opinber fjármál.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um opinber fjármál sem lagt hefur verið fyrir Alþingi á þskj. 869, mál 508. Frumvarpið felur í sér heildarlöggjöf um fjármál ríkis og sveitarfélaga þar sem áhersla er lögð á langtímastefnumörkun opinberra fjármála og aukinn aga við framkvæmd fjárlaga. Meðal markverðra nýmæla í frumvarpinu eru strangar fjármálareglur um afkomu- og skuldaviðmið sem lögbinda að ríkissjóður verði að jafnaði rekinn með afgangi og að skuldir ríkisins fari ekki yfir 45% af landsframleiðslu hverju sinni. Markmið nýrrar löggjafar er að nýta betur almannafé og stuðla með styrkri efnahagsstjórn að stöðugleika og sífellt betri lífskjörum.

Frumvarpinu má skipta í fjóra meginþætti. Í fyrsta lagi felur það í sér skilgreint og formlegt ferli um langtímastefnumörkun og samhæfingu í fjármálum ríkis og sveitarfélaga. Í öðru lagi er í frumvarpinu mælt fyrir um vandaðan undirbúning frumvarps til fjárlaga og breytta framsetningu þess til að styrkja fjárlagaferlið og tryggja yfirsýn. Í þriðja lagi er í frumvarpinu lagt til að eftirlit með framkvæmd fjárlaga verði styrkt til að draga úr frávikum og í fjórða lagi felur frumvarpið í sér breytingar á reikningsskilum ríkisins og upplýsingagjöf um opinber fjármál til að tryggja gagnsæi.

Vinna við gerð frumvarpsins hófst fyrir rúmum tveimur árum. Ýmsar ástæður lágu til þess að tímabært var talið að endurskoða lög um fjárreiður ríkisins sem tóku gildi árið 1998, en þau lög voru mikilvægt skref í átt til aukinnar festu og aga við fjárlagagerð og framsetningu fjárhagsupplýsinga. Brýnt er að efla enn frekar stefnumörkun og aga í fjármálum hins opinbera og leggja áherslu á forgangsröðun útgjalda til lengri tíma, einnig að auka samhæfingu við gerð áætlana hjá ríki og sveitarfélögum um umfang starfsemi sinnar, framkvæmdir og afkomu.

Þá hefur þáttur Alþingis í stefnumörkun um þróun opinberra fjármála ekki verið sem skyldi og á vettvangi þess hefur of lítið verið fjallað um horfur og framþróun ríkisfjármálanna eða fjármála sveitarfélaga til lengri tíma.

Fjölmörg ríki hafa á síðustu árum endurskoðað löggjöf sína um opinber fjármál til að stuðla að sjálfbærni og stöðugleika á grunni langtímastefnumótunar. Við undirbúning frumvarpsins var því horft til þeirra áherslna sem einkennt hafa breytingar á löggjöf annarra ríkja um opinber fjármál, til að mynda á Norðurlöndum.

Meginatriði frumvarpsins eru eftirfarandi:

Stefnumörkun um opinber fjármál mun framvegis ná til ríkis og sveitarfélaga og þeirra stofnana og fyrirtækja sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu þeirra. Hér er um grundvallaratriði frumvarpsins að ræða. Gildissvið þess er í samræmi við markmið þess um heildstæða stefnumörkun um opinber fjármál til lengri og skemmri tíma.

Stefnumörkun um opinber fjármál mun byggja á skýrum ferlum og fært í lög að hún skuli reist á eftirtöldum grunngildum: Sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Lögð er áhersla á formlegri stefnumótun og til lengri tíma en áður hefur tíðkast. Samkvæmt frumvarpinu mun stefnumörkunin einkum birtast á tvennan hátt. Annars vegar skal hver ríkisstjórn leggja fram á Alþingi fjármálastefnu í upphafi kjörtímabils. Í fjármálastefnu skal setja fram meginmarkmið næstu fimm ára um þróun opinberra fjármála, þar með talið um afkomu og efnahag ríkis og sveitarfélaga, auk þess sem greint skal á almennan hátt frá því hvernig markmiðunum verði náð.

Hins vegar er gert ráð fyrir að ríkisstjórn leggi fram fyrir 1. apríl ár hvert fjármálaáætlun þar sem meðal annars eru sett eru fram ítarleg markmið um þróun opinberra fjármála fyrir bæði ríki og sveitarfélög til fimm ára og gerð grein fyrir tekjuöflun og skiptingu útgjalda milli málefnasviða, sem verða 32–34 talsins. Fjármálaáætlun felur því í sér nánari útfærslu á markmiðum fjármálastefnu og greinir frá lykilforsendum fyrir gerð frumvarps til fjárlaga sem lagt er fram að hausti.

