141. löggjafarþing — 60. fundur,  21. des. 2012.

fæðingar- og foreldraorlof.

496. mál
[17:58]
Horfa

Frsm. minni hluta velfn. (Einar K. Guðfinnsson) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, með síðari breytingum.

Undir þetta nefndarálit ritar ásamt mér hv. þm. Unnur Brá Konráðsdóttir.

Grunnurinn að gildandi fyrirkomulagi fæðingarorlofs var lagður í ríkisstjórnartíð Sjálfstæðisflokksins sem hafði forustu um að tryggja foreldrum þau mikilvægu réttindi að njóta samvista við börn sín á fyrstu mánuðum þeirra samfara því að stuðla að auknu jafnrétti kynjanna. Um kerfið hefur ríkt bærileg pólitísk sátt.

Frá árinu 2009 hafa útgjöld Fæðingarorlofssjóðs lækkað um 4,5 milljarða kr. eða um 35% að raungildi. Þetta hefur lækkað greiðslur til foreldra sem taka fæðingarorlof, jafnframt því að þátttaka í fæðingarorlofi hefur minnkað.

Í þessu frumvarpi, sem lagt er fram á kosningavetri, er gert ráð fyrir því að hámarksgreiðslur verði hækkaðar í það horf sem var áður en niðurskurðurinn hófst, jafnframt því að orlofstíminn verði lengdur úr níu mánuðum í tólf. Áhrif þessa munu þó ekki koma fram að nokkru marki fyrr en á næsta kjörtímabili. Minni hlutinn er fylgjandi fæðingarorlofskerfinu og tekur fram að þegar svigrúm gefst til að bæta fjármunum inn í kerfið og auka réttindi foreldra sé ljóst að byrja eigi á því að hækka greiðslurnar frekar en lengja tímabilið. Auknar greiðslur í Fæðingarorlofssjóð hljóta þó alltaf að ráðast af fjárhagslegri getu ríkissjóðs hverju sinni.

Gildandi lög um fæðingarorlof eru að stofni til frá árinu 2000. Frá þeim tíma og fram á síðustu ár má segja að þróunin hafi verið sú að æ fleiri foreldrar hafi tekið fæðingarorlof og þátttaka feðra í fæðingarorlofi hafi aukist sérstaklega. Þannig var hlutfall feðra af fjölda mæðra sem tóku fæðingarorlof orðið um 90% þegar best lét.

Samfara þessu jókst kostnaður og það var ekki síst þess vegna sem farið var að skerða hámarksgreiðslur til foreldra og hygg ég að það hafi fyrst verið gert árið 2004. Fyrst var það gert með því að setja þak á greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og síðar, einkum á allra síðustu árum, með frekari lækkun greiðslnanna og ýmsum skerðingarákvæðum.

Í greinargerð með því frumvarpi sem hér er til meðferðar kemur fram að hámarksfjárhæðin, sem foreldrar gátu átt rétt á úr Fæðingarorlofssjóði, var lækkuð í áföngum úr 535.700 kr. í desember 2008 í 300 þús. kr. samkvæmt gildandi lögum. Enn fremur var því hlutfalli af meðaltali heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds breytt sem foreldri á vinnumarkaði á rétt til í fæðingarorlofi. Í stað þess að hlutfallið sé 80% af meðaltali heildarlauna á tilteknu viðmiðunartímabili eins og verið hafði frá árinu 2001 nemur greiðsla til foreldra í fæðingarorlofi 80% af meðaltali heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds að fjárhæð 200 þús. kr. en 75% af þeirri fjárhæð meðaltals heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds sem er umfram þá fjárhæð.

Ljóst er að feðrum sem taka fæðingarorlof hefur fækkað auk þess sem þeir hafa tekið færri fæðingarorlofsdaga eftir árið 2008 miðað við tölulegar upplýsingar um töku fæðingarorlofs feðra fyrir þann tíma. Fjöldi mæðra virðist hins vegar vera stöðugri milli þessara tímabila sem og fjöldi þeirra fæðingarorlofsdaga sem þær hafa tekið.

Skýring á þessu er ekki alveg einhlít. Augljóst er að skerðingar á greiðslum til fæðingarorlofs ráða þar miklu, en einnig virðist blasa við að þær efnahagsþrengingar sem við höfum búið við, óvissa á vinnumarkaði og lakari lífskjör hafi haft þar áhrif. Tölur Fæðingarorlofssjóðs benda einnig til þess að áhrifin hafi orðið meiri á töku fæðingarorlofs karla en kvenna.

