lokafjárlög 2012.
Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til lokafjárlaga fyrir árið 2012. Í frumvarpinu eru annars vegar lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna frávika í mörkuðum skatttekjum og öðrum rekstrartekjum stofnana milli uppgjörs þessara tekna samkvæmt ríkisreikningi 2012 og áætlunar í fjárlögum og fjáraukalögum 2012 og hins vegar gerðar tillögur um niðurfellingar á tilteknum fjárheimildastöðum í árslok. Einnig fylgir frumvarpinu yfirlit um fjárheimildastöður í árslok 2012 sem gert er ráð fyrir að verði fluttar til ársins 2013. Frumvarpið er einnig til staðfestingar á niðurstöðum ríkisrekstrarins samkvæmt ríkisreikningi fyrir árið 2012.
Uppbygging frumvarpsins er með sama hætti og undanfarin ár og tillögur um uppgjör og ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok byggjast á sömu viðmiðunarreglum og áður ef frá eru talin viðmið um niðurfellingu á uppsöfnuðum rekstrarhalla frá fyrri tíð hjá nokkrum stofnunum sem ég mun víkja nánar að á eftir.
Í fylgiskjali 2 er yfirlit yfir talnagrunn frumvarpsins. Yfirlitið sýnir uppruna allra fjárheimilda ársins 2012, bæði fyrir ríkissjóð í heild og einstök viðfangsefni. Þar er um að ræða fluttar stöður fjárheimilda frá fyrra ári, fjárlög, fjáraukalög, millifærðar heimildir innan ársins og breytingar á fjárheimildum vegna frávika ríkistekna samkvæmt þessu frumvarpi. Því næst eru tilfærð útgjöld samkvæmt ríkisreikningi og loks fjárheimildastaða í árslok, þ.e. mismunur fjárheimilda og reikningsfærðra útgjalda.
Heildarfjárheimildir á árinu 2012 námu 569,9 milljörðum kr. og útgjöld samkvæmt ríkisreikningi voru 561,7 milljarðar. Fjárheimildastaða í árslok er því jákvæð um 8,2 milljarða kr. sem svarar til 1,4% af heildarfjárheimildum ársins og skiptist í 31,6 milljarða kr. afgangsheimildir og 23,4 milljarða kr. umframgjöld. Eins og jafnan áður eru nokkrir óreglulegir liðir fyrirferðarmiklir í stöðu gagnvart fjárheimildum í árslok. Má þar nefna 7,1 milljarðs kr. umframgjöld vegna niðurfærslu í ríkisreikningi á bókfærðu verðmæti eignar ríkissjóðs í Íbúðalánasjóði ásamt samtals 1,4 milljarða kr. niðurfærslu á eignarhlutum í öðrum fyrirtækjum og sjóðum og 3,3 milljarða kr. hækkun lífeyrisskuldbindinga umfram áætlun fjárlaga og fjáraukalaga. Í framangreindum tilvikum er um að ræða reikningshaldslegar uppgjörsfærslur sem eru 11,8 milljarðar kr. umfram fjárheimildir og voru ófyrirséðar við afgreiðslu fjáraukalaga ársins 2012 þar sem þær eru gerðar við lokun á ríkisreikningi um hálfu ári síðar. Að þeim frátöldum var staða gagnvart fjárheimildum í árslok jákvæð um 20 milljarða kr.
Í frumvarpinu er að vanda lagt til að árslokastöður verði annaðhvort felldar niður, eins og fram kemur í 2. gr., eða yfirfærðar til næsta árs eins og fram kemur í fylgiskjali 1.
Vík ég þá nánar að lagagreinum frumvarpsins.