Þá greinir frumvarpið frá fjölmörgum skilyrðum sem áskilið er að fjármálastefna og fjármálaáætlun mæti undir öllum kringumstæðum. Hér er til að mynda um að ræða afkomu- og skuldaviðmið sem ég nefndi hér áðan, öðru nafni fjármálareglur, sem tryggja eiga sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma.

Í fyrsta lagi skal heildarafkoma yfir fimm ára tímabil ávallt vera jákvæð og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu.

Í öðru lagi skulu heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum en að viðbættum sjóðum og bankainnstæðum, vera lægri en sem nemur 45% af vergri landsframleiðslu.

Í þriðja lagi skal stuðla markvisst að niðurgreiðslu skulda. Þannig er gert ráð fyrir að ef skuldahlutfallið er hærra en 45% skuli sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um að minnsta kosti 5% á hverju ári.

Þessi skilyrði, þessar fjármálareglur frumvarpsins, setja ákvörðunum um umfang starfsemi hins opinbera og þróun fjármála þess skorður. Flest ríki innan OECD hafa á undanförnum missirum tekið upp fjármálareglur af einhverjum toga og eru áhrif þess almennt talin mjög jákvæð.

Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir stofnun fjármálaráðs. Hlutverk þess er að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi grunngildum frumvarpsins og öðrum tölulegum skilyrðum þess, þar með talið fjármálareglum. Stofnun fjármálaráðs er liður í því að veita löggjafar- og framkvæmdarvaldi faglegt aðhald og stuðla að auknum trúverðugleika opinberrar fjármálastjórnar. Fjármálaráð eru starfrækt víða um heim og reynsla af starfsemi þeirra þykir góð.

Það er grundvallaratriði í þessu samhengi að fjármálaráðið sé sjálfstætt, óháð og faglega skipað.

Eitt af mikilvægari nýmælum frumvarpsins felst í breyttri framsetningu fjárlagafrumvarpsins. Tilgangurinn er að gera Alþingi betur kleift að greina áherslur og forgangsröðun fjárlagafrumvarps. Framsetningu fjárlaga er breytt á þann veg að útgjöldum verður skipt milli 32–34 málefnasviða þó að útgjöld verði einnig eftir sem áður skilgreind á grundvelli verkaskiptingar framkvæmdarvaldsins, þ.e. eftir ráðuneytum.

Þetta þýðir að meginframsetningin er á grundvelli málefnasviðanna en frumvarpið mun engu að síður einnig bera með sér hvernig fjárheimildir flokkast niður á ráðuneytin.

Til viðbótar við breytta framsetningu fjárlagafrumvarpsins er í frumvarpinu gert ráð fyrir vandaðri stefnumótun fyrir málefnasvið og málaflokka sem hlutaðeigandi fagráðherra ber ábyrgð á. Í stefnu fyrir málefnasvið og málaflokka skal meðal annars greint frá gæða- og þjónustumarkmiðum og hvernig markmiðum verði náð með tilliti til fjármuna. Lögð er áhersla á að tryggja samræmi stefnumótunar ráðherra og þeirra markmiða sem fram koma í fjármálaáætlun sem Alþingi hefur samþykkt. Stefnumótunin er enn fremur grunnur ráðstöfunar fjárheimilda til málefnasviða og málaflokka eins og hún birtist í fjárlögum ár hvert.

Forsenda stefnumótunar fyrir málefnasvið er ríkt samstarf ráðuneyta og stofnana, m.a. um gerð þriggja ára áætlana stofnana. Í þeim skal sýna hvernig áætlaðar fjárveitingar til stofnana samræmast annars vegar markmiðum í rekstri hlutaðeigandi stofnunar og hins vegar þeim gæða- og þjónustumarkmiðum sem fram koma í stefnumótun málefnasviðsins.

Samráð var haft við forstöðumenn ríkisstofnana við gerð þessa nýmælis frumvarpsins og er almenn samstaða um mikilvægi þessa í samskiptum ráðuneyta og stofnana. Enn fremur eru skyldur ráðherra gagnvart stofnunum betur skilgreindar og ábyrgðarskil skýrð.

