Seðlabanki Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, með síðari breytingum. Frumvarpinu er ætlað að styðja við losun fjármagnshafta sem sett voru haustið 2008 og draga úr lausafjár- og gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu. Reynslan sýnir að óheftum fjármagnshreyfingum fylgir áhætta fyrir lítið opið hagkerfi. Vegna fjármagnshaftanna sem sett voru haustið 2008 er hættan hér á landi umfram það sem almennt gerist þar sem umtalsverðar krónueignir kunna að flæða úr hagkerfinu við losun haftanna með tilheyrandi áhrifum á gengi krónunnar og verðlag. Í því sambandi finnst mér mikilvægt, vegna umræðunnar um að þetta sé mál sem gæti beðið, að nefna það að ríkisstjórnin mun setja afnám hafta á forgangslista hjá sér. Þess vegna tel ég rétt að koma fram með þetta mál strax á sumarþingi og láta á það reyna hvort tími geti unnist til að ljúka málinu í stað þess að láta það bíða fram til haustsins og standa þannig mögulega veikari fótum gagnvart þeim viðfangsefnum sem við stöndum frammi fyrir við afnám haftanna.
Í frumvarpinu er lagt til að hlutverk Seðlabanka Íslands á sviði fjármálastöðugleika verði eflt með þeim hætti að heimildir bankans til að setja reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð lánastofnana verði styrktar ásamt heimildum til upplýsingaöflunar. Einnig er lagt til að tiltekið verði með skýrari hætti en nú er í lögunum að Seðlabankinn skuli stuðla að fjármálastöðugleika. Þá er lagt til að framsetning á ákvæði laganna um dagsektir verði löguð, en dagsektir geta fallið til vegna brota á upplýsingaskyldu. Loks er lagt til að afmörkun á gildistíma ákvæðis til bráðabirgða III í lögunum falli brott í samræmi við breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 16/2013, þar sem ákveðið var að gildistími fjármagnshaftanna yrði ekki lengur bundinn tilgreindu tímaviðmiði.
Frumvarpið er unnið í samvinnu fjármála- og efnahagsráðuneytisins og Seðlabanka Íslands. Í sérriti bankans, Varúðarreglur eftir fjármagnshöft, frá ágúst 2012, er farið yfir þörfina á því að í aðdraganda að losun haftanna verði innleiddar varúðarreglur til þess að draga úr gjaldeyrisáhættu. Meginefni frumvarpsins stendur í tengslum við umfjöllunina sem finna má í ritinu, einkum varðandi kröfur um lausafjárhlutfall og gjaldeyrisjöfnuð lánastofnana.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að hlutverk Seðlabanka Íslands á sviði fjármálastöðugleika verði áréttað til að renna styrkari stoðum undir varúðarreglur af því tagi sem lagðar eru til í frumvarpinu. Breytingin felur ekki í sér eiginlega efnisbreytingu heldur endurspeglar hún aukna áherslu á þetta hlutverk seðlabanka í kjölfar alþjóðlegu fjármálakreppunnar.
Samkvæmt ritum Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika er með hugtakinu „fjármálastöðugleiki“ átt við að fjármálakerfið geti staðist áföll í efnahagslífi og á fjármálamörkuðum, tryggt fjármagn, miðlað lánsfé og greiðslum og tryggt að áhættu sé dreift með viðhlítandi hætti. Enn fremur er talið að heilbrigt fjármálakerfi sé nauðsynleg forsenda stöðugleika og hagvaxtar og virkrar stefnu í peningamálum.
Alþjóðlega hefur verið lögð aukin áhersla á þjóðhagsvarúð, þ.e. að regluverk og eftirlit með stöðugleika fjármálamarkaðarins beinist að því að takmarka kerfisáhættu og mögulegt framleiðslutap vegna fjármálaáfalls. Þjóðhagsvarúð byggist á því að greina þá þætti sem ógnað geta stöðugleika fjármálakerfisins og að nota varúðarreglur til að bregðast við þeim.
Helstu breytingar frumvarpsins koma fram í 2., 3. og 4. gr. þess og eins og áður hefur komið fram er ætlunin einkum að draga úr lausafjár- og gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu í aðdraganda að afnámi fjármagnshafta.
Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til tvenns konar breytingar á heimild Seðlabanka Íslands samkvæmt 12. gr. laganna til að setja reglur um laust fé lánastofnunar. Í a-lið frumvarpsgreinarinnar er lagt til að tekinn verði af allur vafi um heimild Seðlabankans til að setja reglur um lausafjárhlutfall í erlendum gjaldmiðlum en í b-lið er lagt til að bankanum verði heimilt að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum.
