141. löggjafarþing — 76. fundur,  31. jan. 2013.

stjórnarskipunarlög.

415. mál
[21:30]
Horfa

Frsm. 1. minni hluta stjórnsk.- og eftirln. (Birgir Ármannsson) (S):

Hæstv. forseti. Í ræðu minni í gær náði ég rétt að drepa á nokkur helstu atriði sem fram koma í nefndaráliti okkar hv. þm. Ólafar Nordal á þskj. 958 sem var lagt fram í gær. Við ræddum í því nokkur álitamál sem fram koma í einstökum köflum og einstökum greinum. Þau eru fjölmörg og yfirferðin var þar af leiðandi mjög yfirborðskennd en ég vísa nánar á þetta nefndarálit.

Ég vil líka vísa hv. þingmönnum nánar á þau gögn sem fyrir liggja í málinu. Fyrir utan nefndarálit meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og tveggja minni hluta liggja fyrir umsagnir fjöldamargra nefnda þingsins. Í mörgum þeirra eru reifuð fjöldamörg álitamál sem upp hafa komið í yfirferð þessara einstöku nefnda. Á stöku stað er að finna beinar breytingartillögur frá nefndunum en í miklu fleiri tilvikum er um að ræða ábendingar um þætti sem þarf að skoða betur.

Ég beini því til þeirra þingmanna sem áhuga hafa á málinu að fara í gegnum þetta vegna þess að umsagnir einstakra nefnda eru mjög vel til þess fallnar að varpa ljósi á þau fjöldamörgu álitamál sem eru fyrir hendi. Það eru álitamál sem snúa að mörgum mismunandi þáttum. Þau snúa að formi málsins, framsetningu ákvæða, efnisatriðum eða þeim efnisreglum sem ætlunin er að setja fram með frumvarpinu og þær snúa líka að greinargerð. Hv. þm. Einar K. Guðfinnsson og Vigdís Hauksdóttir ræddu nokkuð um greinargerð og gildi hennar og ætla ég ekki að bæta neinu við það nema hvað þegar fram koma ítrekaðar ábendingar um að texti ákvæða sé óskýr og texti greinargerða sé óskýr þá ætti það að hringja töluvert mikilvægum og miklum viðvörunarbjöllum hjá þingmönnum og ætti að gefa tilefni til að málið verði skoðað miklum mun betur.

Það hefur stundum heyrst í þessari umræðu að það sé eðlilegt að fram komi mismunandi sjónarmið og ólíkar skoðanir en þegar um er að ræða slíkar ábendingar frá einstaklingum sem hafa mikla reynslu af að túlka texta af þessu tagi, túlka stjórnarskrártexta — háskólaprófessorar í lögfræði, umboðsmaður Alþingis o.fl. — þá er veruleg ástæða fyrir menn að staldra við. Það er ekki að ástæðulausu sem umboðsmaður Alþingis sendi þinginu fyrr í þessari viku rúmlega 40 blaðsíðna greinargerð með athugasemdum, það er ekki að tilefnislausu, í síðustu viku. Það er ekki að tilefnislausu að prófessorar í lögfræði við Háskólann í Reykjavík, Háskóla Íslands og aðra skóla, Háskólann á Bifröst og Háskólann á Akureyri, gera athugasemdir við fjöldamarga þætti, einmitt atriði sem eru kannski ekki endilega efnisþættir eða efnisatriði heldur benda þeir einfaldlega á að framsetning ákvæðanna sé ekki nægilega skýr, framsetningin sé þannig að hægt sé að túlka hana með mismunandi hætti, ekki sé víst að ákvæðin nái þeim tilgangi sem að sé stefnt og að greinargerðin sé ekki til þess fallin að hjálpa til við skýringar.

Þetta eru alvarlegar athugasemdir þegar um er að ræða grundvallarlög þjóðarinnar sem önnur löggjöf á að byggja á. Þetta eru alvöruathugasemdir sem þörf er á að fara vandlega yfir. Þrátt fyrir að það hafi að nokkru leyti verið gert í einstökum nefndum — misvel en alls staðar eitthvað, og síðan verið farið yfir það í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, reyndar á töluvert mikilli hraðferð, verð ég að segja — eru athugasemdirnar og spurningarnar enn viðeigandi, þær eiga enn þá við og þeim hefur ekki verið svarað.

