stjórnarskipunarlög.

Forseti. Líklega hafa fá mál tekið jafnlangan tíma í umræðu hér á Alþingi og málsmeðferðin og tillögur um breytingar á stjórnarskránni sem við ræðum nú við framhald 2. umr. Pólitískur ágreiningur hefur verið frá upphafi og málamiðlanir sem gerðar voru á fyrstu dögum málsins entust því miður ekki lengi.

Nú er þó svo komið að fyrir liggur ítarlegt framhaldsnefndarálit meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem hefur haldið fjölda funda um málið eftir að hafa fjallað um fyrsta nefndarálit sem unnið var eftir að allar fastanefndir þingsins höfðu fjallað um það og fengið á sinn fund ótal sérfræðinga.

Auðvitað eru ekki allir á eitt sáttir um allt sem lagt er til í frumvarpinu sem við höfum hér til meðferðar í þessum sal. Við erum heldur ekki á eitt sátt um sumar þær breytingartillögur sem hér eru lagðar fram og verðum það væntanlega seint.

Virðulegi forseti. Má ég spyrja: Hvað hef ég langan tíma?

(Forseti (ÁRJ): Hver flokkur hefur hálftíma.)

Hálftíma? Það stóð nefnilega 40 hérna fyrst.

(Forseti (ÁRJ): Já, það var rangt.)

Já, þá er ég komin aftur á sporið. Takk fyrir þetta, virðulegi forseti.

(Forseti (ÁRJ): Nú eru 28 mínútur og 39 sekúndur eftir.)

Takk fyrir. Ég verð hins vegar að segja það beint frá hjartanu að ég skil ekki almennilega hvers vegna við náum ekki sátt um einhver atriði. Í starfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hefur því miður sjaldan gefist tækifæri til að ná samkomulagi vegna þess að Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn hafa í fæstum tilfellum viljað blanda sér í umræðuna og þá hefur ekki verið annað að gera, virðulegi forseti, en að halda starfinu áfram án þeirra.

Í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október sl. lýstu tveir þriðju hlutar þjóðarinnar þeirri skoðun sinni að byggja ætti nýja stjórnarskrá á grundvelli tillagna stjórnlagaráðs. Eftir að það gerðist hafa hins vegar heyrst gagnrýnisraddir.

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ákvað að leita álits Feneyjanefndarinnar svokölluðu um tillögur stjórnlagaráðs. Feneyjanefndin starfar á vegum Evrópuráðsins og í henni eiga sæti lögfræðingar og flestir ef ekki allir eru sérfræðingar í stjórnlagarétti, prófessorar og dómarar frá þeim löndum sem eiga aðild að Evrópuráðinu. Fimm manna sendinefnd ásamt framkvæmdastjóra nefndarinnar kom til landsins í janúar og hittu þau meðal annars nefndarmenn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, fulltrúa stjórnlaganefndar og stjórnlagaráðs, dómara Hæstaréttar, fulltrúa stjórnmálasamtaka, fulltrúa félagasamtaka og ýmsa sérfræðinga, m.a. á sviði stjórnskipunar og stjórnmála.

Feneyjanefndin skilaði bráðabirgðaáliti sínu 11. febrúar sl. Í álitinu er fjallað sérstaklega um valdajafnvægi og samspil milli þriggja þátta ríkisvaldsins, Alþingis, ríkisstjórnar og forseta, um auknar heimildir til þjóðaratkvæðagreiðslna, kosningakerfið og áhrif á lýðræði, mannréttindi og frelsi, dómstóla, erlend samskipti og stjórnarskrárbreytingar.

Í kjölfar þessa álits var mikill fréttaflutningur um alvarlegar athugasemdir nefndarinnar við frumvarpið. Vissulega komu fram ýmsar athugasemdir. Þegar grannt var skoðað voru þær hins vegar alls ekki jafnalvarlegar og frásagnir voru um. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur farið yfir athugasemdirnar með aðstoð frábærs starfsfólks nefndasviðs og sérfræðinga utan úr bæ.

