loftslagsmál.
Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál, skráningarkerfi losunarheimilda. Í þessu áliti er fyrst og fremst hugað að því hvort frumvarpið feli í sér brot á stjórnarskránni. Um er að ræða mjög ítarlegt, og ég vil meina málefnalegt, lögfræðilegt álit. Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft málið til umfjöllunar frá 13. nóvember sl. Eftir umfjöllun nefndarinnar á tveimur fundum leitaði nefndin álits utanríkismálanefndar, þ.e. um stjórnskipunarþáttinn.
Að fengnu áliti meiri hluta utanríkismálanefndar fjallaði umhverfis- og samgöngunefnd tvívegis um málið áður en það var tekið til afgreiðslu. Umhverfis- og samgöngunefnd hefur haft meginumsjón með meðferð frumvarpsins í nefnd. Minni hlutinn telur að nefndin hafi ekki lagt sjálfstætt mat á þau gögn sem henni hafa borist, svo sem álit meiri hluta utanríkismálanefndar. Í því eru rakin ýmis álitaefni sem verðskulda ítarlega umfjöllun. Helstan má þar nefna stjórnskipulegan þátt málsins sem telja má afar mikilvægan. Hvorug nefndin hefur fengið á sinn fund prófessora í lögfræði sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES-samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrárinnar.
Frestur til umfjöllunar og afgreiðslu málsins hefur að mati minni hlutans verið óhæfilega stuttur og hefur ekki dugað til að nefndin geti fjallað um málið með viðhlítandi hætti. Ég vil taka það fram að málið er ekki einstakt í sinni röð hvað varðar stjórnskipuleg álitaefni. Minni hlutinn fer í áliti sínu nokkrum orðum um það hvernig áður hefur verið fjallað um stjórnarskrána í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja. Þetta hefði þurft að ræða mun meira og ég hefði líka kosið að það mikilsverða álitamál sem hér er uppi hefði ekki verið rætt í tímapressu og að næturlagi. Málefnið á miklu meira skilið en það.
Í II. kafla álitsins er fjallað um ákvæði frumvarpsins og reglugerðar ESB nr. 1193/2011. Ég leyfi mér að vísa aðallega í þetta álit, frú forseti, en vil geta þess að í reglugerð ESB er kveðið á um heimildir svonefnds miðlægs stjórnanda, sem fer með umsjón með rekstri og viðhaldi skráningarkerfisins, til að loka tímabundið aðgangi aðila að skráningarkerfinu í heild eða að hluta, eða kyrrsetja losunarheimildir tímabundið ef grunur er um alvarlega ógnun við öryggi kerfisins eða glæpi sem tengjast losunarheimildum óski framkvæmdastjórn ESB þess.
Hér er sem sagt um skýrt framsal opinbers valds að ræða, bæði framkvæmdarvalds, dómsvalds og refsivalds. Í III. kafla álitsins er fjallað um þinglega meðferð málsins fyrr á árinu 2012. Utanríkismálanefnd, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og að nokkru leyti umhverfis- og samgöngunefnd fjölluðu sumarið 2012 um mögulega innleiðingu nefndrar reglugerðar ESB. Nefndirnar höfðu þá tekið við og fjallað um álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar sem unnin var að beiðni forsætisráðuneytisins, utanríkisráðuneytisins og umhverfisráðuneytisins um hvort innleiðing nefndrar reglugerðar um sameiginlegt skráningarkerfi fyrir losunarheimildir væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar. Álit þeirra er dagsett 12. júní 2012 og minnisblað frá utanríkisráðuneytinu þar sem upplýst er um álitsgerðina er dagsett 27. júní 2012.
Í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar kom fram að innleiðing reglugerðarinnar óbreyttrar væri háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB. Hér skiptir miklu máli, frú forseti, að í álitinu var lýst hugsanlegri lausn sem fælist í því að aðlaga texta reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins þannig að ESA, í stað framkvæmdastjórnarinnar, gæti falið svokölluðum miðlægum stjórnanda kerfisins að loka aðgangi í skráningarkerfinu og að ákvörðun ESA yrði borin undir EFTA-dómstól. Þessi þáttur málsins skiptir miklu.
Í álitinu er síðan fjallað um sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og um sjónarmið meiri hluta utanríkismálanefndar sem ég vísa til.
