Lánasjóður íslenskra námsmanna.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Frá því að núgildandi lög voru sett árið 1992 hefur mikið vatn runnið til sjávar en aldrei hefur liðið eins langur tími á milli þess sem ný lög eru sett á þessu sviði.

Markverðustu lagabreytingar sem hafa orðið á þessum tíma, frá 1992, eru ný heildarlög fyrir öll skólastig sem sett hafa verið á undanförnum áratug ásamt síðari breytingum. Á undanförnum tveimur áratugum hefur líka háskólanemum fjölgað mikið samhliða því sem námsframboð á háskólastigi hefur aukist og breyst. Þetta hefur leitt af sér aukningu útlána hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna.

Þessu til viðbótar hafa lán vegna svokallaðs sérnáms aukist mikið, enda framboð á slíku námi langtum meira en þegar núgildandi lög voru sett.

Lánasjóðurinn hefur einnig lánað til undirbúningsnáms fyrir háskólanám, þar á meðal svokallaðs frumgreinanáms eða aðfaranáms, án lagaskyldu, og er meðal annars með frumvarpi þessu bætt úr þeim vanköntum.

Það var um mitt ár 2011 sem skipuð var nefnd til að endurskoða lögin um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Í henni áttu sæti fulltrúar námsmannahreyfinga, fulltrúar stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna og fulltrúar ráðherra. Samkvæmt skipunarbréfi var nefndinni ætlað að skýra tilgang og markmið námslánakerfisins á Íslandi og meta stöðu þess með hliðsjón af þróun námsframboðs og menntunar á háskólastigi.

Þann 30. desember 2011 skilaði nefndin tillögum um endurskoðun á lögunum í skýrsluformi og þær voru kynntar fyrir helstu hagsmunahópum sem ekki áttu fulltrúa í nefndinni, til að mynda aðilum vinnumarkaðarins og Lánasjóði íslenskra námsmanna. Þegar hagsmunaaðilar höfðu skilað inn umsögnum sínum um tillögu nefndarinnar voru haldnir sérstakir fundir með þeim til þess að fara yfir tillögurnar og ræða þær nánar. Að lokum var tillaga nefndarinnar sett í opið kynningarferli á vegum ráðuneytisins þar sem öllum gafst kostur á að gera athugasemdir.

Að því ferli loknu hófst vinna hjá ráðuneytinu við að taka saman og flokka athugasemdir almennings og hagsmunaaðila og vinna svo við að færa tillögur nefndarinnar yfir í form lagafrumvarps og leggja samhliða til breytingar, m.a. breytingar sem koma til móts við þær athugasemdir sem bárust.

Aðdragandi þessa máls er langur. Ýmsar hugmyndir hafa verið uppi hjá stjórnmálamönnum á Alþingi um það hvernig mætti þróa áfram Lánasjóð íslenskra námsmanna. Það eru þó ekki aðeins stjórnmálamenn sem hafa haft áhuga á þessu máli, heldur hafa að sjálfsögðu námsmannahreyfingarnar verið mjög öflugar í umræðu um sjóðinn. Síðan má nefna að Ríkisendurskoðun gaf út skýrslu í júní 2011 sem nefnist „Lánasjóður íslenskra námsmanna – Lánshæfi náms og þróun útlána“. Í henni er úttekt á ákvörðunarferli um lánshæfi náms hjá lánasjóðnum og farið ítarlega yfir reglur og framkvæmd um viðurkenningu og lánshæfi náms. Þar er sett fram sú gagnrýni að á undanförnum árum hafi lánasjóðurinn veitt framfærslu- og/eða skólagjaldalán til svokallaðs frumgreinanáms og ýmiss konar sérsniðins framhaldsskólanáms til undirbúnings fyrir starfsnám án þess að lagaheimildir standi til þess.