Mér finnst rétt í þessu sambandi að vekja athygli á því að þetta mál er flutt af meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og það er undantekning að nefndir flytji svo stór mál. Þess vegna var þörf á að leita út fyrir húsið um aðstoð við vinnuna. Sem betur fer gátum við gert það.

Virðulegi forseti. Ég vil árétta að nefndin hefur farið yfir allar athugasemdir og tekið tillit til sumra og ekki annarra, vegið og metið eins og stjórnmálamönnum ber þegar þeir leita álits sérfræðinga eða annarra sem skoðun hafa á málinu. Ég held að það megi segja að öllum steinum hafi verið velt við.

Ég hef áður í ræðum um þetta mál vikið sérstaklega að mannréttindakaflanum og ætla að gera það enn í dag. Mikil gagnrýni hefur komið fram á tillögu stjórnlagaráðs, þar sé allt óskýrt og óskiljanlegt, allt verði hér logandi í málaferlum og að lógískara hefði verið að hafa greinarnar í annarri röð og ýmislegt þar fram eftir götunum.

Virðulegi forseti. Ég er ekki þeirrar skoðunar að þessi gagnrýni hafi öll átt rétt á sér. Það breytir samt ekki því að ég var og er hlynnt því að ef við getum komið til móts við þessar gagnrýnisraddir og komið til móts við þá sem allt hafa á hornum sér án þess að breyta efnisþáttum tillagna stjórnlagaráðs ættum við að freista þess. Og það höfum við gert.

Virðulegi forseti. Ég held að það hafi tekist. Við höfum farið að tillögum fræðimanna og fengið aðstoð þeirra við að endurraða mannréttindaákvæðunum í frumvarpinu þannig að þau verði skýrari. Af þessum sökum fyrst og fremst eru miklar breytingar við II. kafla frumvarpsins en þær má hæglega sjá og bera saman við frumvarpið á samanburðarskjali sem er fylgiskjal í nefndarálitinu. Samanburðarskjalið finnst mér listilega uppsett hjá starfsfólki skjaladeildar Alþingis.

Mannréttindakaflanum hefur nú verið skipt í tvo kafla, II. kafla sem fjallar um mannréttindi og svo er nýr III. kafli sem fjallar um samfélag og náttúru. Þá efnisþætti sem í frumvarpinu tengjast ákvæðum um náttúru en veita samt sem áður einstaklingsbundin réttindi, svo sem réttinn til að hafa aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa umtalsverð áhrif á umhverfi og náttúru, rétt á heilnæmu umhverfi, fersku vatni og ómenguðu andrúmslofti og rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi, er nú að finna í hinum eiginlega mannréttindakafla.

Markmiðin með endurskoðun mannréttindakaflans eru þau að gera ákvæði gildandi mannréttindakafla stjórnarskrárinnar nútímalegri þar sem við á og efla vernd efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda, tryggja óbein einkaréttaráhrif mannréttindaákvæða og færa réttarvernd til samræmis við þá þróun mannréttinda sem átt hefur sér stað á síðari árum. Þar sem réttindi eiga sér efnislega samsvörun í ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu eða þess er getið að þau sæki fyrirmyndir í aðra alþjóðlega sáttmála er einnig að því stefnt að tryggja að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar veiti ekki lakari vernd en þeir alþjóðasamningar gera. Ákvæðin verða túlkuð til samræmis við þá.

Kaflinn er þannig uppbyggður að fremst er að finna almennt ákvæði um vernd mannréttinda sem leggur þá skyldu á handhafa ríkisvaldsins að virða mannréttindi og tryggja að allir fái notið þeirra réttinda, þeirrar verndar og þess frelsis sem í stjórnarskránni felast. Þar er jafnframt að finna ákvæði þess efnis að með lögum skuli tryggja vernd og viðeigandi réttarúrræði vegna mannréttindabrota einkaaðila.