Í IV. kafla álitsins er fjallað um að málið hafi breytt um stefnu að lokinni þinglegri meðferð síðsumars 2012. EFTA-ríkin áttu viðræður við framkvæmdastjóra Evrópusambandsins um gerð aðlögunartexta í samræmi við áðurnefnda niðurstöðu prófessoranna. Bráðabirgðasamkomulag var gert við loftslagsskrifstofu framkvæmdastjórnar ESB fyrir framlagningu frumvarpsins.
Síðan gerist það, sem skiptir líka miklu máli, að málið breytti um stefnu þegar lagaskrifstofa framkvæmdastjórnar ESB hafnaði útfærslu bráðabirgðasamkomulagsins að því er varðar 1. mgr. 70. gr. og 2. mgr. 71. gr. og 1. mgr. 73. gr. reglugerðarinnar. Lagaskrifstofan féllst ekki á að Eftirlitsstofnun EFTA yrðu fengnar heimildir til að gefa miðlæga stjórnandanum bein fyrirmæli um að loka aðgangi að reikningum, kyrrsetja losunarheimildir eða stöðva ferli í skráningarkerfinu. Sérstaklega þegar um væri að ræða svonefndar allsherjarlokanir enda væri í slíkum tilvikum ekki mögulegt að annað gilti fyrir EES/EFTA-ríkin en ríki ESB.
Í V. kafla álitsins er fjallað um það að nýtt samkomulag stjórnvalda sé ekki í samræmi við niðurstöðu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og utanríkismálanefndar. Í minnisblaði umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna málsins er gerð nokkur grein fyrir aðlögun að reglugerðinni og þeim skrefum sem tekin hafa verið. Fram kemur að í kjölfar samningaviðræðnanna hafi verið komist að nýju samkomulagi um aðlögun EES/EFTA-ríkjanna að reglugerðinni. Útdráttur úr þessu minnisblaði fylgir áliti minni hlutans. Þetta samkomulag brýtur í bága við álitsgerð prófessoranna Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar.
Í VI. kafla álitsins er fjallað um framsal valds með frumvarpi umhverfisráðherra. Það liggur fyrir að frumvarpið felur í sér framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til Evrópusambandsins og viðurkennt er að vafi leiki á að það standist stjórnarskrá Íslands. Í áliti minni hlutans er 5. töluliður í greinargerð með frumvarpinu tekinn orðrétt upp og ég leyfi mér að vísa til þeirrar umfjöllunar í álitinu.
Í VII. kafla álitsins er fjallað um stjórnskipuleg álitaefni og EES. Þar er tekið fram að hér er ekki um að ræða fyrsta skipti sem annmarkar með tilliti til stjórnarskrár koma upp við innleiðingu EES-mála í íslenskan rétt. Minni hlutinn fer nokkrum orðum í áliti sínu um hvernig áður hefur verið fjallað á Alþingi um stjórnarskrána í tengslum við EES-samninginn, Schengen-samstarfið og samninga sem tengjast hvoru tveggja. Þar er fjallað um lögfestingu EES-samningsins árið 1993, undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu árið 1999, setningu nýrra samkeppnislaga árið 2005, umsögn réttarfarsnefndar og fleiri um framsalsmál í tengslum við EES-samninginn og um framsal sektarvalds til ESA vegna flugstarfsemi árið 2011.
Frú forseti. Ég leyfi mér að vísa í þessa umfjöllun í álitinu sem ég tel býsna gagnlega, ekki eingöngu í þessu máli heldur líka í öðrum málum sem tengjast slíkum innleiðingum. Reyndar má segja um allt þetta álit að það hefur fordæmisgildi fyrir mál sem með sama hætti, beinum eða óbeinum, varða framsal á fullveldi Íslands.
Í VIII. kafla minnihlutaálitsins er vikið að fleiri stjórnskipulegum álitaefnum í augsýn vegna EES-samningsins. Þar eru talin upp fjöldi mála sem ýmist eru að hefja þinglega meðferð eða eru í þinglegri meðferð og í nefndum og þar sem nákvæmlega sömu sjónarmið, stjórnskipulegu vandkvæði, koma upp. Ég ætla að leyfa mér að vísa í þau mál og vil nefna eitt þeirra af því að það er til meðferðar í umhverfis- og samgöngunefnd. Það er 88. mál þessa þings um efnalög. Þar má finna ákvæði um að Efnastofnun Evrópu verði falið að taka ákvarðanir um markaðsleyfi fyrir öll efni. Telja má að ákvarðanir stofnunarinnar muni geta haft íþyngjandi áhrif fyrir aðila á markaði hérlendis. Sérstaklega þar sem ákvörðun Efnastofnunar Evrópu í þessa veru verður sýnilega ekki skotið annað en til áfrýjunarnefndar innan Evrópusambandsins.