Í 1. gr. frumvarpsins, samanber nánari skiptingu í sundurliðun 1, eru tillögur um breytingar á fjárheimildum ársins 2012 vegna frávika markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna stofnana frá áætlunum fjárlaga og fjáraukalaga. Alls er lagt til að fjárheimildir verði auknar um tæplega 1,8 milljarða kr. samkvæmt þessu uppgjöri á fjármögnun stofnana og verkefna með mörkuðum ríkistekjum. Nánar tiltekið er hér leitað eftir heimild Alþingis fyrir því að ráðstafa þessum tekjum í samræmi við það hverjar þær urðu samkvæmt uppgjöri ríkisreiknings eða hver metin fjárþörf verkefna sem fjármögnuð eru með þessum tekjum reyndist vera.
Almennt gildir að útgjaldaheimildir hækka sem nemur mörkuðum tekjum umfram fjárlög en lækka hafi tekjurnar verið minni. Þetta viðmið er þó ekki algilt því að ekki eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna ríkistekjufrávika þar sem ekki er beint samband milli tekna og útgjaldaþarfar þannig að breytingar í tekjum hafi bein áhrif á kostnað eða ef útgjaldaheimildir í fjárlögum eru ákvarðaðar út frá verkefnum án tillits til hugsanlegra breytinga á fjármögnun með mörkuðum ríkistekjum.
Í 2. gr. frumvarpsins, samanber nánari skiptingu í sundurliðun 2, eru tillögur um niðurfellingar á fjárheimildastöðum í árslok 2012. Tillögur um ráðstafanir á fjárheimildastöðum í árslok byggjast á viðmiðunarreglum þar sem einkum er litið til þess hvort útgjöldin séu lögbundin þannig að þau ráðist af öðrum lögum en fjárlögum eða lúti frekar hagrænum, kerfislægum eða reikningshaldslegum þáttum fremur en fjármálastjórn tiltekins stjórnsýsluaðila.
Einnig er við það miðað að yfirfærsla milli ára á afgangsheimildum í almennum stofnanarekstri og reglubundnum rekstrarverkefnum fari almennt ekki umfram 10% af fjárlagaveltu viðkomandi verkefna nema sérstakar ástæður séu taldar til annars. Heimildastaða verkefnis í árslok fellur einnig niður sé viðkomandi verkefni lokið. Eins og jafnan áður hefur við undirbúning þessa lokafjárlagafrumvarps verið farið yfir alla fjárlagaliði og tillögur um yfirfærslur og niðurfellingar gerðar með hliðsjón af málsatvikum samkvæmt þessum viðmiðunarreglum.
Tilgangur þess að takmarka yfirfærslur rekstrarfjárheimilda milli ára við 10% af veltu er að koma í veg fyrir að heimilt verði að efna til umtalsverðra útgjalda umfram fjárlög, enda auka útgjöld á grundvelli yfirfærðra fjárheimilda kostnað ríkissjóðs á sama hátt og útgjöld sem efnt er til á grundvelli heimilda í fjárlögum viðkomandi árs. Við undirbúning frumvarpsins var farið yfir þau tilvik þar sem afgangsstöður fjárheimilda eru umfram framangreint viðmið. Í ljós kom að málsatvik voru í nokkrum tilvikum með þeim hætti að fagráðuneytin töldu nauðsynlegt að flytja meiri afgangsheimildir til ársins 2013.
Dæmi um slíkt er ef framkvæmd verkefnis hefur frestast yfir áramót eða ef stofnað hefur verið til skuldbindingar á grundvelli fenginna fjárheimilda og hún ekki gjaldfærð á árinu.
Samkvæmt 2. gr. frumvarpsins falla niður 5,3 milljarða kr. gjöld umfram heimildir á rekstrargrunni en á greiðslugrunni falla niður 0,3 milljarða kr. heimildir umfram gjöld. Munur milli rekstrargrunns og greiðslugrunns hvað varðar niðurfelldar fjárheimildastöður er 5,6 milljarðar kr. og skýrist að mestu af óreglulegum liðum sem samtals nema um 11,8 milljörðum kr. og ég gerði grein fyrir hér á undan. Til viðbótar má nefna nokkra aðra óreglulega liði sem þó hefur að miklu leyti verið gert ráð fyrir í fjárheimildum fjárlaga, þ.e. niðurfellingu 5,1 milljarðs kr. afgangsheimildar vegna afskrifta skattkrafna og 3,3 milljarða kr. umframgjalda vegna breytingar á skuldbindingum ríkisins í tengslum við lífeyrissjóði ríkisstarfsmanna. Í öllum þessum tilvikum er um að ræða reikningshaldslegar gjaldfærslur án greiðslna úr ríkissjóði á viðkomandi ári.