Þeim ábendingum var komið á framfæri við ráðuneytið að sjá til þess að lánasjóðurinn mundi fylgja ákvæðum laga um lánshæfi eða að ráðuneytið stuðlaði að því að lögum yrði breytt í samræmi við það hvernig þau væru framkvæmd og hér er lögð til breyting á lögum sem skýrir þessa framkvæmd mjög. Ekki aðeins á það þó við um þetta frumvarp, heldur voru einnig gerðar breytingar á lögum um háskóla á 140. löggjafarþingi sem líka koma til móts við þessar ábendingar Ríkisendurskoðunar.

Ríkisendurskoðun lagði enn fremur til, svo því sé til haga haldið, að réttur einstaklinga til námslána yrði takmarkaður við tiltekinn aldur og vísaði þar til fordæma í öðrum löndum. Enn fremur var lagt til að miða skyldi heildarskuldsetningu lánþega hjá sjóðnum við áætlaða endurgreiðslumöguleika einstaklinga með meðaltekjur fyrir 60 ára aldur. Taldi Ríkisendurskoðun að slíkar skorður væru til þess fallnar að draga úr væntanlegum afskriftum lána vegna aldurs og koma í veg fyrir að lánþegar væru enn í skuld við sjóðinn er þeir hæfu töku lífeyris.

Þegar farið var yfir þessar ábendingar var niðurstaða mín hins vegar sú að takmarka hvorki rétt lánþega til lántöku við tiltekinn aldur né setja ákvæði um slík hámarkslán. Ég tel að slíkar breytingar væru í andstöðu við markmið sjóðsins um að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags og stöðu að öðru leyti. Líka má nefna að íslenska menntakerfið er kannski ólíkt þeim menntakerfum sem við berum okkur saman við. Það kann að breytast á komandi árum, en íslenska menntakerfið hefur þá sérstöðu þegar við berum okkur saman við Norðurlönd og þau Evrópuríki sem við berum okkur saman við að við erum með tiltölulega opið og sveigjanlegt kerfi sem þýðir að fólk fer í háskólanám og framhaldsskólanám á öllum aldri sem þykir mjög óvenjulegt í þessum samanburði. Við værum að sjálfsögðu að koma í veg fyrir þá möguleika fólks ef tekið væri fyrir þessar lánveitingar úr sjóðnum þannig að mín niðurstaða var að leggja þetta ekki til.

Hins vegar bendi ég á að endurgreiðslur námslána eru tekjutengdar og taka því mið af tekjum greiðenda og eiga þannig ekki að vera verulega íþyngjandi fyrir lánþega.

Í frumvarpinu er áfram gert ráð fyrir að grundvöllur námslána- og námsstyrkjakerfis á Íslandi verði að tryggja jafnrétti til náms. Markmiðið er skilgreint í 1. gr. þar sem stendur:

„Lánasjóður íslenskra námsmanna er félagslegur jöfnunarsjóður sem hefur það markmið að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags og stöðu að öðru leyti, þ.e. með því að veita námsmönnum fjárhagslega aðstoð.“

Í greininni í frumvarpinu er nýmæli þar sem segir að Lánasjóður íslenskra námsmanna sé félagslegur jöfnunarsjóður. Er það gert til að undirstrika markmið frumvarpsins. Ég legg á það áherslu að verði frumvarpið að lögum hljóti túlkun á þeim fyrst og fremst að leiða af 1. gr. og í því samhengi vek ég sérstaklega athygli á mikilvægi þess að reglur sjóðsins um hverjir teljist tryggir lántakendur samkvæmt 9. gr. taki mið af þessu.

Í frumvarpinu er mælt fyrir nokkrum veigamiklum breytingum sem snúa að útlánum sjóðsins. Þar nefni ég, í ljósi þess sem ég nefndi áðan, að lögfest verði að heimilt sé að veita lán til framfærslu vegna aðfaranáms, stundum kallað frumgreinanám, við viðurkennda háskóla. Eins og ég nefndi áðan má segja að lögum hafi þannig verið framfylgt hér mörg undanfarin ár og áratugi að lána fyrir þessu námi án þess að fyrir því sé í raun lagastoð þannig að hér er lagt til að þetta verði sett í lög.