Það er mikilvægt að gefa þessari áherslubreytingu í frumvarpinu gaum. Með því að þessi stefnumótun verður sett fram samhliða fjárlögunum er aukin mjög krafa til ráðuneytanna um að gera grein fyrir því hvert stefnir í stóru málefnasviðunum sem heyra undir viðkomandi ráðuneyti. Með þessu eru lagðar töluvert auknar byrðar á ráðuneytin. Þetta mun kalla á meiri langtímahugsun, ekki bara í fjármálaráðuneytinu og meðförum málsins á þingi, heldur í öllum ráðuneytum Stjórnarráðsins. Mikilvægur liður í undirbúningi þess að frumvarpið geti tekið gildi sem lög er að ráðuneytin nýti vel tímann til að undirbúa sig fyrir slíka stefnumótun og áætlanagerð.

Eins og áður segir hefur verið ágætt samstarf við helstu stofnanir og forstöðumenn þeirra vegna þessara áherslubreytinga og ég hef hér komið inn á það að skyldur ráðherra gagnvart stofnunum eru betur skilgreindar og ábyrgðarskilin skýrari. Það felur meðal annars í sér að ráðherra þarf að svara forstöðumönnum sem hafa vakið athygli á því að fjárheimildir viðkomandi árs eru of knappar til að standa undir þeim gæða- og þjónustumarkmiðum sem á viðkomandi stofnun hvíla og gefa leiðbeiningar um það hvernig viðkomandi forstöðumaður eigi að bregðast við stöðunni.

Í þessu efni er rétt að hafa í huga að í frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir því að ráðherrann fái í hendur tæki til að bregðast sjálfur við en þannig er að fjárveitingar til ríkisaðila og til verkefna verða sýndar í sérstöku fylgiriti með fjárlögum en umræður um fjárheimildir til einstakra stofnana og viðfangsefna hafa oft reynst tímafrekar í þinglegri meðferð og ég vil leyfa mér að segja á köflum ómarkvissar. Sú breyting að tiltaka fjárveitingar til ríkisaðila í sérstöku fylgiriti er liður í því að beina umræðu um fjárlögin í markvissari og um leið efnislegri umræðu á Alþingi um almenna stefnu í ríkisfjármálum frekar en um einstakar fjárráðstafanir. Á þetta ekki síst við í efnahagslegu samhengi.

Þetta felur ekki í sér að tekið sé með nokkru móti frá þinginu að hafa skoðanir á fjárveitingum til einstakra ríkisaðila. Þær munu einmitt liggja frammi í fylgiritinu til umræðu í þinginu en meginhugsunin er sú að sú heildarmynd og þau heildaráhrif sem fjárlagafrumvarpið hafi á ríkisfjármálin til lengri tíma eigi að vera í forgrunni.

Það leiðir síðan af eðli máls að breytingar geta orðið á fjárlagafrumvarpinu í þinginu sem aftur muni leiða til þess að fylgiritið þurfi að taka breytingum. Í þessum skilningi er fylgiritið ekki lagt fram fyrir Alþingi til samþykktar sem lög heldur er það einmitt fylgirit með fjárlagafrumvarpi.

Þetta er þáttur sem ég geri ráð fyrir að þurfi góða yfirferð í þinginu, ekki síst í nefnd sem um málið fjallar. Miklu skiptir að vel takist til og að góð almenn sátt verði um þessa breytingu á framsetningu fjárveitinga eins og ég hef hér rakið.

Ég nefndi í upphafi að stefnt er að auknum aga við framkvæmd fjárlaga með þessu frumvarpi. Framkvæmd fjárlaga verður tengd langtímastefnumótun þar sem framkvæmdin miðast ekki aðeins við yfirstandandi ár heldur styður hún við þá langtímastefnu sem mörkuð hefur verið. Í þessu skyni er lögð áhersla á stefnumótun stofnana og virkara eftirlit hvers ráðherra með útgjaldaþróun málaflokka og ábyrgð forstöðumanna á rekstri ríkisaðila. Markvissara eftirlit er enn fremur tengt ákvæðum sem leiða til aukins sveigjanleika hvers ráðherra til að bregðast við frávikum og óvæntri þróun.

Samhliða meiri festu og aga við framkvæmd fjárlaga er mikilvægt að tryggja greinargóðar og tímanlegar upplýsingar um stöðu og þróun fjármála hins opinbera svo hægt sé að bregðast við óvæntum atvikum og frávikum. Þannig skal ráðherra fjármála birta ársfjórðungslega upplýsingar um þróun lykilstærða í fjármálum opinberra aðila.

Þá felst í frumvarpinu nýmæli er snýr að ársskýrslu um starfsemi síðasta árs sem hverjum ráðherra verður gert að birta. Í henni skal gera ítarlega grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málaefnasviða og málaflokka hans samanborið við fjárheimildir og einnig varðandi fjárveitingar til ríkisaðila og verkefna.

