141. löggjafarþing — 76. fundur,  31. jan. 2013.

stjórnarskipunarlög.

415. mál
[16:50]
Horfa

Róbert Marshall (U):

Virðulegur forseti. Ég fagna því að þetta mál sé komið á dagskrá til 2. umr. Það er mikilvægt að fá umræðu í þingsal um þetta mál sem er örugglega eitt það mikilvægasta sem fjallað verður um á yfirstandandi kjörtímabili. Ég studdi það að þetta mál yrði tekið úr nefnd og ástæðan er einmitt sú að mér finnst mikilvægt að fleiri þingmenn komi að umræðunni. Ég treysti mér ekki til að vera á nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar þó að ég sé eindreginn stuðningsmaður þessa máls og reyndar einn af flutningsmönnum þess. Það er vegna tveggja atriða, tveggja greina, sem ég kem aðeins betur að síðar.

Virðulegi forseti. Ég vil líka segja að það er miður að ekki skuli vera almennari þátttaka í þessari umræðu vegna þess að til hennar er efnt til að fá fleiri sjónarmið inn í umræðuna. Tíminn er orðinn naumur til að ljúka þessu máli, alla vega þeirri lotu sem hægt er að ljúka fyrir kosningar, og mjög mikilvægt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd geti samhliða þeirri umræðu sem hér fer fram haldið áfram umfjöllun sinni og fengið til sín gesti, reynt að draga saman það sem fram fer og nýta sem best þann tíma sem fram undan er.

Því miður er það svo að þeir sem eru viðstaddir þennan fund eru vel flestir í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og hafa því fjallað töluvert mikið um þetta mál saman. Kannski stendur það til bóta eftir því sem umræðum fleytir fram og það er rétt að við erum ekki komin mjög neðarlega á mælendaskrána.

Mig langar aðeins að fara í upphaf þessa máls og velta því upp af hverju við erum að gera þetta. Það er vegna þess að við stöndum sem þjóð, og höfum staðið á þessu kjörtímabili, á ákveðnum tímamótum, gengið í gegnum gríðarlega erfiða tíma. Ég held það hafi verið forseti Íslands sem sagði að ekkert þing hefði sennilega horft framan í þjóð sína með viðlíka hætti og það þing sem nú starfar og ég held það sé sannleikur í því. En svo eru það margir sem benda á að það hafi ekki verið stjórnarskránni að kenna að hér varð bankahrun. Ég held að það hafi að mörgu leyti verið vegna stjórnskipunarinnar, vegna kosningalöggjafarinnar, vegna flokkakerfisins og vegna þeirrar stjórnmálamenningar sem upp var komin hér á Íslandi að hrunið var með þeim hætti sem það varð. Kannski var það óumflýjanlegt en ákveðnir veikleikar í kerfinu komu í ljós og við höfum verið, í misstórum skrefum, að reyna að bæta það sem aflaga fór á þessu kjörtímabili, ekki bara með vinnunni í stjórnarskrármálinu heldur líka í öðrum málum eins og til dæmis með breytingum á lögum um Stjórnarráðið, með breytingum á lögum og reglum um það hvernig við aukum formfestu í stjórnkerfinu o.s.frv.

Ýmislegt bendir til þess að það hafi ekki bætt stöðuna hvernig stjórnmálakúltúrinn er á Íslandi. Ég held að stjórnmálakúltúrinn sé alltaf summa þess umhverfis sem hann starfar í, hann tekur mið sitt af og verður til vegna kjördæmaskiptingarinnar. Flokkarnir eru eins og þeir eru út af henni. Sú staða sem þeir eru komnir í með prófkjör sín, með mjög dræmri þátttöku, þau átök sem eru innan gömlu flokkanna, til dæmis átök um fjármagn, hvernig þeir bítast á á milli kjördæma, átök á milli landsbyggðar og höfuðborgar — þetta eru allt atriði sem eiga rætur sínar að rekja til stjórnskipunarinnar sem við búum við.