Lausafjárreglum er ætlað að tryggja að lánastofnun eigi ávallt nægt laust fé til að standa skil á fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili. Á það hefur hins vegar verið bent að í aðdraganda fjármálakreppunnar hafi verulegt tímamisræmi í erlendum eignum og skuldum bankanna skapað mikla hættu á lausafjárþurrð í erlendum gjaldeyri og að lausafjárstuðningi Seðlabankans hafi samhliða verið veruleg takmörk sett. Þá kemur fram í fjármálastöðugleikariti Seðlabanka Íslands, fyrra hefti þessa árs, að í dag séu áhættusöm innlán stórt hlutfall heildarinnlána og samþjöppun eigenda þeirra mikil. Er talið að enda þótt lausafjárstaða bankanna í erlendum gjaldmiðlum sé sterk og að þeir geti greitt út öll innlán í erlendum gjaldmiðlum verði að hafa í huga að lausafjárstaðan gefi aðeins mynd af stöðu þeirra til skamms tíma og að bankarnir séu ólíkt staddir þegar greiðslur af erlendum lánum koma á gjalddaga.
Í a-lið 2. gr. frumvarpsins er Seðlabanka Íslands veitt skýr lagaheimild til að setja strangari reglur um laust fé og fjármögnun í erlendum gjaldmiðlum en gildir um íslenskar krónur. Með því er reynt að draga úr líkum á því að lausafjárskortur í erlendri mynt leiði til óstöðugleika á gjaldeyrismarkaði. Þegar fjármagnshöftin verða losuð þurfa lánastofnanir að vera vel í stakk búnar til að þola mögulegt útflæði skuldbindinga í erlendum gjaldmiðlum, t.d. innlána í erlendri mynt, en eins og nefnt hefur verið kann lausafjáráhætta einnig að stafa af því að greiðslur einstakra lánastofnana í erlendum gjaldmiðlum geta verið meiri en tekjur þeirra til skamms tíma.
Ákvæði b-liðar 2. gr. frumvarpsins er nýmæli sem veitir Seðlabankanum heimild til að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar lánastofnunar í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum. Fjármögnun til lengri tíma dregur úr fjármögnunaráhættu og um leið úr líkum á því að lánastofnun lendi í lausafjárþurrð sem felst í því að ekki er til reiðu nægilega mikið laust fé til að standa straum af skuldbindingum til skamms tíma. Brýnt þykir að lánastofnanir geti staðið af sér sviptingar á erlendum mörkuðum án þess að ganga á gjaldeyrisvarasjóð þjóðarinnar.
Seðlabanki Íslands hefur um nokkurt skeið unnið að gerð nýrra lausafjárreglna sem stefnt er á að taki gildi á hausti komanda. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að kröfur um laust fé verði hertar í áföngum á næstu árum og að lánastofnanir muni fá ákveðinn aðlögunartíma að breyttum reglum. Frumvarpið gerir ráð fyrir að reglur um lausafjárhlutfall og stöðuga fjármögnun lánastofnana taki mið af þróun alþjóðlegra staðla (Basel III-tilmælin) ásamt því að vera lagaðar að íslenskum aðstæðum þannig að gjalddagamisræmi verði þröngar skorður settar. Í tilmælunum eru kynnt ný viðmið um lágmarkslausafjárhlutföll, annars vegar viðmið um „lausafjárþekju“, sem ætlað er að tryggja að fjármálafyrirtæki geti mætt lausafjárþörf næstu 30 daga undir töluverðu álagi, og hins vegar viðmið um „fjármögnunarþekju“, sem ætlað að hvetja til stöðugrar fjármögnunar til lengri tíma, a.m.k. eins árs.
Í sérriti Seðlabankans, Varúðarreglur eftir fjármagnshöft, er út frá því gengið að bönkunum verði gert að standast reglur um lausafjárþekju og fjármögnunarþekju í helstu starfsgjaldmiðlum sínum og að fjármögnunarþekja verði útfærð með þeim hætti að hún nái til allt að þriggja ára í erlendum gjaldmiðlum. Þá er lagt til að lausafjárkröfur vegna innlána verði auknar og að gerðar verði strangari kröfur til erlendra innlána þar sem erlend innlánssöfnun þykir almennt kvikari en innlend, m.a. í ljósi óvissu um ábyrgð tryggingasjóða og þrautavaralán frá Seðlabanka ef á reynir.
