stjórnarskipunarlög.

Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir breytingartillögu á þingskjali 1278, frá þeirri sem hér stendur og hv. þingmönnum Álfheiði Ingadóttur, Árna Þór Sigurðssyni og Skúla Helgasyni. Ég mun byrja á því að lesa yfir tillöguna en hún er að auðlindaákvæði í stjórnarskrá.

„Auðlindir í náttúru Íslands sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja. Handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlindanna og réttindanna í umboði þjóðarinnar.

Óheimilt er að framselja beint eða óbeint með varanlegum hætti til annarra aðila réttindi yfir jarðhita, vatni með virkjanlegu afli og grunnvatni, sem og námaréttindi, í eigu ríkisins eða félaga sem alfarið eru í eigu þess. Sama gildir um réttindi yfir vatni, jarðhita og jarðefnum á ríkisjörðum umfram lágmarksréttindi vegna heimilis- og búsþarfa.

Til þjóðareignar skv. 1. mgr. teljast nytjastofnar og aðrar auðlindir hafsins innan íslenskrar lögsögu, auðlindir á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga svo langt sem fullveldisréttur ríkisins nær, vatn, þó að bættum lögbundnum réttindum annarra til hagnýtingar og ráðstöfunar þess, og auðlindir og náttúrugæði í þjóðlendum. Löggjafinn getur ákveðið að lýsa fleiri auðlindir og náttúrugæði þjóðareign, enda séu þau ekki háð einkaeignarrétti. Í eignarlöndum takmarkast réttur eigenda til auðlinda undir yfirborði jarðar við venjulega hagnýtingu fasteignar. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.

Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra.

Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda, sem og annarra takmarkaðra almannagæða, gegn eðlilegu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis.“

Virðulegi forseti. Um auðlindaákvæði í stjórnarskrá hefur verið rætt ítarlega síðastliðin 13 ár, bæði í þessum þingsal og utan hans. Frá því að tillaga auðlindastefnunefndar var rædd árið 2000 hefur orðið ákveðin þróun í stefnumörkun á þessu sviði. Má þar nefna skýrslu nefndar forsætisráðherra, Fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins, frá marsmánuði 2010, Orkustefnu fyrir Ísland, skýrslu stýrihóps um mótun heildstæðrar orkustefnu frá marsmánuði 2011 og skýrslu auðlindastefnunefndar frá septembermánuði 2012. Ég mun nú fara yfir skýringar með breytingartillögunni og nýta þar skýringar frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, en breytingartillagan er samhljóða þeirri tillögu sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd lagði fram.

Ég mun fara yfir hverja málsgrein fyrir sig. Um fyrstu málsgrein segir:

Hugtakið „þjóðareign“ er hér notað í sömu merkingu og gert er í skýrslu auðlindastefnunefndar frá árinu 2000. Þjóðareignarréttur felur í sér eignarrétt til hliðar við hinn hefðbundna séreignarrétt einstaklinga og lögaðila, þ.e. eignarrétt íslensku þjóðarinnar á þeim náttúruauðlindum sem ekki eru þegar háðar einkaeignarrétti. Hugtakið felur þannig í sér nýja tegund eignarréttar til aðgreiningar frá hefðbundnum einkaeignarrétti. Þessu nýja formi eignarréttar fylgja að meginstefnu sömu heimildir og talið hefur verið felast í fullveldisrétti ríkisins en þó er sá munur á að með því að lýsa tilteknar náttúruauðlindir eign þjóðarinnar er girt fyrir að aðrir aðilar geti eignast beinan eignarrétt að þeim, til dæmis fyrir hefð.

Í ákvæðinu er áréttað að enginn geti fengið auðlindirnar eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota og aldrei megi selja þær eða veðsetja. Lagt er til að afmörkun auðlinda í þjóðareign verði á eignarréttarlegum grunni, samanber orðalagið „sem ekki er háður einkaeignarrétti“. Með því er áréttað að stofnun hins sérstaka forms eignarréttar sem felst í ákvæði þjóðareignarréttarins. Jafnframt er í 2. mgr. fjallað sérstaklega um réttindi yfir auðlindum sem háð eru einkaeignarrétti ríkisins eða félaga í eigu þess. Í 1. mgr. er tekið fram að handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds, þ.e. Alþingi og stjórnvöld, fari með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt auðlindanna og réttinda í umboði þjóðarinnar.