Fyrir utan fyrrgreind atriði eru fjölmörg önnur ákvæði í frumvarpinu sem miða að því að tryggja Alþingi betri stöðu til að fylgjast með framkvæmd fjárlaga og veita framkvæmdarvaldinu aðhald.

Hér er að sjálfsögðu komið inn á ákveðið grundvallaratriði í þessu máli. Í þessu efni hefur meðal annars verið horft til þess að á undanförnum árum og áratugum hefur verið rík tilhneiging til þess að það verði talsverður útgjaldaauki þegar borið er saman við upphaflegt fjárlagafrumvarp, sem sagt eftir samþykkt fjárlaganna. Bæði getur slíkur útgjaldaauki átt rætur sínar að rekja til ákvarðana sem þingið hefur tekið og ekki mikið við því að segja þar sem löggjafinn hefur þá séð ástæðu til að gera breytingar á frumvarpinu en hitt er verra að það hefur verið of algengt að viðbótarútgjöld komi til sögunnar á grundvelli fjáraukalaga, ákvarðana sem teknar eru eftir að fjárlög hafa verið samþykkt. Það má svo sem segja það sama um fjáraukalögin, það er lítið við því að segja þegar óvænt og ófyrirséð útgjöld koma til sögunnar eftir samþykkt fjárlaga en verra er hins vegar að það hefur of mikið borið á því í gegnum árin að einfaldlega séu teknar sjálfstæðar, nýjar ákvarðanir um útgjöld á yfirstandandi fjárlagaári án þess að hægt sé að færa fyrir því nægilega gild rök að þau útgjöld hafi með öllu verið ófyrirséð eða óvænt þegar fjárlög voru ákveðin.

Allir þeir þættir sem hér eru nefndir færa þinginu betri verkfæri til að fylgjast með því hvernig fjárlagaframkvæmdin gengur eftir og þar er að sjálfsögðu meðal annars horft til framúrkeyrslu einstakra aðila í ríkisrekstrinum, hvort sem um er að ræða stofnanir og aðra rekstraraðila eða einfaldlega bundin útgjöld sem fara fram úr því sem áður hafði verið áætlað. Það hefur að jafnaði verið meginorsök þess að farið hefur verið fram úr áætlunum sem fylgt hafa fjárlagafrumvarpinu að ýmis bundin útgjöld hafa farið fram úr því sem áður hafði verið áætlað.

Ég vil sömuleiðis vekja undir lok ræðu minnar athygli á mikilvægi þess að það er í höndum þingsins, sem hefur að vori til lagt upp allan grunninn fyrir fjárlagagerðina, að standa svo við þann ramma sem ákveðinn hefur verið að vori og gera ekki neinar grundvallarbreytingar á fjárlagafrumvarpinu sem kemur fram að hausti og á að hafa tekið mið af þeim ákvörðunum sem þingið hafði þegar tekið fyrr á árinu. Það er í höndum þingsins sjálfs að gæta þess að frumvarpinu verði ekki breytt með þeim hætti að ákvörðun þingsins sjálfs frá því fyrr á sama ári verði breytt í grundvallaratriðum nokkrum mánuðum síðar.

Þetta tel ég að stórum hluta til verkefni sem snýr að því að ná samstöðu um ákveðna hugarfarsbreytingu á Alþingi þegar kemur að meðferð fjárlaga, umræðu um fjárlög, langtímastefnumörkun og breyttu verklagi.

Ég verð að segja eins og er að ég tek eftir því að þvert á flokka hér í þinginu virðist vera ágæt samstaða um að gera þær meginbreytingar sem felast í þessu frumvarpi. Ég hef fundið fyrir því enda á frumvarpið rætur sínar að rekja til fyrra kjörtímabils. Vinna við það hefur staðið yfir í um tvö ár eins og ég hef þegar rakið. Ég fagna því andrúmslofti sem ég finn fyrir í þinginu þegar málið kemur fram og vonast til þess að samstaða haldist um að gera þær breytingar sem í frumvarpinu felast. Ég tel að það sé mjög mikilvægt fyrir stefnumótun í opinberum fjármálum, fyrir aukinn aga í ríkisfjármálunum og til þess að leggja grunn að auknum stöðugleika í efnahagsmálum almennt séð í landinu.