Í rammagrein V-1 í fjármálastöðugleikariti Seðlabankans, fyrra hefti þessa árs, er skýrara ljósi varpað á heildarendurskoðun gildandi lausafjárreglna og talið að nýju reglurnar verði sambærilegar við kröfur sem gerðar verða alþjóðlega frá og með árinu 2015. Í ritinu er vakin athygli á því í hverju munurinn frá gildandi reglum er helst fólginn og talið að nýju reglurnar taki á áhættuþáttum sem gildandi reglur hafa ekki náð utan um.
Í 3. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á heimild Seðlabankans til að setja reglur um gjaldeyrisjöfnuð sem eiga að gera bankanum kleift að skilgreina jöfnuðinn þannig að einungis eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar flokkist sem slíkar. Í athugasemdum við greinina eru rakin dæmi um mikilvægi þess, ekki síst í ljósi áforma um losun hafta, að Seðlabankinn sé við mat á gjaldeyrisjöfnuði og raunverulegri stöðu ekki bundinn af því í hvaða gjaldmiðli lánafyrirtæki kjósa sjálf að færa eignir sínar og skuldbindingar til bókar.
Seðlabankanum er heimilt skv. 13. gr. laganna sem um starfsemi hans gilda, að setja lánastofnunum reglur um gjaldeyrisjöfnuð. Í sérriti Seðlabankans, Varúðarreglur eftir fjármagnshöft, er talið að reglurnar hafi í aðdraganda kreppunnar ekki þjónað því markmiði að takmarka gjaldeyrisáhættu lánastofnana þar sem hún virðist í mörgum tilvikum hafa verið yfirfærð yfir á heimili og fyrirtæki sem ekki voru með tekjur og eignir í erlendri mynt. Lántökur þessara aðila hafi í raun ekki verið erlend eign bankanna þar sem veðin og tekjuflæðið sem stóð að baki þeim var í innlendri mynt.
Við fall bankakerfisins var reglum Seðlabanka Íslands um gjaldeyrisjöfnuð breytt og lánastofnunum veitt tímabundin heimild fram til 1. janúar 2013 til að hafa sérstakan jákvæðan eða neikvæðan gjaldeyrisjöfnuð. Hefur komið fram að næstum allar lánastofnanir hafi nýtt sér þá heimild þrátt fyrir að hafa uppfyllt gjaldeyrisjafnaðarreglur fyrir fall bankakerfisins. Má af því ráða að tilefni sé til að haga reglum um gjaldeyrisjöfnuð þannig að einungis eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar flokkist sem slíkar. Er það sér í lagi mikilvægt með hliðsjón af áætlun um afnám hafta þar sem draga þarf úr áhættu á því að mögulegar óhóflegar sveiflur í gengi krónunnar hafi verulega neikvæð áhrif á rekstur og efnahag lánastofnana.
Í 4. gr. frumvarpsins eru lagðar til nokkrar breytingar á 29. gr. laga um Seðlabanka Íslands sem ætlað er að styrkja heimildir bankans til upplýsingaöflunar.
Samkvæmt 29. gr. laga um Seðlabanka Íslands er heimild til upplýsingaöflunar bundin því skilyrði að hún standi í tengslum við hlutverk Seðlabankans sem að meginstefnu til er tvíþætt; annars vegar að stuðla að framgangi peningastefnunnar og hins vegar að stuðla að fjármálastöðugleika. Upphafsgrein frumvarpsins er eins og áður hefur komið fram ætlað að árétta hið síðarnefnda hlutverk sem beinist í vaxandi mæli að mati á kerfisáhættu, en forsenda þess er að bankinn hafi yfirgripsmikla yfirsýn yfir lausafjárstöðu og gjaldeyrisjöfnuð í fjármálakerfinu.