Ákvæði 2. mgr. tekur til réttinda yfir auðlindum sem háð eru einkaeignarrétti ríkisins og félaga sem alfarið eru í eigu þess. Ákvæðið er tvíþætt. Fyrri málsliður fjallar með almennum hætti um eignarréttindi yfir jarðhita, vatni með virkjanlegu afli og grunnvatni sem og námuréttindi og beinist ekki síst að slíkum réttindum sem skilin hafa verið frá landi og standa því sem sjálfstæð eign ríkisins eða félaga í eigu þess. Mælt er fyrir um bann við því að framselja þessi réttindi bæði beint og óbeint með varanlegum hætti til annarra aðila. Í orðunum felst beint eða óbeint að óheimilt verður með öllu að framselja slík réttindi. Það sama á við um eignarhlut í fyrirtækjum sem eru eigendur slíkra réttinda og alfarið eru í eigu ríkisins nema réttindin hafi áður verið undanskilin. Með því að binda framsalsbannið við aðra aðila er skýrt að heimilt verður að færa þessi réttindi frá ríki til félaga sem alfarið eru í eigu þess og öfugt.

Ákvæði vatnalaga og í auðlindalögum taka jafnt til ríkis og sveitarfélaga auk félaga sem alfarið eru í eigu þeirra og er ætlað að tryggja þessi mikilvægu réttindi haldist í sameiginlegri eign. Í ljósi þess væri eðlilegt að ákvæði sem hér er fjallað um tæki einnig til sveitarfélaga en ekki einungis ríkisins og félaga í eigu þess þó ekki sé gerð tillaga um að stjórnarskrárbinda slík ákvæði á þessu stigi.

Síðari málsliður 2. mgr. tekur til réttinda yfir auðlindum á ríkisjörðum, þ.e. vatni, jarðhita og jarðefnum og felur einnig í sér bann við framsali þeirra umfram lágmarksréttindi vegna heimilis- og búsþarfa. Vegna mikilvægis þeirra auðlinda sem hér um ræðir fyrir samfélagið allt, þykir rétt að tryggja með skýrum hætti eignarhald ríkisins á réttindum yfir þeim. Í 40. gr. gildandi jarðalaga er kveðið á um „heimild“ ráðherra til að undanskilja við sölu ríkisjarða jarðefni, rétt til efnistöku umfram búsþarfir og einnig öll vatns- og jarðhitaréttindi. Skýrt er þó að ákvæði vatnalaga og auðlindalaga ganga framar fyrirmælum greinarinnar og því er skylt að undanskilja vatns- og jarðhitaréttindi við sölu á ríkisjörðum sem eru umfram mörkin sem þau lög tilgreina.

Þrátt fyrir að bann við framsal réttinda takmarkist við þau réttindi sem eru umfram lágmarksréttindi til heimilis og búsþarfa er ekkert því til fyrirstöðu að með lögum verði áfram kveðið á um heimild til að undanskilja frekari réttindi við sölu, sbr. 40. gr. jarðalaga. Afmörkun þeirra réttinda sem óheimilt er að framselja eru miðuð við þau sem eru umfram heimilis- og búsþarfir. Bent hefur verið á að hugtakið „búsþarfir“ sé óljóst og að sumu leyti arfleifð gamalla tíma. Það hefur verið notað lengi í lögum og hefur til dæmis verið í vatnalögum frá setningu þeirra árið 1923. Hugtakið hefur í yngri lögum verið skýrt með hliðsjón af breyttum atvinnuháttum til sveita en gert er ráð fyrir að það verði skýrt með hliðsjón af skilgreiningu laga á hverjum tíma.