Þegar við veltum fyrir okkur túlkun ákvæða þá er það ekki bara svo að þingið geti gert það af léttúð að setja fram einhvern texta og tekið þá ákvörðun að sjá svo bara til hvernig hann verði túlkaður. Fara þarf ofan í það hvernig líklegt er að einstök ákvæði verði túlkuð. Það þarf að velta því fyrir sér hvaða túlkunarmöguleikar eru fyrir hendi og hvernig orðalag verður sem best úr garði gert til að tryggja að stjórnarskrárgjafinn eða löggjafinn nái fram þeim markmiðum sem að er stefnt. Bara svo ég taki dæmi þá höfum við séð — varðandi það ákvæði sem margir hafa mikinn áhuga á og skiptir miklu máli, 34. gr., — margar og í mörgum tilvikum mjög misvísandi túlkanir á því orðalagi, annars vegar það sem kom frá stjórnlagaráði og hins vegar það sem kom frá sérfræðinganefndinni og var grunnurinn að því frumvarpi sem hér er til umræðu.

Ég sé ekki að við séum komin að endastöð varðandi það hvernig á að túlka það og ég held að það orðalag sem er að finna í nefndaráliti meiri hlutans skýri það ekki frekar. Ég held að þau álitamál sem komu upp í meðferð málsins — og hafa komið upp, bæði eftir að stjórnlagaráð skilaði tillögu sinni og eins eftir að sérfræðingahópurinn og síðan meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gekk frá frumvarpinu — verði enn þá fyrir hendi. Í sumum tilvikum eru álitamál af því tagi léttvæg en í jafnmikilvægum greinum og hér um ræðir, þar sem verið er að fjalla um náttúruauðlindir landsins, eignarhald þeirra og eftir atvikum ráðstöfunarrétt, þá er um að ræða gríðarlega mikilvægt ákvæði. Óskýrleiki getur valdið, og mun óhjákvæmilega valda, vandræðum í framkvæmd, bæði fyrir löggjafann í framhaldinu og eins fyrir þá sem þurfa að túlka þetta fyrir dómstólum.

Það er líka atriði sem þarf að huga að í þessu sambandi og það eru ábendingar um að ákvæðin nái ekki endilega þeim tilgangi sem þeim er ætlað, að reglur sem settar eru fram í tilteknum tilgangi í frumvarpinu séu ekki þannig úr garði gerðar að þær nái þeim markmiðum sem að er stefnt. Við getum tekið dæmi um þetta. Við getum tekið dæmi um ákvæði sem hefur reyndar minna verið rætt í þessu sambandi en ella vegna þess að það er í nokkurs konar biðstöðu þangað til niðurstaða kemur frá Feneyjanefnd. Það er ákvæði sem felur í sér að ráðherrar skuli ekki sitja á þingi. Síðast í gær var fundur í Háskóla Íslands þar sem Ragnhildur Helgadóttir, prófessor í lögfræði við Háskólann í Reykjavík, lýsti mjög miklum efasemdum um það nákvæmlega að þetta ákvæði næði þeim tilgangi sem því væri ætlað, þ.e. að auka sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. Hún komst eiginlega að gagnstæðri niðurstöðu, að þrátt fyrir að ákvæðið væri að sönnu alveg örugglega sett fram í þeim tilgangi að styrkja stöðu þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu þá kynnu áhrif þess að verða öfug, þá kynnu áhrif þess, þvert á móti því sem ætlunin var, að verða þau að styrkja stjórnarmeirihluta á þingi gagnvart stjórnarandstöðu, auka þyngdina ríkisstjórnarmegin í samanburði við stjórnarandstöðuna.