Því hefur verið haldið fram að ákvæði um hið síðastnefnda, þ.e. að tryggja vernd og viðeigandi réttarúrræði vegna mannréttindabrota einkaaðila, geti valdið réttaróvissu þar sem ákvæðið er nýtt í stjórnarskránni. Ég held hins vegar að því sé öfugt farið vegna þess að íslenskir dómstólar hafa þegar tekið tillit til helstu þátta óbeinna einkaréttaráhrifa mannréttindaákvæða í dómum sínum og vísbendingar eru einnig um bein einkaréttaráhrif. Virðist mér því að hér sé fremur skorið úr óvissu en hitt. Dómstólar eiga nú sem sagt að taka tillit til þessara atriða. Þá hefur þjóðfélagið tekið slíkum breytingum síðan mannréttindaákvæði voru færð inn í stjórnarskrána árið 1995 að það væri óeðlilegt ef ekki væri tekið tillit til þess þegar grunnréttindi fólksins eru sett inn í stjórnarskrá. Ég held að ég fari heldur ekki rangt með þegar ég segi að jafnvel árið 1995 hafi verið uppi gagnrýnisraddir um að einkaréttaráhrifin væru ekki tiltekin í stjórnarskránni. Ég held að það hljóti að vera einhver takmörk fyrir íhaldsseminni; hvers vegna má færa þetta inn í stjórnarskrá nú?

Á eftir hinu almenna ákvæði um vernd mannréttinda er að finna ákvæði sem tryggja ákveðin réttindi og er þeim raðað upp á þann hátt að fyrst koma borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, þ.e. fyrstu kynslóðar réttindi, og síðan efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, þ.e. annarrar kynslóðar réttindi. Með orðalaginu og með orðanna hljóðan er í lagagreinunum nú gerður greinarmunur á þeim réttindum og munurinn útskýrður í greinargerðinni. Borgaraleg og stjórnmálaleg eru frelsisréttindi — mér finnst frelsisréttindi fallegra en orðalagið „neikvæð réttindi“ sem lögfræðingar nota gjarnan — eins og til dæmis tjáningarfrelsi, trúfrelsi og kosningarréttur og frelsi gegn pyndingum. Þetta eru réttindi okkar, fólksins í landinu, sem ríkisvaldinu og okkur öllum ber að virða. Í lagagreinunum er þetta orðað: Allir skulu eiga rétt á einhverju, eða: Allir hafa rétt til einhvers. Þetta á við um fyrstu kynslóðar réttindi.

Með efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum er lögð áhersla á rétt allra til viðunandi lífsskilyrða og réttindi ólíkra hópa til sambærilegrar meðferðar. Þessi réttindi eru stundum kölluð jákvæð réttindi sem vísar til þess að þau leggi athafnaskyldur á ríkið í ríkari mæli en fyrstu kynslóðar réttindi vegna þess að þau eru þarna bara. Til annarrar kynslóðar réttinda telst til dæmis rétturinn til atvinnu og mannsæmandi vinnuskilyrða, heilbrigðisþjónustu og menntunar. Erum við á móti því?

Þessi réttindi ber ríkisvaldinu að tryggja fólkinu í landinu. Og í lagagreinum segir til aðgreiningar frá fyrstu kynslóðar réttindum: Tryggja skal með lögum; öllum skal með lögum tryggður. Þannig er gerður greinarmunur á þessum réttindum og ég get ekki trúað að dómarar skilji ekki svona orðalag ef þetta færi fyrir dóm.

Undan því verður víst ekki komist að nauðsynlegt getur verið að takmarka mannréttindi. Í lögfræði munu vera að minnsta kosti tveir skólar um hvernig eigi að fara með það í lagatexta. Sumir eru þeirrar skoðunar að takmörkunin eigi að koma fram í hverri grein, aðrir eru þeirrar skoðunar að hafa eigi eitt takmörkunarákvæði sem gildi fyrir öll mannréttindaákvæði og geta þeirra í þeirri sömu lagagrein. Sú leið er valin hér. Ég ætla ekki að deila um það við löglærða þingmenn hvor leiðin sé heppilegri, þeir hafa sína faglegu skoðun á því, en það er í lok II. kafla sem þessa grein er að finna. Þar eru takmarkanir mannréttinda heimilaðar séu þær nauðsynlegar á grundvelli almannahagsmuna eða réttinda annarra en slíkum takmörkunum eru jafnframt sett skýr mörk sem felast í lagaáskilnaðarreglu, meðalhófsreglu og reglu um að takmarkanir megi aldrei ganga svo langt að vega þannig að kjarna viðkomandi réttinda að þau séu í raun að engu gerð.