Nú fer ég yfir skýringar um 3. mgr. tillögunnar. Ákvæði 1. mgr. felur í sér almenna yfirlýsingu um auðlindir í þjóðareign en í 3. mgr. eru nánar tilgreindar þær auðlindir sem teljast munu til þjóðareignar. Samkvæmt því felur greinin í sér sjálfstæða ákvörðun um að þær auðlindir sem tilnefndar eru í 3. mgr. teljist til þjóðareignar. Jafnframt er áréttað að löggjafinn geti ákveðið að lýsa fleiri auðlindir og náttúrugæði í þjóðareign, þ.e. að uppfylltu skilyrði 1. málsliðar 1. mgr. að þau séu ekki háð einkaeignarrétti. Hér má til dæmis nefna erfðaauðlindir í náttúru Íslands og rafsegulbylgjur til fjarskipta.

Í lögum munu verða útfærð frekar markmið stjórnarskrárákvæðisins gagnvart þeim auðlindum eða náttúrugæðum. Samkvæmt 3. mgr. teljast til þjóðareignar í fyrsta lagi nytjastofnar og aðrar auðlindir hafsins innan íslenskrar lögsögu og er þar miðað við sömu skilgreiningu fiskveiðilögsögu Íslands og gert er í 2. mgr. 2. gr. laga um stjórn fiskveiða og eins í 2. mgr. 2. gr. laga um fiskveiðilandhelgi Íslands, þ.e. hafsvæði frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Með því er þó ekki haggað við rétti til fiskveiða og annarrar nýtingar lífrænna auðlinda sem í íslenskum rétti hefur verið viðurkennt að fylgi eignarrétti að sjávarjörðum. Sá réttur hefur þó sætt verulegum takmörkunum á grundvelli löggjafar um veiðistjórnun.

Í öðru lagi teljast auðlindir á, í eða undir hafsbotninum, svo langt sem fullveldisréttur ríkisins nær, til þjóðareignar en þó aðeins utan netlaga. Í þriðja lagi er lýst yfir þjóðareign á vatni sem efni í náttúru Íslands í ljósi mikilvægis þess í undirstöðu lífs. Þar sem íslensk lög áskilja landeigendum afar umfangsmikil réttindi gagnvart vatni er skýrt tekið fram í ákvæðinu að með yfirlýsingunni séu þau lögbundnu réttindi ekki skert. Í fjórða lagi er tilgreint að auðlindir og náttúrugæði í þjóðlendum séu þjóðareign en það gildir aðeins um þær sem ekki eru undirorpnar einkaeignarrétti, sbr. 1. mgr. Það er í samræmi við afmörkun 2. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlenda og afrétta og eins 3. gr. auðlindalaga.

Í síðustu málsliðum 3. mgr. er vikið að eignarráðum landeigenda undir yfirborði jarðar og þar með réttindum til þeirra auðlinda sem þar er að finna. Sú aðferð við afmörkun eignarráða landeigenda undir yfirborði jarðar sem náð hefur tryggustum sessi í íslenskum rétti, byggist á því sjónarmiði að þau nái til umráða og hagnýtingar en þó aðeins svo langt sem eðlilegt getur talist að viðurkenna með tilliti til hagsmuna landeigandans. Regla þessi hefur verið kölluð hagsmunaregla. Hún hefur verið orðuð með þeim hætti að eignarráðið nái svo langt niður sem nauðsynlegt er til að landeigandi geti haft þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar á eignarrétti yfir fasteign. Með hagsmunareglunni eru í rauninni dregin mörk milli réttinda landeiganda og almennings því að þar sem réttindum landeiganda sleppir hlýtur að taka til einhvers konar almenningur. Rétt er að geta þess að í auðlindalögum eru réttindi landeiganda til auðlinda í jörðu skilgreind með mjög afdráttarlausum hætti, þ.e. sem beinn eignarréttur, þrátt fyrir að það hafi verið forsenda fyrir setningu laganna að þau fælu ekki í sér breytingu á þáverandi réttarástandi.

Jafnframt er mælt fyrir um heimild til að kveða með lögum á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Heimildin getur þannig falið í sér undantekningu frá meginreglunni eða eftir atvikum viðbót við hana. Með ákvæðinu er ekki átt við eina dýptarreglu, til dæmis 200 eða 1.000 metra, heldur yrði tiltekin dýpt metin hverju sinni í lögum miðað við þá tegund auðlindar sem um væri að ræða og jafnvel þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi kynnu að vera til nýtingar.