Það má líka vísa til álita um barnalækningar og fleira en ég ætla ekki að tefja tímann með því að fjalla ítarlega um þau.
Í IX. kafla minnihlutaálitsins er fjallað um framsal valds út fyrir ramma tveggja stoða kerfis EES-samningsins. Það er óumdeilt í málinu, og það skiptir miklu máli, að verið er að fara út fyrir tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Upphaflega gengu tillögur út á að innleiða reglugerðir ESB, sem hér er til umfjöllunar, á grundvelli þessa tveggja stoða kerfis EES-samningsins. Í því fólst að Eftirlitsstofnun EFTA yrði falið hlutverk framkvæmdastjórnar ESB, það varð ekki úr, og ákvarðanir ESA yrðu bornar undir EFTA dómstólinn.
Hv. þm. og meðflutningsmaður að þessu áliti, Birgir Ármannsson, mun fjalla nánar um þennan þátt málsins í ræðu sinni.
Minni hlutinn gerir grein fyrir lögfræðiálitum sem ganga þvert á þau sem meiri hlutinn leggur til grundvallar. Minni hlutinn tekur undir orð nefndarmanns í utanríkismálanefnd sem gerði svofelldan fyrirvara við álit meiri hluta utanríkismálanefndar. Þar segir orðrétt, með leyfi frú forseta:
„Jón Bjarnason gerir fyrirvara við álitið sem lýtur einkum að túlkun á EES-samningnum og heimildum sem bæst hafa við hann, sem séu farnar að teygjast mun lengra og fara inn á aðrar brautir en samningnum var ætlað þegar hann var lögfestur fyrir 20 árum og reyna meira á þanþol stjórnarskrárinnar en ásættanlegt er.“
Í X. kafla álits minni hlutans er fjallað um íþyngjandi ákvæði. Þar eru tekin upp orðrétt lokaorð úr greinargerð samningahóps um lagaleg málefni frá 22. október 2012 sem ber heitið Greinargerð um breytingar á stjórnarskrá sem tengjast mögulegri aðild að Evrópusambandinu og leiðir til að leita samþykkis þjóðarinnar fyrir aðild.
Hv. þm. Vigdís Hauksdóttir mun gera nánari grein fyrir þeim þætti málsins en hún var staðgengill hv. þm. Ásmundar Einars Daðasonar á síðustu fundum nefndarinnar þó svo hún skrifi ekki undir álitið.
Meginniðurstaða þessa samningahóps um ESB er sú að það er talin þörf á að breyta stjórnarskránni áður en lengra er haldið. Hvað þýðir það? Við stöndum á krossgötum í umsóknar- og aðlögunarferli gagnvart ESB. Við stöndum á krossgötum og lengra verður ekki haldið. Til þessa höfum við reynt að sveigja lög og þar fram eftir götunum en nú verður ekki lengra komist öðruvísi en að breyta stjórnarskránni eins og samningahópurinn leggur til.
Niðurstaða minni hlutans er síðan rakin í XI. kafla álitsins. Þar segir meðal annars að ljóst sé að núgildandi stjórnarskrá heimili ekki framsal opinbers valds til opinberra stofnana. Það er minnt á þá meginlögskýringarreglu að túlka beri allan vafa stjórnarskránni, lýðveldinu og einstaklingum í hag. Fyrir þessari niðurstöðu eru skýr fordæmi Hæstaréttar, m.a. í svonefndu leigubílstjóramáli. Túlkun meiri hlutans á frumvarpinu er andstæð þessari grundvallarlögskýringarreglu. Að mínu mati felur hún í sér þrönga lagahyggju sem gagnrýnd var svo mikið í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Frú forseti. Það er í raun afdráttarlaust viðurkennt í frumvarpi til stjórnskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands að valdaframsal á borð við það sem hér er til umfjöllunar er óheimilt. Til að bregðast við því er í þessu frumvarpi nýtt ákvæði í 111. gr. um framsal ríkisvalds sem hljóðar svo, með leyfi frú forseta:
„Heimilt er að gera þjóðréttarsamninga sem fela í sér framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Framsal ríkisvalds skal ávallt vera afturkræft. Með lögum skal afmarka nánar í hverju framsal ríkisvalds samkvæmt þjóðréttarsamningi er falið. Feli lögin í sér verulegt valdaframsal skulu þau borin undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er bindandi.“
Stjórnlagaráðið og þeir sem komið hafa að samningu þessa frumvarps gera sér grein fyrir þessum vanda, rétt eins og samningahópurinn um lagaleg málefni gerir í greinargerð sinni frá 22. október sl.