Það nýmæli frumvarpsins sem helst hefur verið til umræðu á opinberum vettvangi er að finna í 12. gr. þar sem lagt er til að tekið verði upp styrkjakerfi að nokkru leyti, samhliða því lánakerfi sem nú er við lýði. Almennir styrkir vegna háskólanáms eru þekktir annars staðar á Norðurlöndum, en styrkjakerfin eru þó ólík. Hér er lagt til að námsmenn geti áunnið sér styrk ljúki þeir námi á þeim fjölda námsanna og þeim tíma sem gert er ráð fyrir í skipulagi námsins. Styrkirnir eru þannig ekki ætlaðir til framfærslu meðan á námi stendur, enda falla þeir ekki til fyrr en að námi loknu. Skilyrði fyrir styrkveitingu er að námsmaður útskrifist innan þess fjölda námsanna og þess tíma sem gert er ráð fyrir í skipulagi námsins. Þar með er líka verið að hvetja námsmenn til að ljúka námi á tilskildum tíma.

Í frumvarpinu er þó gert ráð fyrir ákveðnu almennu svigrúmi varðandi þetta, auk þess sem stjórn lánasjóðsins er falið að skilgreina í úthlutunarreglum sínum í hvaða tilvikum rof á námi teljist ekki til tafar á námsframvindu. Þar má nefna barneignir, veikindi og sambærilega þætti. Þetta er sambærilegt við gildandi lög þar sem gert er ráð fyrir tiltekinni námsframvindu en um leið er gert ráð fyrir að á henni geti orðið eðlilegt rof af eðlilegum orsökum.

Annað nýmæli sem ég tel vert að þingið ræði vel kemur fram í 18. gr. frumvarpsins. Þar er lagt til að ráðherra fái heimild til að kveða í reglugerð á um sérstakir ívilnanir til námsmanna sem hefja nám í tiltekinni námsgrein á tilteknu tímabili og uppfylla skilyrði 12. gr. um námsframvindu. Hver er hugsunin á bak við þetta? Jú, þessi heimild er ætluð til þess að gefa ráðherra tækifæri til að bregðast við ástandi þar sem skortur er viðvarandi eða fyrirsjáanlegur á fólki með tiltekna menntun með því að skapa sérstakan hvata til að sækja þá menntun. Ákveði ráðherra að nýta slíka heimild skal fyrst meta kostnað vegna hennar og sækja um sérstaka fjárheimild á fjárlögum.

Þessi tillaga kemur inn í frumvarpið eftir talsverða umræðu sem hefur verið um yfirvofandi skort á leikskólakennurum. Fyrirséð er að ekki útskrifist nægilega margir leikskólakennarar úr háskóla hér á landi til að uppfylla markmið lagasetningar um leikskóla þar sem gert er ráð fyrir að 2/3 hlutar starfsmanna séu leikskólakennarar. Í skýrslu um eflingu leikskólastigsins var rætt um að setja þyrfti slíka heimild í lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna þannig að hægt væri að bregðast við slíkum skorti.

Þetta er lagt til hér. Vel mætti rökstyðja um margar stéttir að skortur gæti verið yfirvofandi, fyrirsjáanlegur eða viðvarandi í þeim og það þarf að taka afstöðu til þess alls. Í þinginu hefur mikið verið rætt um skort á verk- og tæknimenntuðu fólki þannig að það kann að vera að slík heimild geti verið vandmeðfarin. Ég vek þess vegna athygli þingmanna á þessu máli. Hins vegar eru fordæmi fyrir slíkum heimildargreinum þar sem stjórnvöld hvetja beinlínis til náms í tilteknum greinum með þessum hætti, en mér finnst þó rétt að vekja athygli þingheims á því að ýmsar spurningar geta vaknað um hvernig nákvæmlega ráðherra á hverjum tíma eigi að meta þennan skort.