Á umliðnum árum hafa nokkrar stofnanir glímt við töluverðan uppsafnaðan rekstrarhalla frá því á árunum fram til ársins 2009 sem þeim og viðkomandi fagráðuneytum hefur ekki tekist að vinna á, m.a. vegna niðurskurðar á fjárheimildum eftir efnahagsáfallið haustið 2008, þótt árlegri rekstrarafkomu hafi síðan verið komið í jafnvægi. Við undirbúning fjáraukalagafrumvarps fyrir árið 2013 kom til skoðunar að taka þennan rekstrarvanda fyrri ára til úrlausnar. Í lögum um fjárreiður ríkisins er hins vegar mörkuð skýr stefna um hlutverk og efni fjáraukalaga og gert ráð fyrir að þar sé einungis fjallað um fjárráðstafanir sem grípa þarf til vegna atvika sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga, kjarasamninga eða nýrrar löggjafar. Það hefði því farið gegn hlutverki fjáraukalaga að veita þar ný framlög vegna uppsafnaðs rekstrarhalla fyrri ára.
Samkvæmt fjárreiðulögum skal í frumvarpi til lokafjárlaga leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Í frumvarpinu er því lagt til að verulegur hluti af umframkeyrslu frá fyrri tíð hjá nokkrum stofnunum verði felldur niður og ekki fluttur til ársins 2013. Hér er á ferðinni afmarkaður eldri vandi fárra stofnana þar sem tekið hafði verið á fjármálastjórninni þannig að tilefni þykir til að létt verði á þessari hallabyrði. Í ljósi mikilla aðhaldskrafna í ríkisrekstrinum undangengin ár þykja hér vera um að ræða tímabundin og afmörkuð undantekningartilvik frá þeirri meginreglu sem miklu varðar að framfylgja af festu í fjármálastjórn ríkisins, sem sagt að ráðuneytum og stofnunum beri að fara í hvívetna að fjárheimildum og draga úr umfangi og þjónustu sé ekki unnt að tryggja það með öðrum hætti, að ráðuneyti bera ábyrgð á því að oftöku fjármuna úr ríkissjóði vegna hallareksturs stofnana sé mætt tímanlega með rekstrarráðstöfunum sem vega upp hallann eða með endurforgangsröðun fjármuna við árlegan undirbúning fjárlaga og að stofnunum sem efna til útgjalda umfram fjárheimildir verði ekki umbunað með aukafjárveitingum eða niðurfellingu halla á sama tíma og gerð er krafa til þess að þorri ríkisstofnana lúti traustri fjármálastjórn ár frá ári.
Við skoðun á málum þessara stofnana gekk fjármála- og efnahagsráðuneytið út frá tilteknum viðmiðum fyrir skilyrðum til þess að niðurfelling á hluta af rekstrarhalla fyrri tíðar kæmi til greina. Þau afmarka þau tilvik sem í hlut eiga.
Þessi viðmið eru eftirfarandi: uppsafnaður halli stofnunar hafi myndast fyrir árslok 2009 og verið yfir 100 millj. kr., stofnun hafi ekki aukið hallann frá þeim tíma til ársloka 2012, stofnun hafi ekki þegar fengið framlag vegna hallareksturs í fjáraukalögum á tímabilinu, halli í árslok 2012 hafi verið yfir 4% af fjárlagaveltu, önnur hallatilvik verði til áframhaldandi úrlausnar hjá viðkomandi ráðuneytum og viðkomandi stofnanir verði áfram að kljást við fjórðung hallans enda verði hann nálægt 4% vikmörkum af fjárlagaveltu sem miðað er við í reglugerð um framkvæmd fjárlaga.