Frú forseti. Að framansögðu virðist blasa við að frumvarp til breytingar á lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál, felur í sér stjórnarskrárbrot.
Hér hefur verið fjallað um valdaframsal samkvæmt nefndu frumvarpi en málið verður einnig að skoða í víðara samhengi, m.a. út frá miklum fjölda ESB-tilskipana sem innleiddar hafa verið síðastliðin ár, tilskipana sem Alþingi hefur litla efnislega aðkomu að, og verulegra styrkja frá ESB til ráðuneyta og undirstofnana þeirra. Ég rakti þau mál sem eru uppi, t.d. efnalögin sem hv. umhverfis- og samgöngunefnd hefur til umfjöllunar.
Í ljósi alls sem hefur komið fram og kemur fram í álitinu og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem hér eru reifuð leggur minni hlutinn til að frumvarpið fái ítarlega vinnslu í umhverfis- og samgöngunefnd milli 2. og 3. umr. þar sem meðal annarra atriða verði skoðað:
1. Sjálfstæð skoðun umhverfis- og samgöngunefndar á efnisþáttum málsins, m.a. um hugsanleg skaðabótamál og hvert beina eigi bótakröfu vegna tjóns sem eigandi losunarheimilda kynni að verða fyrir vegna ólögmætrar lokunar á færslur á reikningi hans. Þetta gildir, frú forseti, um öll þau álitamál og allar þær innleiðingar sem skapa þennan stjórnskipulega vanda
2. Utanríkismálanefnd verði falið að skoða utanríkispólitíska þætti málsins ítarlegar.
3. Óskað verði eftir áliti frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd um stjórnarskrárþátt málsins.
4. Prófessorar í lögfræði, sem hvað mest hafa fjallað um stjórnskipulegan þátt EES-samningsins og annmarka með tilliti til stjórnarskrár, verði fengnir á fund þingnefnda vegna málsins.
Ég vil skjóta því hér inn í að á fundinum í kvöld hefði ég talið mun brýnni nauðsyn að fá slíka stjórnskipunarsérfræðinga heldur en aðila sem höfðu efnahagslega aðkomu að málinu og vilja sveigja stjórnarskrána eftir efnahagslegum forsendum.
5. Óskað eftir áliti réttarfarsnefndar á tilgreindum þáttum frumvarpsins og innleiðingu á ákvæðum reglugerðar ESB nr. 1193/2011, samanber fordæmi við gerð frumvarps til samkeppnislaga árið 2004.
6. Óskað verði eftir minnisblaði frá skrifstofu Alþingis um framsal valds í málinu, samanber fordæmi frá 621. máli 139. löggjafarþings þegar nefndasvið og aðallögfræðingur Alþingis unnu minnisblað fyrir utanríkismálanefnd um framsal sektarvalds til ESA, samanber 25. gr. reglugerðar EB nr. 216/2008, samanber fylgiskjal IV við álit þetta.
Þessi umfjöllun sem er kallað eftir er bæði brýn og nauðsynleg áður en Alþingi afgreiðir frá sér frumvarp sem felur í sér jafnáríðandi stjórnskipulegan vanda og hér er raunin.
Að mati minni hlutans virðist liggja fyrir, og vafinn einn nægir en hann er verulegur hér, að málið verði ekki afgreitt óbreytt nema að undangenginni breytingu á stjórnarskrá þar sem framsal valds væri heimilað standi vilji til þess. Það verður ekki við það unað að Alþingi samþykki lagafrumvarp sem fer í bága við núgildandi stjórnarskrá. Ég ítreka að allan vafa ber að túlka stjórnarskránni og einstaklingum í hag.
Frú forseti. Ég vísa til þess að lokum að álitinu fylgja fimm fylgiskjöl. Álit dr. Guðmundar Alfreðssonar, álit Björns Þ. Guðmundssonar, prófessors, umsögn réttarfarsnefndar frá 7. apríl 2005, minnisblað til utanríkismálanefndar frá 7. júní 2011 og álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar frá 12. júní 2012.
Undir þetta ritar sá sem hér stendur og hv. þm. Árni Johnsen, Ásmundur Einar Daðason og Birgir Ármannsson.
Hef ég þá lokið máli mínu.