Í 4. mgr. tillögunnar er talað um að sjálfbær þróun og almannahagur skuli vera leiðarljósið. Ákvæði 4. mgr. er stefnumarkandi og á það sérstaklega við um auðlindir í þjóðareign. Með sjálfbærri þróun er hér vísað til hugtaksins eins og það er skilgreint í Brundtlands-skýrslunni frá 1987 og meginreglna sjálfbærrar þróunar. Meðal hugtaksskilyrða sjálfbærrar þróunar er að tryggja að jafnræði ríki innan hverrar kynslóðar og milli kynslóða með tilliti til umhverfis og náttúruauðlinda.

Til þess að nýting náttúruauðlinda verði raunverulega sjálfbær og í þágu núlifandi og komandi kynslóða er nauðsynlegt að almenni löggjafinn útfæri nánar réttindi og skyldur í almennum lögum í samræmi við þá stefnumörkun sem felst í 4. mgr. Auðlindir í náttúru Íslands hafa mikla sameiginlega þýðingu. Á það jafnt við um auðlindir sem lýstar eru þjóðareign og þær sem háðar eru einkaeignarrétti og tekið skal fram að með greininni er ekki haggað við heimildum löggjafans á grundvelli fullveldisréttar til að kveða á um almennar takmarkanir eignarréttar sem nauðsynlegar eru til að tryggja forsvaranlega nýtingu auðlinda.

Í 5. mgr., sem jafnframt er síðasta málsgrein tillögunnar, er fjallað um vernd náttúruauðlinda sem og afnota og nýtingarleyfi auðlinda í þjóðareign og annarra takmarkaðra almannagæða. Ákvæðinu er hvorki ætlað að raska beinum né óbeinum eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi eða sem minnka rétt verð þeirra. Aftur á móti eru tekin af öll tvímæli um að til framtíðar litið verði engin takmörkuð réttindi veitt til afnota eða hagnýtingar nema það sé gert í samræmi við skilmála ákvæðisins. Með sama hætti er skýrt að óbein réttindi geti stofnast með öðrum hætti en fyrir slíka leyfisveitingu. Samkvæmt ákvæðinu ber almenna löggjafanum því að skilgreina með lögum hvaða náttúruauðlindir eða takmörkuð almannagæði heimilt er að nýta á grundvelli tiltekinna afnota eða hagnýtingarleyfa. Þar að auki þarf löggjafinn að tryggja að fyrir hendi sé fullnægjandi lagaumhverfi svo mögulegt sé að taka gjöld fyrir afnotin eða hagnýtinguna, en í 5. mgr. er kveðið á um að leyfi skuli aðeins veita gegn eðlilegu gjaldi. Þá segir einnig að leyfi til afnota eða hagnýtingar verði einvörðungu veitt til tiltekins hóflegs tíma í senn.

Orðalagið „gegn eðlilegu gjaldi“ ber að túlka með hliðsjón af 4. mgr. greinarinnar þar sem áskilið er að við nýtingu auðlinda skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Með orðinu „almannahag“ er vísað til þess að þjóðin eigi auðlindirnar og geri sem eigandi þeirra tilkall til arðsins af þeim. Í fyrirmælum um eðlilegt gjald felst því að stjórnvöldum sé skylt að krefjast fyrir hönd almennings hlutdeildar í umframhagnaði eða auðlindarentu, þ.e. þeim hagnaði sem nýting viðkomandi auðlindar skapar umfram eðlilega ávöxtun þeirra fjármuna sem bundnir eru við nýtinguna að teknu tilliti til áhættu.

Hlutdeildina getur löggjafinn ákveðið að heimta í formi magntengdra afnotagjalda, skatta, auðlindarentu og/eða hagnaði, upphafs- og leigugjalda sem ákveðið er með útboði, uppboði eða á virkum markaði eða með öðrum aðferðum sem henta eðli hverrar auðlindar eða þeirra almannagæða sem um ræðir. Jafnan verði þó gætt almannahags og jafnræðis eins og greinin áskilur. Er gert ráð fyrir að löggjafinn leitist við að ákveða hlutdeild þjóðarinnar, hvorki svo lága að hún verði af tekjum sem henni tilheyra með réttu sem eiganda auðlindanna né svo háa að það hamli nýtingunni og eðlilegri arðsemi af henni sem slíkri að teknu tilliti til fjárbindingar og áhættu. Það er í samræmi við almenna stefnu sem liggur fyrir í skýrslu auðlindastefnunefndar frá september 2011 og á sér samsvörun í nýlegri löggjöf á sviði auðlindanýtingar, þ.e. lögum um veiðigjöld, nr. 74/2012, og lögum um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 209/2011.

