eftir hana. Þar klofnaði þingið á sínum tíma og voru mjög misvísandi skilaboð frá lögfræðingum varðandi EES-samninginn, hvort hann væri þess eðlis að íslenska ríkið væri með of mikið fullveldisframsal með því að samþykkja hann að óbreyttri stjórnarskrá.

Virðulegi forseti. Um er að ræða 20 ára gamla hugmynd við Alþingi Íslendinga. Það sýnir hversu brýnt málið er og hversu gömul hugmyndin er raunverulega og alveg hreint með ólíkindum að hugmyndin skuli ekki vera löngu komin í framkvæmd miðað við þá reynslu sem við svo höfum fengið af EES-samningnum.

Eins og allir vita hefur EES-samningurinn breyst í tímans rás. Ég fullyrði að ef við værum að ganga í EES í dag gætum við það ekki að óbreyttri stjórnarskrá, því að fullveldisframsalið hefur komið smátt og smátt inn í löggjöf okkar en er orðið svo mikið núna að ef við værum að taka hann upp efaðist ég um að það mundi standast stjórnarskrá. Eins er með Schengen og fleiri álitamál sem við þingmenn höfum þurft að takast á við.

Það er líka skemmtilegt að segja frá því að þetta mál Páls Péturssonar var endurvakið á 126. löggjafarþingi í formi lagafrumvarps um lagaráð. Flutningsmenn þá voru Bryndís Hlöðversdóttir — virðulegi forseti, ég verð að beina athyglinni að því að þá var jafnframt flutningsmaður núverandi hæstv. forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, og Lúðvík Bergvinsson sem var þingmaður Alþýðuflokksins og síðar Samfylkingarinnar.

Merkilegt er að þá skuli hæstv. núverandi forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, hafa lagt fram lagafrumvarp, líklega í ljósi þess að það væri brýnt úrlausnarefni fyrir Alþingi Íslendinga að fá slíka stofnun við þingið til að lesa yfir frumvörp stjórnarandstöðunnar og jafnframt ríkisstjórnarinnar. En svo hef ég reynt að koma þessu máli í gegnum þingið síðan á vordögum 2009 og ekkert gengur, hvorki nú né áður, málið er alltaf svæft í nefnd. Ég trúi því ekki upp á hæstv. forsætisráðherra að eitthvað annað sé á bak við það en hreinlega skortur á forgangsröðun því að hæstv. forsætisráðherra hlýtur að hafa þann eldmóð, eins og hún hafði áður, fyrir því að slík stofnun verði sett á fót við þingið.

Virðulegi forseti. Svona fer lífið í hringi. Svo gerist það næst í málinu að ég legg fram þetta frumvarp um lagaskrifstofu Alþingis sem er byggt á þeim tveimur tillögum sem ég fór yfir og lagði ég frumvarpið fyrst fram á 138. þingi.

Mig langar til að grípa aðeins niður í greinargerðina og koma því að, verði þessi stofnun sett á stofn við þingið, að þá má sú skrifstofa ekki vera íþyngjandi fyrir þingmenn enda er meiningin með frumvarpi þessu að ræða bætt vinnubrögð í þinginu og lagasetningu. Þingmenn verða samt sem áður að hafa frelsi til að leggja fram þau frumvörp og þingsályktunartillögur sem þá fýsir í hvert og eitt sinn, en að uppfylltum þeim ákvæðum sem ég fór yfir í byrjun, þ.e. að frumvörpin eða þingsályktunartillögurnar standist lög og stjórnarskrá.

Hér á landi er löng hefð fyrir meirihlutastjórnum, með örfáum undantekningum, því er nauðsynlegt að minni hlutinn í ríkjandi stjórnmálaástandi njóti jafnræðis varðandi í fyrsta lagi framlagningu mála í þinginu og í öðru lagi umræðu í þinginu og í nefndum og svo ekki síst í afgreiðslu mála á þinginu. Ég sé því ekkert til fyrirstöðu þó að þingmenn sem eru í minni hluta fái þingmál sín fullrædd í þinginu, og þá eru þau bara einfaldlega felld á minni hluta atkvæða og meiri hlutinn hefur þar með afgreitt málið út í stað þess að málin sofni alltaf í nefndum, sem er mjög óeðlilegt.

Ég fer nú yfir í hlutverk umboðsmanns Alþingis. Eins og allir vita ber umboðsmanni Alþingis lögum samkvæmt að skila skýrslu til þingsins einu sinni á ári. Núverandi fyrirkomulag er á þann hátt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skal fá hana til umfjöllunar og skila nefndaráliti inn í þingið og þingmenn skulu fjalla um hana í þingsölum.

Ég staldra við kaflann sem umboðsmaður Alþingis minnist á í hverri skýrslu, þ.e. sá kafli sem hann kallar Meinbugir á lögum. Í þeim kafla fer umboðsmaður Alþingis yfir það sem hann hefur fundið að löggjöf undanfarins árs, eða ára, eftir því á hvaða mál reynir. Hann kemur með ábendingar til þingsins til að gera bragarbót á og laga það sem aflaga hefur farið við lagasetningu.

Ég fullyrði, frú forseti, að umboðsmaður Alþingis hefði mun minna að gera ef stunduð væri vandaðri lagasetning. Það er jú hlutverkið, er það ekki? að draga saman seglin í hinu opinbera. Bara það eitt að setja á stofn lagaráð gæti leitt það af sér að umboðsmaður Alþingis mundi jafnframt draga saman.

Svo hef ég farið yfir þetta með dómstólana, sem er ekki síður mikill sparnaður og langtum meiri sparnaður, líka fyrir almenning í landinu. Það er ekki ásættanlegt í samfélagi sem er að reyna að byggja sig upp á nýtt að hinn almenni borgari þurfi sífellt að sækja rétt sinn á ríkið vegna þess að einhver vafi leikur á um lög.

Það heyrist líka allt of oft hjá þingmönnum þegar einhver ágreiningur er um ákveðnar lagagreinar eða málsgreinar í frumvörpum, að viðkvæðið er: Við skulum ekki hafa áhyggjur af þessu, dómstólar sjá um að skera úr um þetta ágreiningsefni. Það er óásættanlegt. Þetta fer að minna fremur á lagasetningu í engilsaxneskum ríkjum í stað hinna norrænu ríkja því þá byggir lagasetningin meira á fordæmi dómstóla og svo er lögunum breytt eftir á. Við erum í því kerfi að fyrst eru sett lög og ef ágreiningur rís dæma dómstólar. Komi í ljós ágalli, eins og til dæmis í Árna Páls-lögunum þar sem þau stríddu beinlínis gegn stjórnarskránni, þá eru þau ýmist dæmd ógild eða þingið taki þau aftur til sín og lagfæri lagagallann.

Virðulegi forseti. Ég ætla ekki að hafa fleiri orð um þetta mál að sinni. Ég fagna því að búið sé að taka það á dagskrá svo snemma fyrir jólaleyfi og ég vonast eftir því að það fái fljóta og skjóta meðferð í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Ég tel að málið sé mjög brýnt og sé þáttur í því að efla og auka virðingu og hlutverk Alþingis með því að hér fari fram vönduð lagasetning eins og best verður á kosið öllum til heilla.

Virðulegi forseti. Ég hef lokið máli mínu og legg til að málinu verði vísað til hæstv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.