Í frumvarpinu er lagt til að tekið verði á uppsöfnuðum rekstrarvanda stofnana sem uppfylla framangreind skilyrði með þeim hætti að 75% af uppsöfnuðum halla í árslok 2012 verði felldur niður. Stofnanir sem uppfylla þessi skilyrði eru Landspítalinn þar sem rúmlega 2,2 milljarða kr. halli fellur niður samkvæmt frumvarpinu, Heilsugæsla á höfuðborgarsvæðinu þar sem tæplega 330 millj. kr. halli fellur niður og Lögreglustjórinn á Suðurnesjum þar sem tæplega 106 millj. kr. halli fellur niður.
Í þessu sambandi er ástæða til að nefna að gert er ráð fyrir að tekið verði á langvarandi rekstrarvanda Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla í tengslum við áform sem mennta- og menningarmálaráðuneytið vinnur að. Framhaldsskólar koma heldur ekki til skoðunar hér þar sem fremur er litið á fjárhagsstöðu málaflokksins í heild en einstakra skóla samkvæmt skiptingu fjárframlaga í reiknilíkani en afgangur var á heildarrekstri þeirra árið 2009, auk þess sem veitt voru framlög til að varna hallarekstri þeirra bæði í fjáraukalögum 2012 og fjárlögum 2013.
Þá má nefna að tvær aðrar heilbrigðisstofnanir voru með uppsafnaðan halla umfram framangreind viðmið í árslok 2009 en tekist hefur að vinna á hallanum hjá annarri þeirra þannig að hann er innan við 4% vikmörk en hjá hinni stofnuninni hefur uppsafnaður halli aukist.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur að því útfæra almennar verklagsreglur um rammafjárlagagerðina til að tryggja betur að stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum gangi eftir. Í því mun einnig felast farvegur til að taka á málum ef til þess kemur að stofnanir hafa verið starfræktar með rekstrarhalla um árabil án þess að ráðuneyti hafi gripið til aðgerða til að tryggja að starfsemi rúmist innan fjárheimilda. Gert er ráð fyrir að í því muni felast vandleg greining á orsökum rekstrarvanda samhliða mótun aðgerðaáætlunar sem gerður verði samningur um milli stofnunar og ráðuneytis til að tryggja nauðsynlegar úrbætur og aðhaldsráðstafanir.
Eftir að náð hefur verið tökum á stöðunni með þeim hætti sem hér hefur verið rakið og sýnt fram á fullnægjandi rekstrarárangur um til dæmis tveggja til þriggja ára skeið með viðunandi lækkun á halla og með aðkomu fjárlaganefndar Alþingis að eftirliti með framvindu málsins hjá ráðuneytinu gæti það falið í sér samkomulag um ráðstafanir til að létta á tilteknum hluta af uppsöfnuðum halla með tillögum í viðeigandi lagafrumvörpum.
Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu er yfirlit yfir fjárheimildastöður sem gert er ráð fyrir að yfirfærist til ársins 2013. Hrein aukning fjárheimilda á árinu 2013 vegna þessara ráðstafana nemur tæpum 13,6 milljörðum kr., þ.e. sem svarar til um 2,2% af gjaldaheimild fjárlaga 2013. Til samanburðar má nefna að í lokafjárlögum 2011 var 13,1 milljarðs kr. jákvæð staða flutt til 2012 sem einnig svaraði til 2,2% af gjaldaheimild fjárlaga 2012.
Ég hef farið yfir helstu þætti frumvarpsins. Með því eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður úr rekstri ríkissjóðs gagnvart fjárheimildum á árinu 2012 og vísast í því sambandi til greinargerða í fjáraukalögum og ríkisreikningi um meginatriði í framvindu ríkisfjármálanna og helstu frávik í tekjum og gjöldum. Einnig hefur Ríkisendurskoðun lagt fyrir Alþingi skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings 2012. Ég tel því ekki ástæðu til að fara nánar yfir einstök atriði í frumvarpinu og legg til að því verði vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins.