Með endurskoðun á stjórnarskránni erum við líka að reyna að lagfæra marga þá kvilla sem komu í ljós og urðu augljósir í hruninu og í kjölfar þess. Ég held að þetta sé liður í ákveðinni þróun sem stjórnmálakerfið, þjóð okkar er byrjuð á. Ég held að sú þróun muni leiða til grundvallarbreytinga á flokkakerfinu, hún mun leiða til breytinga á því hvernig stjórnmálin fara fram og vonandi þannig að stjórnmálin hætti að vera keppni í því að vera með bestu hugmyndina eða keppni í því að vera með bestu stefnuna, heldur verði miklu frekar einhvers konar samstarfsvettvangur þar sem hugmyndafræði sem stundum er kennd við þjónandi forustu er miðpunkturinn.

Hvernig birtist hún? Hvernig er hún öðruvísi en það stjórnmálakerfi sem við búum við í dag? Jú, hún er öðruvísi að því leytinu til að þá keppast menn um að verða að gagni, hvort sem þeir eru í stjórn eða stjórnarandstöðu. Þeir sækjast að sjálfsögðu eftir áhrifum en stunda ekki valdabrölt. Hver er munurinn á þessu? Jú, það er nefnilega hægt að hafa mikil áhrif í stjórnarandstöðu, það skiptir máli hvernig er unnið og það skiptir máli hvernig stjórnarmeirihluti og stjórnarminnihluti tala saman.

Ég held að í upphafi þessa máls hafi okkur gengið ágætlega. Þetta mál var töluvert rætt í allsherjarnefnd í byrjun þessa kjörtímabils. Meiri hluti nefndarinnar og meiri hluti hér á þingi fór þá leið á þeim tímapunkti að spyrja minni hlutann hvað hann vildi, hvað hann sæi fyrir sér að hægt væri að gera í þessu máli til að koma til móts við sjónarmið þeirra. Úr því varð til dæmis hugmyndin um þjóðfundinn og það var að kröfu Sjálfstæðisflokksins að þjóðfundur var haldinn. Það var líka að kröfu og beiðni Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks að við skipuðum sjö manna stjórnlaganefnd sem skilaði mikilli skýrslu fyrir bráðum tveimur árum, skýrslu stjórnlaganefndar sem rekur meðal annars það sem fram fór á þjóðfundinum og öll allsherjarnefnd kom saman að því að skipa þá stjórnlaganefnd. Hver einasti nefndarmaður hafði neitunarvald, það var samkomulagsatriði milli allrar nefndarinnar að búa til nefndina eins og hún var. Það var samkomulagsatriði hér í þinginu að boða til þjóðfundarins og þess vegna skiptir það miklu máli á þeim tímapunkti sem við erum á núna að við skoðum aðeins upphafið, hvernig þetta fór af stað og hvaðan sumar af þeim hugmyndum eru komnar sem mesti styrinn stendur kannski um hér í dag.

Ég ætla ekki að fara yfir allt frumvarpið. Mig langar að ræða nokkrar greinar sérstaklega en að öðrum kem ég í 3. umr. vegna þess að það á eftir að taka nánari snúning á þeim í nefndinni og fá til að mynda álit Feneyjanefndarinnar. Mig langar þó að taka fram að við getum ekki búist við því að búa til ný vinnubrögð hér á þingi eða nýjan stjórnmálakúltúr með því að nota þann gamla. Ný vinnubrögð verða ekki fengin með gömlum vinnubrögðum. Þess vegna er líka miður að það skuli stundum vera töluvert herskár tónn í umræðunni og töluvert um vænisýki gagnvart þeim sem hreyfa við sjónarmiðum um það að tíminn kunni að vera orðinn takmarkaður, að menn eigi ekki að láta tímaskort hafa áhrif á vinnuna. Í mínum huga skiptir það fyrst og fremst máli að það sem við vinnum hér með og það sem við vonandi náum að samþykkja fyrir þinglok sé eins gott og nokkur kostur er.