Þetta er ekkert nýtt sjónarmið. Þetta er sjónarmið sem áður hefur komið fram í umræðum hér á Alþingi, einmitt út af tillögum sem ganga í þessa sömu átt. Að mínu mati eru þetta alvarlegar og ágætlega rökstuddar athugasemdir sem vert er að skoða. Við getum sagt sem svo: Kannski hefur þetta þau áhrif að stjórnarmeirihlutinn styrkist og stjórnarandstaðan veikist en þá erum við jafnframt að segja að ákvæðið muni ekki ná þeim tilgangi sem notaður er sem helsta röksemdin fyrir því að koma því í gegn. Jafnvel þótt ákvæði séu sett fram í einhverjum ákveðnum tilgangi þá getur verkun þeirra verið í aðra átt en ætlunin er.

Annað atriði sem hefur fengið umfjöllun af sama tagi er ákvæði um það meginsjónarmið, sem komið hefur fram í sambandi við kosningaákvæði, að auka eigi vægi persónukjörs. Í gegnum árin hefur það ekki síst verið rökstutt með því að það eigi að auka sjálfstæði þingmanna, draga úr flokksræði, draga úr foringjaræði — það er rótin að því að menn hafa gert kröfu um aukið persónukjör, draga úr flokksræði, draga úr foringjaræði. En þegar málið er skoðað, bæði af okkur hér í þinginu og eins af háskólaprófessorum á sviði stjórnmálafræði sem um þetta hafa fjallað, kemur í ljós að kannski er ekkert samhengi þarna á milli. Það er engin almenn regla að í löndum þar sem persónukjör er meira en hér á landi sé flokksræðið minna, alls ekki. Hægt er að nefna dæmi um hvort tveggja. Hægt er að nefna dæmi um lönd þar sem persónukjör er mjög mikið, alla vega miðað við hvernig kosningareglurnar eru upp byggðar, en flokksræði er miklu meira en við þekkjum hér á landi. Samstaða flokka í þinginu og áhrifavald forustumanna, foringja flokka, er jafnvel meira en við þekkjum hér.

Við þurfum að velta því fyrir okkur hvort líklegt sé að þau markmið náist sem ákvæðin eru sett fram til að ná. Og hvað varðar samhengi milli persónukjörs og flokksræðis þá getur vel verið að allt önnur öfl, allt aðrar ástæður en beinlínis kosningareglurnar, ráði úrslitum í því sambandi, að breyting á kosningareglum og aukinn möguleiki á persónukjöri í kosningum muni með engum hætti draga úr flokksræði. Þegar horft er til annarra landa í því sambandi er engin ákveðin lína í því, ekkert ákveðið samhengi milli þess að hafa mikið persónukjör og þess að flokksræði sé lítið. Það er helst að hægt sé að benda á Bandaríkin þar sem er persónukjör í formi einstaklingskjörs í einmenningskjördæmum ef svo má segja, það er helst að hægt sé að benda á að þingmenn þar séu harla sjálfstæðir. En við getum nefnt lönd eins og Írland þar sem persónukjör er mikið en flokksræði líka mikið. Við getum nefnt Norðurlöndin þar sem kosningareglurnar eru í mjög mörgum tilvikum þannig að þær gera ráð fyrir meira persónukjöri en við þekkjum hér á landi en flokksræði er engu að síður mjög mikið. Sjálfstæði einstakra þingmanna er kannski ekki mikið og möguleikar þeirra til að láta skoðanir sínar í ljós eða fylgja þeim eftir á þjóðþinginu kannski litlir jafnvel þó að reglurnar um persónukjör séu fyrir hendi.

Þetta eru atriði sem hafa ekki verið skoðuð ofan í kjölinn. Menn hafa gengið út frá því að þau markmið sem stefnt er að séu einhvern veginn sjálfgefin, að með því að auka persónukjör muni draga úr flokksræði en ekki liggja fyrir neinar rannsóknir, neinn samanburður eða neinar rökstuddar forsendur fyrir því að draga slíka ályktun. Því miður, það er bara ekki svo.