Virðulegi forseti. Þá vek ég líka sérstaka athygli á að í 9. gr. frumvarpsins er lagt til að ábyrgðir falli niður á eldri lánum þegar ábyrgðarmaður nær 67 ára aldri. Með þessu má segja að fylgt sé eftir þeirri breytingu sem gerð var á núgildandi lögum árið 2009, þegar krafa um ábyrgðarmenn á nýjum námslánum var afnumin. Þetta leiðir til þess að ábyrgðir á eldri lánum munu falla úr gildi ár frá ári. Með þessari breytingu er einnig brugðist við þeim sjónarmiðum sem hafa komið fram í umræðum, jafnt innan veggja lánasjóðsins, úti í samfélaginu sem og á þinginu, um að létta greiðslubyrði fólks á eftirlaunaaldri.

Við undirbúning frumvarpsins var einnig kannaður sá möguleiki að öll námslán mundu falla niður við 67 ára aldur. Hv. þm. Lilja Mósesdóttir hefur lagt fram tillögu þar að lútandi. Í ljós kom að sú breyting gæti haft í för með sér mjög háan einskiptiskostnað, þ.e. 17 milljarða kr. samkvæmt útreikningum Ríkisendurskoðunar og menntamálaráðuneytis. Ekki var talið að staða ríkissjóðs leyfði slíka breytingu að sinni, auk þess sem endurgreiðslur námslána miðast við tekjur hvers greiðanda og eiga því ekki að vera verulega íþyngjandi.

Í þessu samhengi er rétt að taka fram að í gildandi lögum er kveðið á um að endurgreiðslur sem falla í gjalddaga eftir að lánþegi andast falla sjálfkrafa niður og er samhljóða ákvæði einnig að finna í 9. gr. frumvarpsins.

Virðulegi forseti. Ég hef greint frá stærstu atriðum þessa frumvarps, en það er eigi að síður ástæða til að tæpa á nokkrum atriðum til viðbótar sem er ætlað að skapa styrkara lagaumhverfi fyrir Lánasjóð íslenskra námsmanna.

Í fyrsta lagi er mælt fyrir um að sérstakri lánshæfismatsnefnd verði falið að meta lánshæfi náms. Þetta tel ég, virðulegi forseti, mikið framfaramál. Þetta byggir meðal annars á danskri fyrirmynd og snýr að því að ábyrgð sé skýr í kerfinu og verkferlar skýrir um það hvernig eigi að meta lánshæfi náms. Eins og hv. þingmenn þekkja vafalaust mætavel er háskólanám núna lánshæft. Eins og ég nefndi í ræðu minni er síðan margs konar sérnám og starfsnám metið lánshæft. Námsbrautir í starfsnámi eru yfirleitt teknar til umfjöllunar í starfsgreinaráðum og starfsgreinanefnd sem eru lögbundin, en ýmsar námsleiðir getum við sagt að falli á milli skips og bryggju, þ.e. heyra ekki undir nein tiltekin starfsgreinaráð, og þá koma upp vafamálin hver eigi að meta hvað sé lánshæft nám. Ég verð bara að segja að þar hefur praxísinn verið sá að fylgja þeim fordæmum sem hafa þegar skapast þannig að gætt sé jafnræðis milli námsleiða en afleiðingin er líka sú að allmargar námsleiðir eru metnar lánshæfar án þess að fara beinlínis í gegnum eitthvert skilyrt ferli.

Ég tel að það væri til mikilla bóta að setja þetta ferli upp og auka þannig faglegan styrkleika kerfisins. Það er ósköp eðlilegt að fyrir þessu hafi ekki verið hugsað árið 1992 þegar kerfið var sett á því að eins og ég sagði áðan hefur skólakerfið breyst svo gríðarlega á þessum árum. Ég tel orðið tímabært að fara þessa leið.