Þetta má heldur ekki setja í stjórnarskrá.

Virðulegi forseti. Ég hef farið í mjög grófum dráttum yfir efnistökin sem nú eru höfð við mannréttindakaflann. Það hefur verið gagnrýnt að sá kafli hafi ekki verið nógu vel unninn, að skýringar við hann hafi verið ruglingslegar og ekki nógu skýrar. Eins og ég sagði í upphafi ræðu minnar hef ég aldrei tekið undir þau sjónarmið en þessi vinna snýst nú, eins og frá upphafi, um að reyna að finna samnefnara. Og það höfum við reynt að gera.

Í upphafi ferlisins var gerð málamiðlun um stjórnlaganefnd, þjóðfund og stjórnlagaþing. Nú hafa nokkrar breytingar verið gerðar á frumvarpinu sem vonir standa til að svari einhverjum gagnrýnisröddum. Það hefur verið sagt fyrr í þessari vinnu að ánægjulegt væri ef Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur kæmu með breytingartillögur sem hægt væri að taka til umræðu. Það þyrfti varla að taka langan tíma að taka þær til umfjöllunar því að eins og svo oft hefur verið sagt hefur málið verið grannskoðað. Nú er tími til ákvarðana. Eða er það kannski svo að Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur vilja ekki færa mannréttindaákvæði íslensku stjórnarskrárinnar til nútímans?

Oft er talað um þing og þjóð. Þegar við á Alþingi samþykktum að efna til kosninga til stjórnlagaþings sögðum við að viðfangsefni stjórnlagaþings skyldi vera undirstöður íslenskrar stjórnskipunar, helstu hugtök hennar, skipan löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, hlutverk og staða forseta lýðveldisins, sjálfstæði dómstóla og eftirlit þeirra með handhöfum, ákvæði um kosningar og lýðræðislega þátttöku almennings. Ekkert um mannréttindi. Hvað gerist á 950 manna þjóðfundi þar sem fólk kemur saman? Það spyr: Hver eru þau grunngildi sem við eigum að byggja á? Það eru mannréttindi. Hvað gerist þegar stjórnlagaþingið sem 500 manns sóttust eftir að komast á kemur saman? Umræðan hefst og þau komast að því að þau eigi að fjalla um mannréttindi.

Virðulegir þingmenn. Erum við ekki svolítið langt frá fólkinu sem kýs okkur hér til valda og til að ráða ráðum sínum? Ég spyr.

Árið 1995 tók sjö klukkustundir og 15 mínútur að afgreiða í þremur umræðum mannréttindakafla í stjórnarskrána. Sjö klukkustundir og 15 mínútur. Reyndur maður benti mér á að það hefði verið lengi unnið að þessu, heil tvö ár. Væntanlega hafa það verið fimm eða sjö gráklæddir karlar uppi í ráðherrabústað með sérfræðinefnd með sér, borðað saman einu sinni í hádeginu einu sinni í mánuði. (Gripið fram í.) Og þeir komast að þessu. Og þetta var mjög vel undirbúið. Hvað er búið að gera núna? Við erum búin að vera með stjórnlaganefnd, 900 manna þjóðfund og stjórnlagaráð þar sem 500 vildu vera. Við höfum rætt þetta á ótal fundum, við höfum velt öllum steinum við. (Gripið fram í.) Og svo ég gleymi ekki kosningunni 20. október þar sem 50% tóku þátt, sem er mjög mikil kjörsókn á mælikvarða slíkrar kosningar. 67% vildu byggja á þessum tillögum sem heiðarlegt fólk í þessu heiðarlega landi, a.m.k. hluti landsins er heiðarlegur, hefur unnið að. Og ég spyr: Hvað er okkur að vanbúnaði að taka að minnsta kosti inn mannréttindakaflann? (Gripið fram í: Heyr, heyr.) Þótt ekki væri annað. (Gripið fram í: Heyr, heyr.)