Svo að ég staldri við þetta tiltekna efni, persónukjör, get ég verið þeirrar skoðunar að æskilegt væri að auka vægi persónukjörs frá því sem nú er. Ég get vel haft þá skoðun. En ég er ekki viss um að frumvarpið muni endilega hafa þau áhrif. Ég er ekki viss um að það form sem virðist vera hugsað á þessu muni hafa slík áhrif. Ef við ætluðum að fara í kerfi þar sem þingmenn væru raunverulega sjálfstæðir og þyrftu að standa augliti til auglitis gagnvart kjósendum sínum og bera ábyrgð gagnvart þeim þyrftum við að fara í einmenningskjördæmakerfi sem er kerfi sem mér finnst að mörgu leyti áhugavert og heillandi. En það hefur einn stóran galla sem hefur gert það að verkum að ég hef ekki verið, hvorki nú né nokkru sinni fyrr, flutningsmaður tillagna í þá átt. Þó að mér finnist einmenningskjördæmakerfið á margan hátt áhugavert hefur það einn stóran galla og það er að mjög erfitt er að ná fram bæði jöfnun atkvæðisréttar en þó ekki síður að erfitt er að skapa jafnvægi milli mismunandi stjórnmálaflokka á þjóðþinginu með þeim hætti.

Í Bretlandi þar sem þetta kerfi er praktíserað mjög skýrt, einmenningskjördæmakerfið, er mjög mikill munur á hlutfallslegri útkomu flokka í kosningum og þeim þingmannafjölda sem flokkarnir fá kjörinn. Lengi vel var dæmið þannig að stóru flokkarnir tveir, Verkamannaflokkurinn og Íhaldsflokkurinn, fengu að jafnaði fleiri þingmenn en atkvæðatölur þeirra sögðu til um en Frjálslyndi flokkurinn galt sérstaklega fyrir kerfið, stundum með um og yfir 20% atkvæða í kosningum en kannski bara 5% þingmanna; frambjóðendur þess flokks urðu oft í 2. eða 3. sæti í einstökum kjördæmum, fengu fylgi sem telja verður umtalsvert en ekki nægilega mikið til að fá mann kjörinn.

Til eru leiðir til að reyna að laga þetta eins og þekkjast í sumum löndum þar sem er eins konar blanda af einmenningskjördæmakerfi og síðan eins konar landslistakerfi með því þá að flokkar bjóða fram frambjóðendur í einstökum kjördæmum sem fara fram sem einstaklingar í nafni sinna flokka. Til þess að ná jöfnuninni, til að þingið endurspegli hlutfallslegan styrkleika flokka í meira mæli en einmenningskjördæmakerfið gefur möguleika á, eru nokkurs konar landslistar notaðir til að jafna það út. Ég teldi áhugavert að skoða slíkt. Þegar ég horfi á kosningaákvæðið í 39. gr. frumvarpsins, eins og það lítur nú út, velti ég því fyrir mér að einhvers konar kerfi af þessu tagi kunni að geta rúmast innan orðalags þess ákvæðis, en ég er ekki viss. Ég tel að skoða þurfi töluvert betur hvernig ákvæðið er orðað til að velta upp möguleikum um það hvort tiltekin kosningakerfi passi inn í skapalónið, passi inn í formið, eða ekki. Ég held að við getum ekki samþykkt svona ákvæði nema vera með þokkalega mótaðar hugmyndir um það hvernig það er. Ekki þannig að við þurfum í stjórnarskrárumræðunni endilega að taka endanlega afstöðu til þess hvernig við ætlum að hafa útfærslu kosningakerfisins en við þurfum þó að hafa skýra hugmynd af því hvers konar kerfi það heimilar og hvers konar kerfi það útilokar. Það geta verið margir mismunandi kostir í því sambandi. Þetta er svona dæmi.

Ég nefni þriðja dæmið um atriði þar sem breytingar sem verið er að gera munu ekki endilega ná þeim tilgangi sem að er stefnt. Ég bendi til dæmis á frelsisréttindaákvæðin í mannréttindakaflanum, þar sem ætlun þeirra sem semja tillögurnar, hvort sem það er í stjórnlagaráði, síðan sérfræðingahópi eða í meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar — það hvarflar ekki að mér að ætlunin sé að draga úr þeirri réttarvernd sem þessi ákvæði veita, ég held að enginn ætli sér það. En hins vegar hafa komið fram alvarlegar ábendingar frá málsmetandi fræðimönnum á þessu sviði um það að áhrifin geti óvart orðið þau að svigrúm löggjafans til að takmarka frelsisréttindi á borð við tjáningarfrelsi, fundafrelsi og félagafrelsi geti orðið meiri en ætlunin var. Ábendingar af því tagi eru í mínum huga ekki léttvægar, virðulegur forseti, heldur mikilvægar.