Í öðru lagi, sem ég var raunar búin að nefna, er lagt til að lánasjóðnum verði heimilt samkvæmt lögum að lána til aðfaranáms við háskóla. Það er nátengt þeirri breytingu sem gerð var á lögum um háskóla þar sem sett er inn sú lagastoð að setja skuli reglugerð um aðfaranám til að tryggja að hér sé ekki verið að brjóta jafnræði gagnvart nemendum sem eru að öðru leyti í framhaldsskólanámi. Sú spurning hefur komið upp, eins og hv. þingmönnum er auðvitað mætavel kunnugt, í ábendingu Ríkisendurskoðunar að ef ákveðið er að lána nemendum sem eru í aðfaranámi við viðurkennda háskóla þurfi að gæta þess að það sé metið öðruvísi en hefðbundið nám í framhaldsskóla sem ekki telst lánshæft.

Með þeirri reglugerð sem nú er í umsagnarferli og verður samþykkt í þessum mánuði, um frumgreinanámið, er tryggt að þar gilda í raun önnur skilyrði en fyrir hefðbundnu framhaldsskólanámi þannig að þar með er komið til móts við þau sjónarmið sem Ríkisendurskoðun hefur sett fram um að gætt sé jafnræðis.

Í þriðja lagi vek ég athygli hv. þingmanna á að ráðgert er að flóttamenn og aðrir þeir sem hlotið hafa hér dvalarleyfi eigi rétt til námslána.

Þá vil ég aðeins nefna stuttlega tvö bráðabirgðaákvæði frumvarpsins þar sem kveðið er á um áframhaldandi þróun og endurskoðun á kerfum sem eiga að tryggja námsmönnum framfærslu meðan á námi stendur, annars vegar að skipuð verði nefnd til að gera tillögur að nýju fyrirkomulagi á endurgreiðslu námslána. Nefndin á einnig að kanna möguleika á og eftir atvikum gera tillögu að því að endurgreiðsla námslána geti komið til frádráttar á tekjuskattsstofni lánþega til að skapa hvata fyrir fólk til að nýta menntun sína á Íslandi.

Þessi krafa og hugmynd hefur margoft komið upp. Námsmannahreyfingarnar hafa haldið þessu á lofti sem og samtök launþega og atvinnulífs, að mikilvægt sé að þeir sem nýti sér Lánasjóð íslenskra námsmanna nýti menntun sína hér á landi í einhvern tíma og skapa þurfi hvata fyrir þá. Þetta hins vegar mundi ekki heyra undir ráðuneyti mennta- og menningarmála, heldur fjármála og efnahagsmála. Því er þetta lagt til í bráðabirgðaákvæði í samráði við ráðherra þess málaflokks.

Hins vegar er lagt til að skipuð verði önnur nefnd til að gera tillögu að kerfi sem tryggi fólki sem fer af vinnumarkaði til náms á framhaldsskólastigi framfærslu meðan á námi stendur. Einnig á nefndin að kanna hvernig hægt er að styðja við námsmenn sem velja sér námsleiðir á framhaldsskólastigi sem ekki er undirbúningur fyrir háskólanám.

Þetta er afrakstur þess átaks sem við höfum staðið fyrir, átaksins Nám er vinnandi vegur. Þegar atvinnuleysi varð hér talsvert í kjölfar kreppu og fólk sem hafði misst vinnuna hugðist leita sér náms kom auðvitað á daginn að kerfið var ekki undir það búið að taka á móti því þar sem það fólk sem vildi gera þetta missti atvinnuleysisbætur en hafði ekki tök á að þiggja námslán.

Við skoðun á þeim samfélögum sem við gjarnan berum okkur saman við hefur komið á daginn að þar eru yfirleitt möguleikar á framfærslustyrkjum. Ef fullorðin manneskja missir vinnu og vill sækja sér menntun sem ekki telst lánshæf almennt eru yfirleitt möguleikar á framfærslustyrkjum til þess að skapa hvata fyrir menntun. Þetta höfum við gert núna í tilraunaverkefninu Nám er vinnandi vegur.