Í því frumvarpi sem hér um ræðir er að finna nokkra meginþætti, sem bæði má sjá í frumvarpsgreinunum sjálfum og í þeirri markmiðssetningu sem sett er fram í greinargerð þess. Þessir eru helstir:

1. Greiðslur vegna fæðingarorlofs verði þannig að foreldrar verði að minnsta kosti jafnsettir og þeir voru í því kerfi sem var í gildi fyrir árið 2009, samkvæmt því sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins. Á næsta ári hækki greiðslur til foreldra í fæðingarorlofi úr 300 þús. kr. á mánuði, eins og þær hafa verið frá og með árinu 2010 í 350 þús. kr. á mánuði.

2. Fæðingarorlofið verði lengt á árunum 2014–2016 úr níu mánuðum í tólf. Hingað til hefur fæðingarorlof varað í níu mánuði að hámarki.

3. Réttur til fæðingarorlofs falli niður þegar barn nær 18 mánaða aldri, rétt eins og reglur kváðu á um allt til 1. júlí 2009.

4. Mánaðarleg greiðsla nemi 80% af meðaltali heildarlauna á ákveðnu tímabili fyrir fæðingu barns. Þannig voru reglurnar til 1. janúar 2010, en þá var þeim breytt.

Á árunum 2007 til 2009 námu útgjöld Fæðingarorlofssjóðs um 11–13 milljörðum kr. árlega á núgildandi verðlagi og voru þau hæst árið 2009 eða tæpur 13,1 milljarður kr. Eftir það hafa greiðslur úr sjóðnum minnkað verulega. Þær voru 11 milljarðar kr. árið 2010, 8,6 milljarðar kr. árið 2011 og 7,3 milljarðar kr. á yfirstandandi ári samkvæmt áætlun og stefnt er að því að þær nemi um 8,5 milljörðum kr. á næsta ári, sem væri þá svipað og árið 2011. Samkvæmt markmiðum frumvarpsins er gert ráð fyrir að greiðslur í fæðingarorlofi hækki. Í greinargerð segir, með leyfi virðulegs forseta:

„Þykir því mikilvægt að hefja endurreisn fæðingarorlofskerfisins þannig að kerfið verði í það minnsta jafnsett því kerfi sem var í gildi fyrir árið 2009 enda hefur ávallt við breytingarnar á lögunum frá því haustið 2008 verið lögð áhersla á að um tímabundnar aðhaldsaðgerðir væri að ræða sem yrðu endurskoðaðar um leið og aðstæður í ríkisfjármálum leyfðu.“

Þetta þýðir í reynd að gert er ráð fyrir að greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði muni nema um 13 milljörðum kr. við lok tímabilsins eða á árinu árið 2016 og hækki þannig frá yfirstandandi ári um tæpa 6 milljarða kr.

Til viðbótar þessu er gert ráð fyrir að fæðingarorlofstímabilið lengist og verði tólf mánuðir í stað níu. Kostnaður við lengingu orlofstímans nemur ríflega 1 milljarði kr. fyrir hvern mánuð. Því má áætla að heildarkostnaður kerfisins samkvæmt markmiðum og ákvæðum frumvarpsins verði um 16 milljarðar kr. á ári eða tvöföld sú upphæð og rúmlega það sem varið er til málaflokksins nú. Verður því ekki betur séð en útgjaldaspá frumvarpsins sé varlega vanáætluð um a.m.k. 3 milljarða kr. þegar kemur fram á árið 2016 að því gefnu að raunverulega standi til að endurheimta þær hámarksfjárhæðir sem voru í kerfinu á árinu 2008. Vakin er athygli á því að það er ekki tímasett í frumvarpinu hvenær þetta skuli gerast sem hlýtur auðvitað að vekja upp spurningar.

Engum blöðum er um það að fletta að þessi markmið eru göfug: bætt staða barnafjölskyldna og auknar samvistir foreldra og barna við betri kjör en áður. En óhjákvæmilega vaknar sú spurning hvort þetta rúmist innan þeirra markmiða sem sett hafa verið um þróun ríkisbúskaparins á næstu árum.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins svarar því í umsögn sinni um þetta mál. Þar segir, með leyfi virðulegs forseta:

„Ljóst er að frumvarpið er ekki í samræmi við útgjaldaforsendur í fyrirliggjandi ríkisfjármálaáætlun stjórnvalda til næstu ára þar sem ekki hefur verið gert ráð fyrir slíkum útgjaldavexti fæðingarorlofs í þeirri stefnumörkun.“