Við hljótum líka að velta því fyrir okkur, af því að ég nefni mannréttindaákvæðin sérstaklega, hvaða tilgangi það þjóni, sem virðist vera uppi á borðinu í mjög mörgum tilvikum, að breyta orðalagi ákvæða sem hafa tiltölulega skýra merkingu og fyrir liggur tiltölulega skýr réttarframkvæmd um það hér á landi hvernig ber að túlka þau — hvers vegna erum við að breyta þeim? Hvers vegna erum við að breyta orðalaginu? Hvers vegna erum við að skapa hættu á því sem kallað hefur verið merkingarusl, það að merkingin fer einhvern veginn á flot þegar orðalaginu er breytt? Þetta eru atriði sem við þurfum að velta mjög fyrir okkur. Í mjög mörgum tilvikum er farið í breytingar á orðalagi á ákvæðum mannréttindakafla án þess að ætlunin sé endilega að breyta merkingu eða inntaki þeirra réttinda sem þar er fjallað um. En af hverju að taka áhættuna af því að fara í þessar breytingar, orðalagsbreytingar, breytingar á framsetningu, ef ekki er ætlunin að ná fram einhverri efnisbreytingu? Og ef ætlunin er að ná fram efnisbreytingu þá held ég að menn verði að vera býsna skýrir á því hver tilgangurinn á að vera.

Í þessari umræðu hefur verið vikið að eignarréttarákvæðinu. Er til dæmis ætlunin með breytingum á orðalagi á eignarréttarákvæði að ná fram efnisbreytingu? Er það ætlunin? Ætla menn sér að draga úr, hvað eigum við að segja, þeirri réttarvernd sem eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar veitir, er það ætlunin? Er það ætlunin að auka svigrúm löggjafans til að setja eignarréttindum skorður? Ef það er ætlunin, sem getur alveg verið pólitísk skoðun, það getur alveg verið pólitísk ætlun manna að draga úr vernd eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar, þá verða menn að setja það fram með skýrum hætti. Í því tilviki, hvað varðar eignarréttarákvæðið, þá er það svolítið misvísandi og í mínum huga að minnsta kosti hefur það ekki enn þá skýrst hvort ætlunin með breyttri framsetningu er að halda eignarréttindum óbreyttum miðað við þá stöðu sem er í dag eða hvort ætlunin er að draga úr eignarréttarverndinni. Það væri mjög mikilvægt í þessu sambandi að fá þetta skýrt fram vegna þess að, bara svo dæmi sé tekið, eignarréttarákvæði er ákvæði sem mjög mikið reynir á fyrir dómstólum og hefur mikið reynt á, menn geta ekki gert ráð fyrir því að ekki muni reyna á túlkun ákvæðis af þessu tagi. Það verður verkefni dómstóla, hvort sem mönnum líkar betur eða verr, að túlka það og þá er eins gott að stjórnarskrárgjafinn sé nokkuð skýr um ætlun sína.

Ég varpa þessari spurningu til hv. þingmanna varðandi eignarréttarákvæðið: Er ætlunin að breyta inntaki ákvæðisins eða er ætlunin að halda því óbreyttu? Er ætlun manna að eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar verði annað, nái þetta frumvarp fram að ganga, en það er í dag? Ég óska eftir því að menn séu skýrir með þetta. Ég held að þegar stjórnlagaráð gekk frá því þá hafi, að minnsta kosti í þeim hópi sem átti þátt í að semja upphaflega orðalagið, verið ákveðnar hugmyndir um að það ætti að fela í sér einhverja efnislega breytingu. Ég held það. Ég tel mig meira að segja hafa fengið staðfestingu á því á fundum (Gripið fram í.) í umhverfis- og samgöngunefnd. Ég velti því fyrir mér og bið menn að vera tiltölulega skýra í þessu sambandi.