Það er mikilvægt að skoða hvort unnt sé að gera þetta varanlega. Auðvitað vonum við að atvinnuleysi verði hér ekki viðvarandi ástand og það hefur auðvitað minnkað mikið. En þegar um það ræðir að fólk vilji leita sér menntunar í slíku ástandi er mikilvægt að það eigi tækifæri til þess. Þetta höfum við kynnt fyrir aðilum vinnumarkaðarins og samtökum launþega. Það eru allir reiðubúnir að taka þátt í þessari vinnu og skoða hvernig megi koma slíku kerfi á.

Virðulegi forseti. Mér finnst ágætt að nefna kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins að lokum þar sem fram kemur mat á kostnaðaráhrifum 12. gr. frumvarpsins. Eins og kunnugt er er mat fjármála- og efnahagsráðuneytis byggt á öðrum forsendum en það mat sem lagt var til grundvallar af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytis og Ríkisendurskoðunar sem unnið var líka í samráði við Lánasjóð íslenskra námsmanna. Ég mun gera hv. allsherjar- og menntamálanefnd sérstaka grein fyrir þessum mismun á forsendum ráðuneytanna með sérstöku minnisblaði.

Ég vil þó líka nefna að ég hef óskað eftir því að fá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands til að skoða heildaráhrif þessa frumvarps, bæði kostnaðarmat sem sagt en líka þjóðhagsleg áhrif sem kunna að skapast af því að spara fjármuni hjá háskólum ef fleiri ljúka námi á réttum tíma sem og í raun og veru lánasjóðnum. Sú vinna er að fara í gang.

Því miður barst þetta kostnaðarmat fjármála- og efnahagsráðuneytis sex vikum eftir að eftir því var óskað þannig að ekki gafst tími til að fara yfir það áður en það barst inn í þing. Settur tími fyrir slíkt mat á að vera tvær vikur í meiri háttar málum. Eins og ég sagði mun ég senda hv. allsherjar- og menntamálanefnd minnisblað. Ráðuneytin hafa þó frá því þetta kostnaðarmat kom fram fundað og farið yfir ólíkar forsendur sem þau gefa sér í sínu mati hvort fyrir sig. Ég get hlaupið yfir að líklegt er að frumvarpið muni að lágmarki auka kostnað um 2,3 milljarða á ári frá og með árinu 2017 þegar kostnaðaráhrif þess eru að fullu komin fram. Sú tala miðar við núverandi ástand, þ.e. núverandi fjölda lánþega og hlutfall þeirra sem ljúka námi á tilsettum tíma. Að hámarki gæti kostnaðurinn numið 3,8 milljörðum kr., þ.e. ef allir sem útskrifast úr háskólanámi taka námslán og fá styrk. Við verðum hins vegar að gera ráð fyrir einhverri aukningu þeirra sem þá leita í háskólanám eða fá þennan aukna hvata til að ljúka námi. Í því mati byggjum við til að mynda á reynslu Norðmanna. Þá má gera ráð fyrir að kostnaðaraukinn gæti orðið 2,6 milljarðar á ári frá og með árinu 2017.

Virðulegi forseti. Markmið þessa frumvarps er í fyrsta lagi að bregðast við þeim miklu breytingum sem hafa orðið á íslensku menntakerfi frá því að gildandi lög voru sett. Það er ágætt að bregðast við ýmsum athugasemdum sem hafa komið fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar sem og koma til móts við ýmsar athugasemdir og tillögur hagsmunaaðila, bæði námsmannahreyfinga og samtaka launþega, sem hafa komið fram á undanförnum árum. Auðvitað er mikilvægasta markmiðið þó að bæta stöðu íslenskra námsmanna og skapa þeim betri aðstæður til að iðka nám sitt og ljúka því á tilskildum tíma og skapa þannig að mínu viti þjóðhagsleg verðmæti.

Hef ég þessi orð ekki fleiri en legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar að lokinni 1. umr.