Það er augljóst að engar vísbendingar eru í þá átt að staða ríkissjóðs, sem á næsta ári mun þurfa að reiða fram 80–90 milljarða kr. í vaxtagreiðslur, rúmi þá miklu útgjaldaaukningu sem hér er gert ráð fyrir.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins bendir líka á það að áhrif þessara breytinga komi ekki fram að fullu fyrr en að einu til tveimur árum liðnum eftir að breytt réttindi taka gildi. Skýrist það af því að foreldrar hafa rétt á því að dreifa fæðingarorlofi sínu á 36 mánuði miðað við núverandi fyrirkomulag en á 18 mánuði gangi frumvarpið eftir og 24 í samræmi við breytingartillögur meiri hlutans. Það þýðir til að mynda að útgjöld ársins 2013 fela í sér greiðslur vegna barna sem fædd eru árin 2010–2013. Almennt má ætla að fyrir feður sé helmingur útgjalda tiltekins árs vegna barna sem fæðast innan þess árs en afgangurinn vegna barna sem fæddust fyrr. Hjá mæðrum má ætla að um tveir þriðju hlutar útgjalda tiltekins árs séu vegna barna sem fæðast innan ársins en einn þriðji vegna barna sem eru fædd fyrr.

Það er því alveg ljóst mál að kostnaðinum af þessum breytingum er fyrst og fremst vísað inn í framtíðina. Það getur ekki talist ábyrgt, skynsamlegt eða trúverðugt. Þegar skerðing greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði hófst komu áhrifin ekki fram fyrr en eftir nokkurn tíma. Þess vegna hafa verið ónýttar fjárveitingar í sjóðnum á síðustu árum.

Skynsamlegast væri að taka ákvörðun um það núna að stefna að hækkun hámarksgreiðslna fæðingarorlofs og afnema þær skerðingar sem innleiddar hafa verið í kerfinu á síðustu árum. Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 173/2008 segir orðrétt, með leyfi virðulegs forseta:

„Þessari breytingu er ætlað að leiða til sparnaðar í útgjöldum Fæðingarorlofssjóðs í ljósi þeirrar stöðu sem komin er upp í ríkisfjármálum. Undirstrikað er að þau sjónarmið sem sett voru fram þegar hámark var sett á greiðslurnar árið 2004 eiga enn við og því er lögð áhersla á að litið sé svo á að um tímabundna aðgerð sé að ræða. Þess vegna verður stefnt á endurskoðun á fjárhæð hámarksgreiðslna til hækkunar um leið og aðstæður í ríkisfjármálum leyfa.“

Ef fylgja ætti þessari stefnu ætti fyrst og síðast að leggja áherslu á að endurheimta hámarksgreiðslur áður en farið er í að lengja fæðingarorlofið. Þetta er kjarni málsins. Það er ekki hægt að halda því fram að verið sé að endurheimta kerfið með því að hækka hámarkið í 350 þús. kr. eins og margir umsagnaraðilar vekja athygli á. Við komumst ekki hjá því að svara þeirri spurningu hvort það sé rétt eða raunhæft að ætla sér bæði í senn að hækka hámarksgreiðslur til samræmis við það sem var t.d. á árinu 2008 og lengja fæðingarorlofið enn fremur í tólf mánuði á sama tíma. Í þessum málum, eins og jafnan, stöndum við nefnilega frammi fyrir tilteknu vali og forgangsröðun. Ef ekki eru til fjármunir fyrir því að gera hvort tveggja í senn, að lengja orlofsréttinn um þriðjung og hækka greiðslurnar, þarf að svara því hvor leiðin sé betri og líklegri til að tryggja markmið laganna um samvistir barna við báða foreldra sína og aukið kynjajafnrétti.

Sú bitra staðreynd blasir við að karlar hafa hærri laun en konur. Á síðustu missirum, í tíð núverandi ríkisstjórnar, hefur þessi launamunur kynjanna aukist fremur en hitt, því miður. Þessi staðreynd — hversu mjög sem okkur mislíkar hún — mun því lita ákvörðun foreldra um töku fæðingarorlofsins. Það virðist því nokkuð augljóst að ef feður hafa ekki efni á því að fara í fæðingarorlof vegna þess að hámarkið er svo lágt hafa þeir heldur ekki efni á því þótt fæðingarorlofið verði lengt og kannski jafnvel enn síður. Ef menn telja sig ekki hafa efni á báðum leiðunum, en vilja á hinn bóginn bæði hækka hámarkið og lengja fæðingarorlofið, er eðlilegra að hækka fyrst hámarkið og leyfa áhrifum þess að koma fram áður en ráðist er í að lengja það.