Þá langar mig aðeins til að fara yfir nokkur atriði varðandi þær greinar sem meðal annars er verið að leggja til breytingar á og þær greinar sem eru í frumvarpinu. Ég vil fyrst segja um 33. gr. að ég hef haft ákveðna skoðun á upphafssetningu hennar þar sem segir að náttúra Íslands sé undirstaða lífs í landinu. Í sjálfu sér er ég vel sammála þeirri fullyrðingu og finnst sjálfsögð en mér finnst hún líka dálítið ofsögð að því leytinu til að mér finnst aðfaraorð stjórnarskrárinnar ná ágætlega yfir þetta. En þetta er ekki frágangssök af minni hálfu, bara sjónarmið sem ég vil koma að.

Þá langar mig til að fjalla um 34. gr. þar sem fjallað er um náttúruauðlindir og það er mikilvægt að rifja það upp að við höfum ekki haft nein ákvæði um eignarhald á náttúruauðlindum í stjórnarskrá hér á Íslandi þrátt fyrir mikla umræðu. Það er líka mikilvægt að rifja það upp að það var þjóðfundurinn sem lagði á það mikla áherslu að í stjórnarskrá væri um eignarhald á auðlindum. Það var þjóðfundurinn, sem Sjálfstæðisflokkurinn lagði til að yrði haldinn, sem lagði mikla áherslu á að ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum væri í þessari stjórnarskrá. Af hverju lögðu menn til að haldinn yrði þjóðfundur ef menn ætluðu ekki að fara eftir því sem hann legði til? Stjórnlaganefnd komst að þeirri niðurstöðu að formlega hefði stjórnarskrárgjafinn frjálsar hendur við setningu reglna um eignarhald, meðferð og nýtingu náttúruauðlinda en engu að síður væri gengið út frá því að ekki stæði til að hagga við grunnreglum íslenskrar stjórnskipunar um jafnræði, friðhelgi, eignarrétt eða atvinnufrelsi við setningu slíkra reglna.

Í sjálfu sér er hægt að halda því fram að það sé ekki gert í greininni eins og hún lítur út núna. Það er hins vegar mjög stórt atriði sem við eigum eftir að fjalla um og það er hugtakið „fullt gjald“ en í áliti meiri hluta stjórnskipunarnefndar segir að það hafi komið fram að tilvísun stjórnlagaráðs til eignarnámsákvæðis stjórnarskrárinnar sé villandi þar sem eignarnámsbætur eru bætur fyrir missi eignar en ekki gjald vegna nýtingar hennar. Að mati nefndarinnar felst ákveðin mótsögn í skýringu stjórnlagaráðs þar sem annars vegar virðist vera vísað til bóta eignamissis og hins vegar til markaðsverðs. Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að skýra ákvæðið nánar hvað þetta varðar en á þessu stigi leggur nefndin ekki til breytingar á orðalaginu. Ég vil bara taka það fram að mér finnst þetta meðal þess sem við þurfum að vera alveg klár á.

Í greinargerð með frumvarpinu, frumvarpi okkar sem lögðum fram frumvarp um stjórnarskrána, er vitnað í ákvæði gildandi stjórnarskrár; engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. — Með fullu verði er samkvæmt skýringum við ákvæðið átt við verðgildi eignarinnar fyrir eigandann, það er markaðsverð hennar á þeim tíma sem eignarnám fór fram. En skýringartexti stjórnlagaráðs virðist einkum miðast við fiskveiðiheimildir en ekki fjalla almennt um möguleika á gjaldtöku fyrir nýtingu annarra þeirra auðlinda sem lýstar eru þjóðareign samkvæmt frumvarpinu. Þar sem annað kemur ekki fram í skýringum stjórnlagaráðs verður að gera ráð fyrir því að sama regla gildi um þær. — Nú er ég að lesa, virðulegur forseti, upp úr greinargerð frumvarpsins. — Varðandi skýringu hugtaksins „fullt gjald“ vísar stjórnlagaráð til viðmiða við útreikning eignarnámsbóta, en þess ber að geta að sá eðlismunur er á að þar eru greiddar bætur fyrir missi eignar en ekki gjald vegna nýtingar hennar eða hlutdeild í arði þar af.