Hæstv. forseti. Það eru fjöldamörg atriði í þessu frumvarpi sem ég hef áhyggjur af. Ég nefndi í gær önnur atriði sem væru léttvægari í mínum huga þar sem álitamálin eru kannski frekar smekksatriði, eins og varðandi orðalag, uppröðun ákvæða, kaflaheiti og eitthvað þess háttar, það eru smekksatriði og ég ætla ekki að verja miklum tíma í það, menn geta haft mismunandi skoðanir á því. En ég bendi þó á það sem ég nefndi hér áðan að vilji menn breyta eiga menn að vera sæmilega skýrir í því og ef menn ætla sér ekki að breyta, ef ekki er ætlunin að breyta réttarstöðunni, er full ástæða til að velta fyrir sér hvort ekki eigi að láta ákvæðin standa eins og þau eru, ef það er ekki mat manna að þörf sé á breytingum. Hvað það varðar þá eru mjög ofarlega í mínum huga réttindaákvæði stjórnarskrárinnar eins og þau voru mótuð 1995, sé ekki ætlunin að breyta efnislegu inntaki þeirra þá held ég að menn ættu bara að láta þau í friði.

Hæstv. forseti. Óvissuþættirnir eru margir. Í sumum tilvikum er viðurkennt af aðstandendum málsins að óvissa sé vissulega fyrir hendi og að reynt geti á túlkun og annað þess háttar. Við þá sem nálgast málin með þeim hætti vil ég segja að það hlýtur að vera æskilegt að draga úr óvissunni svo sem kostur er. Öll lagasetning, ég tala nú ekki um stjórnarskrárbreytingar, getur kallað á mismunandi túlkanir, getur kallað á óvissu, getur kallað á spurningar. En því meiri sem breytingarnar eru þeim mun meiri verður óvissan. Þegar farið er í það verk að breyta stjórnarskránni með jafnróttækum hætti og hér um ræðir þá er augljóst að óvissan verður mikil. Ekki er nein ástæða til að ætla að ekki verði dómsmál, ágreiningsmál, málaferli vegna breytinga á ákvæðum sem til dæmis eru í mannréttindakaflanum. Ekki er ástæða til að ætla að ekki verði breytingar, dómsmál, málaferli, málarekstur og ágreiningur sem tengist kaflanum um náttúru og náttúruauðlindir.

Varðandi æðstu stjórn ríkisins, sem við höfum lítið komið inn á í þessari umræðu en munum alveg örugglega taka fyrir síðar þegar ábendingar eða bráðabirgðaniðurstöður Feneyjanefndarinnar verða komnar til þingsins, eru líka afar skiptar skoðanir um það hvaða áhrif þær breytingar sem ráðagerðir eru um munu hafa á stöðu forsetans, á stöðu ríkisstjórnar, á ábyrgð ráðherra og ríkisstjórnar. Það er atriði sem hefur verið nefnt mjög oft í þessu sambandi, það sérstaka fyrirkomulag að blanda annars vegar saman persónulegri ábyrgð ráðherra og hins vegar sameiginlegum ákvörðunum ríkisstjórnar. Varðandi samspil æðstu handhafa ríkisvaldsins, þingsins, ríkisstjórnar, og aðkomu þjóðarinnar, í formi þjóðarfrumkvæðis, þjóðaratkvæðagreiðslna o.s.frv., þá erum við, eins og fram hefur komið í þessari umræðu, að fara inn á alveg nýjar brautir.

Það getur verið nokkuð erfitt fyrir okkur að átta okkur á afleiðingunum, sérstaklega vegna þess að nái tillögur frumvarpsins fram að ganga eins og þær eru, einkum í 65., 66. og 67. gr., þá er hér ráðagerð um mun opnari leið fyrir almenning eða hópa úti í samfélaginu til að hafa áhrif á dagskrá þingsins og þau mál sem þar eru tekin til meðferðar og síðan að kalla til þjóðaratkvæðagreiðslna. Ég hef áður í þessum ræðustól lýst því að ég telji eðlilegt að við skoðum vel skref í þá átt að auka möguleika almennings á því að kalla eftir þjóðaratkvæðagreiðslu en mér sýnist hins vegar að leiðirnar séu fullmargar og þröskuldarnir fulllágir þegar þessi tilteknu ákvæði eru skoðuð.