Ákvæðið í 4. gr. frumvarpsins er nýmæli sem felur í sér að lögaðilum sem upplýsingaskyldan samkvæmt 29. gr. laganna tekur til verður óháð þagnarskyldu skylt að láta í té allar upplýsingar og gögn sem bankinn telur þörf á. Er hér um að ræða aðila sem eiga í innlánsviðskiptum við bankann samkvæmt 6. gr. laganna sem og fyrirtæki í greiðslumiðlun og önnur fyrirtæki eða aðila sem lúta opinberu eftirliti samkvæmt 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Telja verður þessa breytingu eðlilega í ljósi mikilvægis þeirra hagsmuna og eftirlits sem Seðlabankinn hefur með höndum. Í athugasemdum frumvarpsins er sem dæmi nefnt að til að fyrirgreiðsla bankans við lánastofnanir geti verið örugg og markviss þurfi hann að hafa yfirsýn yfir lausafjárstöðu þeirra. Fullnægjandi upplýsingar um lausafjárstöðu og gjaldeyrisjöfnuð eru enn fremur álitnar forsenda fyrir losun fjármagnshaftanna þar sem bankinn verður að geta framkvæmt álagspróf og aðrar greiningar í aðdraganda afnáms haftanna. Sviptingar geta orðið á lausafjárstöðu lánastofnana á milli daga og jafnvel innan dags og hefur verið vísað til þess að þagnarskylda hafi torveldað eftirlit Seðlabankans. Hafa þarf í huga að starfsmenn Seðlabankans, bankaráðsmenn og nefndarmenn í peningastefnunefnd bera ríka þagnarskyldu. Loks má benda á að í 3. mgr. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er að finna samsvarandi heimild til að víkja þagnarskyldu til hliðar.
Í 4. gr. frumvarpsins er til áréttingar lagt til að upplýsingaskyldan eigi við þegar henni er beitt í þágu eftirlits með reglum sem Seðlabankinn setur með heimild í lögunum, en í því sambandi má nefna reglur um lausafjárhlutfall, reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar og gjaldeyrisjöfnuð.
Þá er lagt til að í 1. mgr. 29. gr. laganna verði vísað með beinum hætti til 37. gr. laganna þannig að skýrar komi fram en nú er að skylda lögaðila til að veita Seðlabankanum upplýsingar er að viðlögðum dagsektum. Sambærilega tilvísun í 37. gr. er að finna í 2. mgr. 29. gr. laganna sem varðar upplýsingaöflun til hagskýrslugerðar.
Í 5. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 37. gr. laganna sem fyrst og fremst varða skýrleika lagaákvæðisins. Ekki eru lagðar til efnislegar breytingar á 2. og 3. mgr. 37. gr. en í þeim ákvæðum er getið um þau tilvik sem réttlæta töku dagsekta, þar með talið þegar aðili vanrækir að veita bankanum upplýsingar sem bankinn á lögmætt tilkall til eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar.
Meðal þess sem lagt er til í 5. gr. frumvarpsins er að felld verði brott úr 2. mgr. 37. gr. laganna heimild til að kæra til ráðherra ákvörðun um að beita dagsektum, en að þess í stað komi fram að unnt sé að höfða dómsmál til ógildingar ákvörðunar og er það í samræmi við samsvarandi ákvæði laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Um réttaráhrif málshöfðunar má vísa til þess sem fram kemur í athugasemdum frumvarpsins en að greindum skilyrðum getur hún frestað innheimtu dagsekta. Frumvarpsgreinin gerir einnig ráð fyrir að dagsektir falli ekki niður þótt aðilar verði síðar við kröfum Seðlabankans nema seðlabankastjóri ákveði það sérstaklega.
Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að fallið verði frá því að kynna þurfi reglur um viðurlög sérstaklega fyrir hlutaðeigandi lánastofnunum og Fjármálaeftirlitinu þar sem ekki þykir lengur þörf á þess háttar fyrirkomulagi með hliðsjón af sérstökum samstarfssamningi Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins og því að reglurnar ber að birta opinberlega í B-deild Stjórnartíðinda.
Í 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á ákvæði til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands. Þessi breyting tengist ekki með beinum hætti meginefni frumvarpsins en í greininni er lagt til að felld verði brott afmörkun á gildistíma bráðabirgðaákvæðisins. Það er til samræmis við breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 16/2013, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, þar sem ákveðið var að gildistími fjármagnshafta sem sett voru haustið 2008 yrði ekki lengur afmarkaður í lögum.
Umrætt bráðabirgðaákvæði og ákvæði til bráðabirgða I í lögum um gjaldeyrismál veita Seðlabanka Íslands heimildir til að eiga tiltekin viðskipti og standa fyrir aðgerðum til losunar takmarkana á gjaldeyrisviðskiptum og fjármagnshreyfingum, samanber áætlun um losun gjaldeyrishafta, dags. 25. mars 2011. Með lögum nr. 16/2013, var gildistími síðarnefnda ákvæðisins afnuminn og því mikilvægt að gætt sé samræmis.
Til nánari skýringa á tilvist umræddra bráðabirgðaákvæða má enn fremur vísa til minnisblaðs efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til efnahags- og skattanefndar frá 8. september 2011, en það stóð í tengslum við samþykkt laga nr. 127/2011, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, tollalögum og lögum um Seðlabanka Íslands.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpi þessu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að aflokinni þessari umræðu.