Þetta er eitthvað sem þarfnast yfirlegu. Heilt yfir vil ég líka segja að skýringartextinn sjálfur í frumvarpinu eins og hann er orðinn — og það hefur margoft komið fram í þessum umræðum, að skrifa þarf hann frá grunni. Þar þarf að tala einni röddu og það gengur ekki, eins og er í dag, að þarna talist stjórnlagaráð og sérfræðinganefndin á. Það er löggjafinn í þessu tilfelli, samspil auðvitað þjóðfundar, stjórnlaganefndar, stjórnlagaráðs og Alþingis en endanlega Alþingi, sem á að útskýra hvað þarna er átt við.

Ég vil samhliða þessu greina frá því að ég er þeirrar skoðunar varðandi 36. gr. um dýravernd þar sem segir að með lögum skuli kveða á um vernd dýra gegn illri meðferð og vernd dýrategunda í útrýmingarhættu — nú erum við með löggjöf þar sem þetta er tryggt og sú ábending hefur komið fram að þessari setningu sé ef til vill ofaukið í stjórnarskránni. Ég er sammála því. Skoðanir mínar á breytingum á textanum miða að mörgu leyti að því að mér finnst að stytta mætti hann og einfalda mjög víða. Ég ætla ekki að fjalla meira um þetta, er aðeins búinn að hreyfa við skoðunum mínum á þessum köflum þarna.

Ég tek næst til umfjöllunar þær greinar sem lúta að beinu lýðræði, þ.e. þjóðaratkvæðagreiðslur, málskot til þjóðarinnar í 65. gr., 66. gr. um þingmál að frumkvæði kjósenda og framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu í 67. gr. Þetta eru greinar sem þarfnast vinnu. Greint er frá því í áliti þingskapanefndar, sem barst stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, að sá möguleiki sé fyrir hendi að frumkvæði kjósenda verði dregið til baka en óljóst sé hver hafi umboð til að taka slíka ákvörðun. Það ferli sem lagt er til í ákvæðinu getur þannig væntanlega orðið nokkuð þungt í vöfum og hugsanlega tekið langan tíma.

Af lokamálsgrein ákvæðisins má líka ætla að frumvarp að frumkvæði kjósenda geti lifað lengur en eitt löggjafarþing og við lestur ákvæðisins vakna ýmsar spurningar. Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi geta kjósendur skorað á þingið og/eða einstaka þingmenn að taka upp mál með ýmsum hætti. Sú spurning vaknar því hvort sú heimild kjósenda að leggja fram mál hafi efnislega þýðingu. Í ákvæðinu kemur heldur hvergi fram hver mæli fyrir þingmáli að frumkvæði kjósenda á Alþingi. Sé enginn þingmaður viljugur til að taka málið upp í þinginu eða því samþykkur verður væntanlega erfiðleikum bundið að finna aðila sem er tilbúinn að mæla fyrir málinu en það eru aðeins þingmenn og ráðherrar sem hafa málfrelsi á Alþingi. Þá getur forseti Alþingis væntanlega ekki heldur mælt fyrir þingmáli þar sem hann lætur af almennum þingstörfum þegar hann tekur við embætti forseta.

Þar sem Alþingi virðist vera í sjálfsvald sett hvort þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi má einnig efast um hver þýðing ákvæðisins verður. Ef Alþingi ákveður að þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi vaknar líka sú spurning hvað verði um frumvarpið. Fer það óbreytt til staðfestingar forseta Íslands án þinglegrar meðferðar og getur hann þá beitt synjunarheimild sinni o.s.frv. Það er tekið fram í áliti þingskapanefndar að þau atriði sem hér hafa verið nefnd og raunar fleiri til þarfnist frekari skoðunar við. Það var einnig niðurstaða sérfræðingahópsins en í skilabréfi hans segir að rétt væri að meta betur áhrif þess að auka möguleika almennings á að koma þingmálum á framfæri og knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um þau. Útfærslan og samspil þings og forsvarsmanna þjóðarfrumkvæðis væri heldur ekki að öllu leyti skýr.