Gera verður ráð fyrir að löggjafinn setji nánari fyrirmæli um gjaldtöku með löggjöf fyrir hverja tegund auðlindar eða takmarkaðra almannagæða sem veita á leyfi til nýtingar á. Með orðalaginu „til tiltekins hóflegs tíma í senn“ í 2. málslið 5. mgr. er átt við að leyfi til afnota eða hagnýtingar megi ekki veita til mjög langs tíma í senn. Í því felst að löggjafinn metur hverju sinni hvað telst vera hóflegur leyfistími. Að framangreindu leiðir að endurskoða þyrfti lagaumhverfi ýmissa auðlinda og gæta þess að það fari ekki gegn ákvæðunum.

Hér má nefna lagaumgjörð virkjunarleyfa þar sem í gildandi raforkulögum er ekki sérstaklega tekið fram að gefa skuli út virkjunarleyfi til tiltekins tíma enda þótt heimilt sé að skilgreina slík leyfi. Ljóst er að ákvæði 1. og 2. mgr. um bann við framsali og skilyrði 2. málsliðar 5. mgr. um tiltekinn hóflegan tíma, ber ekki að skýra svo að þar með sé komið í veg fyrir að vinnsluaðili sem starfar í skjóli opinbers leyfis fái varanleg umráð yfir þeim afrakstri eða afurð á náttúruauðlind sem leyfið kveður á um og leiðir af eðli viðkomandi auðlindar. Hér má nefna 3. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Samkvæmt henni er íslenska ríkið eigandi kolvetnis utan netlaga en er heimilt að semja við handhafa vinnsluleyfis um að hann verði eigandi þess kolvetnis sem hann framleiðir þótt auðlindin sjálf og nýtingarrétturinn sem slíkur sé í þjóðareign.

Í upphafi 3. málsliðar 5. mgr. segir að afnota- eða hagnýtingarleyfi skuli veita á jafnræðisgrundvelli. Samkvæmt því ber að tryggja að úthlutun leyfa til afnota eða hagnýtingar auðlinda standist jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar þannig að allir þegnar landsins fái notið jafnræðis við úthlutun þeirra sameiginlegu gæða sem Ísland hefur yfir að ráða. Auk tilvísunar til jafnræðisreglu stjórnarskrár kveður lokamálsliður 5. gr. á um að leyfi til nýtingar leiði aldrei til eignar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlind í þjóðareign eða öðrum takmörkuðum almannagæðum. Með vísan til eignar eða óafturkallanlegs forræðis endurspeglast að þau takmörkuðu réttindi sem stofnast í skjóli afnota- eða nýtingarleyfa geta hugsanlega notið stjórnarskrárverndar sem óbein eignarréttindi. Hlutverk fyrirvarans er þannig meðal annars að tryggja að löggjafinn geti ekki með almennum lögum farið á svig við þá meginreglu sem felst í 1. mgr. að enginn geti fengið auðlindir í þjóðareign og þau réttindi og þær heimildir sem þeim tengjast til beinnar eignar eða varanlegra afnota.

Virðulegi forseti. Ég hef nú rennt yfir þær skýringar …

(Forseti (ÁÞS): Forseti vill upplýsa að hann hyggst gera hlé á fundinum innan skamms og vill bjóða hv. þingmanni að geyma hluta af ræðu sinni. Getur hv. þingmaður fallist á það?)

Virðulegur forseti. Ég mun ljúka ræðu minni á fimm mínútum.

(Forseti (ÁÞS): Forseti vekur athygli á því að þegar hafa þrír hv. þingmenn óskað eftir því að veita andsvar við ræðu þingmannsins og er ekki unnt að gera hlé á milli ræðunnar og andsvaranna þannig að forseti kýs heldur að þingmaðurinn geri hlé á ræðu sinni og ljúki henni eftir matarhlé og andsvör komi þá.)

Ég fellst á það.