Það er auðvitað áhyggjuefni að þátttaka feðra í fæðingarorlofi hafi minnkað. Slík þróun er óæskileg fyrir börn og foreldra sem í hlut eiga og einnig út frá jafnréttissjónarmiðum. Mikilvægast til þess að auka aftur þátttöku feðra í fæðingarorlofi er að hámarkið verði því hækkað. Það á að vera forgangsverkefnið, sé á annað borð til þess svigrúm í fjármálum ríkisins að verja meira fé til málaflokksins.

Samtök atvinnulífsins vekja athygli á því, með leyfi virðulegs forseta, að:

„ekki sé skýrt af frumvarpinu hvernig fjármögnun verður háttað. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að strax árið 2014 fari útgjöld vegna lagabreytinganna fram úr fjárheimildum án þess að gerð sé grein fyrir því með hvaða hætti standa eigi straum af þeim útgjöldum. Samtök atvinnulífsins leggja mikla áherslu á að útgjaldaauka vegna frumvarpsins verði mætt án frekari hækkunar almenna tryggingagjaldsins, en í stað þess verði hlutfall gjaldsins sem rennur til Fæðingarorlofssjóðs hækkað innan þess ramma sem fyrir er.“

Við þetta er því að bæta að í fjárlögum fyrir næsta ár er leikinn mikill skollaleikur með atvinnutryggingagjaldið og almenna tryggingagjaldið. Þannig var fyrrgreinda gjaldið lækkað vegna minna atvinnuleysis sem gjaldtakan á að fjármagna. Þessi lækkun var á hinn bóginn tekin til baka með hækkun almenna tryggingagjaldsins. Það er alveg ljóst að frekari hækkun til þess að standa straum af auknum útgjöldum á tryggingarsviði fjárlaga mun hafa í för með sér kostnaðarauka fyrir atvinnulífið sem sérstaklega bitnar á launaþættinum og stuðlar því að fækkun fólks á vinnumarkaði. Skv. 3. mgr. 4. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof skal Fæðingarorlofssjóður fjármagnaður með tryggingagjaldi og þess vegna er ljóst að til þess að unnt verði að standa undir auknum útgjöldum verður að hækka tryggingagjaldið til að standa undir kostnaði með þeim áhrifum sem það kann að hafa á atvinnulífið. Ríkisábyrgð er síðan á sjóðnum, samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laganna.

Að öðru leyti er tekið undir það að skynsamlegt sé að stytta þann tíma sem veitir rétt til töku fæðingarorlofs. Þó er líklega skynsamlegt að miða fremur við tveggja ára aldur barns en þá átján mánuði sem frumvarpið kveður á um, en við þann aldur má ætla að flest börn hafi fengið pláss á leikskóla eða hjá dagmóður. Ákveðin hætta er á því þegar rétturinn er jafnlangur og hann er nú, þ.e. 36 mánuðir eins og er í gildandi lögum og barn trúlega komið á leikskóla eða til dagmóður, að hann sé nýttur til annars en samvista barns við foreldri sem er þó eitt meginmarkmiða laganna, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Í annan stað er einnig jákvætt að mánaðarleg greiðsla nemi 80% af meðaltali heildarlauna á ákveðnu tímabili fyrir fæðingu barns, sbr. 2. mgr., 5. mgr. og 6. mgr. 13. gr. laganna. Þannig voru reglurnar til 1. janúar 2010 en þá var þeim breytt í 80% af fyrstu 200 þús. kr. og 75% eftir það. Þessi breyting mun sérstaklega skipta máli fyrir fólk með meðaltekjur þar sem hver króna hefur skipt máli á liðnum árum.

Virðulegi forseti. Ef ég dreg það aðeins saman sem ég hef verið að vekja hér máls á þá má segja að þegar allt er saman tekið séu sett fram göfug markmið í frumvarpinu. Kostnaðinum verður hins vegar að langmestu leyti velt yfir á framtíðina. Það gera einungis ábyrgðarlaus stjórnvöld. Ekki er gerð tilraun til þess að forgangsraða í ljósi takmarkaðra fjárráða ríkissjóðs heldur látið vaða á súðum í trausti þess að stjórnvöld framtíðarinnar, en ekki þau sem nú sitja sína síðustu daga í valdastólunum, axli þessa ábyrgð. Það er ekki góð ríkisfjármálastefna og það er ekki trúverðugt gagnvart því fólki sem bindur vonir við lagasetningu frá Alþingi.