Þessari afstöðu sérfræðingahópsins er meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sammála og fara þarf mjög vandlega yfir þessi ákvæði í nefndinni. Þetta eru að mörgu leyti mjög heillandi hugmyndir sem þarna eru settar fram og endurspegla veruleikann eins og hann er í Sviss. Ég hef orðið þeirrar gæfu aðnjótandi að fylgjast með þessu ferli að einhverju leyti, að minnsta kosti þjóðaratkvæðagreiðsluferlinu í praxís, í Sviss fyrir um einu og hálfu ári. Það er mjög gaman að sjá hvernig þetta er gert þar. En það sem kemur manni mest á óvart og rennur upp fyrir manni, þegar maður verður vitni að því ferli, er að þar er gríðarmikið traust á ferlinu öllu og mikil reynsla samankomin í því hvernig þetta er gert. Þar eru líka innbyggðir ákveðnir tímarammar sem koma í veg fyrir að teknar séu skyndiákvarðanir eins og hætt væri við þegar upp koma mjög stór mál sem geta skipt miklu og geta komið þjóðarpúlsinum á hreyfingu. Það er mikilvægt að innbyggðir séu varnaglar þannig að skyndiákvarðanir séu ekki teknar í þjóðaratkvæðagreiðslu. Til dæmis má nefna að flutt var tillaga í Sviss um lokun kjarnorkuvera, um þá yfirlýsingu að Sviss mundi ekki nýta sér orku úr kjarnorkuverum, eftir kjarnorkuslysið í Fukushima í Japan. Þá var innbyggt í það ferli að það yrði að líða, ef ég man rétt, ár áður en atkvæði yrðu greidd um það. Það held ég að sé mjög ákjósanlegt.

Ég vil aðeins víkja að þeim greinum sem hv. þm. Árni Þór Sigurðsson fjallaði hvað mest um í ræðu sinni og voru um framsal fullveldis, þær greinar sem lúta að utanríkismálum. Ég var að gamni mínu í dag að fletta upp í skýrslu stjórnlaganefndar og fara yfir skýringarnar í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem kom frá stjórnlagaráði. Það er mjög greinilegt á lestrinum á skýrslu stjórnlaganefndar og samantektinni þaðan að þjóðfundurinn er mjög fámáll um utanríkismál, hann fer ekki náið ofan í þetta. Ég vil einfaldlega taka undir margt af því sem kom fram í máli hv. þm. Árna Þórs Sigurðssonar hér áðan. Það er nauðsynlegt fyrir okkur að fara vel yfir þessi mál. Á lokasprettinum í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var verið að vinna með þrjár ólíkar útgáfur af 111. gr., ef ég man rétt, sem lýtur að framsali fullveldisins til alþjóðastofnana sem Ísland á aðild að. Það sem varð til þess að ég vildi ekki skrifa undir þá endanlegu tillögu sem nefndin leggur til er ekki það að ég sé andvígur hugsuninni sem þar er, mig vantar endurgjöf, mig vantar annað álit, álit sérfræðinga á því hvert við erum að fara þarna. Það er eitthvað sem við eigum að gera og ég treysti því að það verði gert samhliða þeirri umræðu sem nú stendur yfir.

Það rifjaðist upp fyrir mér, þegar ég fór í gegnum skýrslu stjórnlaganefndar í dag, að þjóðfundurinn lagði á það gríðarlega mikla áherslu, og því eigum við að taka mið af í þessum greinum, að það væri enginn einn eða engir tveir ráðherrar sem tækju ákvarðanir um það fyrir hönd íslensku þjóðarinnar að vera stuðningsaðilar hernaðarátaka. Við vitum að það er vilji þjóðarinnar að þegar til slíks kemur þá eigi það að fara til umfjöllunar hér á vettvangi þingsins. Tvö mál eru gjarnan borin saman í þessu efni sem ég jafna reyndar ekki saman, annars vegar þátttaka í hefndaraðgerðum Georges Bush, Bandaríkjaforseta, svona heldur flausturskenndum, á árinu 2003 og svo loftárásir NATO í Líbíu nýverið, sem eru allt annars eðlis. Engu að síður væri mjög gott að slíkar ákvarðanir væru ekki teknar nema með aðkomu þingsins, það yrði fjallað um það hér á vettvangi þingsins.

Ég vil að endingu fjalla um 113. gr. í frumvarpinu sem fjallar um breytingu á stjórnarskránni. Ég er mikill áhugamaður um þetta mál og hef verið viðloðandi það allt þetta kjörtímabil. Mér þykir mjög vænt um ferlið allt og er mjög umhugað um að því verði ekki klúðrað á síðustu metrunum í tímapressu, að það leysist upp og verði að engu. Þess vegna er ég þeirrar skoðunar að við eigum að láta einskis ófreistað í því að reyna að ljúka þessu máli, þeim áfanga sem við getum lokið hér, en ég legg líka áherslu á að þetta mál verður ekki klárað fyrir kosningar.

Ekki er hægt að ljúka breytingu á stjórnarskrárferlinu fyrr en á næsta þingi. Þess vegna verða menn að íhuga það mjög vandlega, þegar þeir skila þessu máli af sér, í hvaða stöðu næsta þing verður gagnvart því. Það er ekki ásættanlegt, eins og sést í opinberri umræðu, að segja: Ja, það er vandamál næsta þings. Það verður þá að taka ákvörðun um það hvort það samþykkir þetta eða synjar. Eftir fremsta megni á að tryggja, hvernig sem sá meiri hluti verður samsettur sem tekur við eftir næstu kosningar, að staðan verði opin til þess að halda áfram á grunni þeirrar gríðarlegu vinnu sem lögð hefur verið í þetta og á grunni þess mikla kostnaðar sem þetta hefur haft í för með sér, ekki bara í þjóðfélagslegri umræðu líka í peningum talið. Það verður að tryggja að hægt verði að halda áfram með málið og þess vegna hef ég lagt á það áherslu, bæði í nóvember síðastliðnum og nú í síðustu viku, að samhliða frumvarpi til stjórnarskipunarlaga verði flutt frumvarp um breytingu á 79. gr. núgildandi stjórnarskrár sem felur í sér breytingarákvæði um það hvernig stjórnarskrá skuli vera breytt og henni verði þá breytt þannig að meiri hluti þings geti samþykkt breytinguna sem verði svo staðfest af meiri hluta kjósenda.

Það er flókin aðferð til að breyta stjórnarskrá. Í frumvarpinu eins og það lítur út núna er gert ráð fyrir tveimur mismunandi aðferðum, annars vegar með auknum meiri hluta sé verið að gera breytingu á mannréttindakaflanum og hins vegar með einföldum meiri hluta í öðrum köflum. Ég vil ekki hafa tvær aðferðir við að breyta stjórnarskránni. Ég held að mannréttindakaflinn eigi að vera þannig að algjör sátt ríki um hann þannig að engin ástæða sé til að breyta honum, hann sé þannig að hann sé því sem næst algildur. Þetta er varnagli sem ég legg til. Þetta er trygging fyrir því að á næsta kjörtímabili, burt séð frá samsetningu stjórnarmeirihlutans, sé hægt að halda áfram vinnslu þessa máls og leggja þá til breytingu á stjórnarskránni, leggja frumvarpið í dóm þjóðarinnar allrar, t.d. á 70 ára afmæli lýðveldisins 17. júní 2014, þar sem þjóðin sjálf mundi staðfesta að þetta sé hennar nýi samfélagssáttmáli.

Það er framtíðarsýn sem í mínum huga gæti orðið til þess að sameina þjóðina um þetta verk og við eigum að fara úr vegi okkar við að reyna að ná sem mestum samhljómi um þetta, ef nokkur möguleiki er á því. Þetta er svo mikilvægt mál að mér liggur við að segja hér í lok ræðu minnar, virðulegur forseti, að í raun ættum við ekki að gera neitt annað það sem eftir lifir þessa þings en að vera hér fleiri þingmenn, að minnsta kosti fleiri en eru hér í þessum sal, að vinna í þessu máli og einbeita okkur að því öll sem eitt að gera þetta eins vel og nokkur kostur er.