Ég vil að lokum nefna nokkrar breytingar sem verða á framkvæmd reikningshalds og uppgjöri ríkisins verði frumvarpið að lögum. Í frumvarpinu er þannig gert ráð fyrir að tekið verði mið af alþjóðlegum stöðlum fyrir reikningsskil opinberra aðila, auk þess sem fylgja skal viðurkenndum og almennum reikningsskilaaðferðum. Þetta hefur meðal annars þau áhrif að fastafjármunir verða eignfærðir og þar með fæst skýrari mynd af hreinni eign ríkissjóðs ár hvert og breytingum milli ára.

Greiningaraðilar munu eiga auðveldar með að leggja mat á framvindu opinberra fjármála en slíkt á að leiða til aukins trúverðugleika.

Verði frumvarpið samþykkt á Alþingi á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir því að gildistaka þess verði 1. janúar 2015. Áætlað er að innleiðing helstu efnisþátta taki tvö til þrjú ár en það er einkum aðlögun að kröfum um stefnumörkun í opinberum fjármálum, stefnumótun fyrir málefnasvið og málaflokka, sem ég vék að fyrr í ræðu minni, og áhrif nýrra reikningsskilastaðla sem mest áhrif hafa á umfang innleiðingarinnar. Fyrsta frumvarp til fjárlaga samkvæmt frumvarpinu yrði lagt fram haustið 2016 vegna fjárlaga ársins 2017. Þá er gert ráð fyrir að ráðherra leggi fyrir Alþingi fyrstu fjármálastefnu og fjármálaáætlun eigi síðar en 1. apríl 2016.

Ég hef nefnt ágæta sátt sem ríkt hefur um vinnu þessa máls. Hún nær út fyrir veggi þingsins. Það hefur meðal annars verið ágæt sátt um málið við sveitarfélögin, sérstaklega Samband íslenskra sveitarfélaga, og eins hagsmunasamtök á vinnumarkaði. Rætt hefur verið um frekara samstarf milli Sambands íslenskra sveitarfélaga, innanríkisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis á vettvangi samstarfsnefndar ríkis og sveitarfélaga sem starfar á grundvelli sveitarstjórnarlaga.

Virðulegi forseti. Ég vil láta þess getið að síðast þegar Alþingi ákvað að gera grundvallarbreytingar á lögum um fjárreiður ríkisins ákvað Alþingi að kjósa sérstaka nefnd til að fara með málið. Það endurspeglaði mat þingsins á sérstöðu og mikilvægi þeirrar lagasetningar. Þetta var gert árið 1995 og í þá nefnd völdust þingmenn úr fjárlaganefnd og einnig einhverjum öðrum nefndum þingsins. Ég ætla ekki að leggja til að slík nefnd verði kosin að svo stöddu enda er frumvarpið lagt fram á Alþingi fyrst og fremst til kynningar. Ég geri ráð fyrir að það gangi til fjárlaganefndar, fái þar að minnsta kosti kynningu, einhverja lágmarksmeðferð í ljósi þess að fáir dagar lifa eftir af þingstörfunum. Það mikilvægasta er að það fari út í umsagnarferli og okkur gefist þannig tækifæri til þess að rýna athugasemdir sem fram kunna að koma og eftir atvikum bregðast við þeim áður en málinu verður aftur teflt fram hér í haust.

Möguleikinn á því að kjósa sérstaka nefnd eins og gert var árið 1995 finnst mér að eigi að koma til skoðunar milli þingflokkanna í sumarhléi. Ég geri engan áskilnað um að málið fari í slíkan farveg og veit að það er mikill áhugi á málinu í fjárlaganefnd. Þar hefur einnig byggst upp ákveðin reynsla og þekking á akkúrat þessu máli sem er mikilvægt að nýtist í framhaldinu en ég leyni því ekkert að í mínum huga er mikið lagt á fjárlaganefnd með því að taka þetta stóra mál og hafa það til umfjöllunar og meðhöndlunar samhliða fjárlagafrumvarpinu á haustdögum.

Þetta er nokkuð sem við tökum til umræðu milli þingflokka í þinghléi í sumar, geri ég ráð fyrir, en ég er sannfærður um að við náum góðri samstöðu og sátt um þetta eins og málið í heild sinni. Að minnsta kosti standa vonir mínar til þess, ég tel að það sé mikið framfaraskref stigið með þessu máli. Þau viðfangsefni sem frumvarpinu er sérstaklega beint að eða þau verkefni sem úr þarf að leysa eru alkunn þingmönnum. Jafnvel þótt fyrri löggjöf hafi reynst á margan hátt ágætlega og reyndar alveg prýðilega til þess að leggja grunn að ríkisfjármálunum fram til þessa getum við núna stigið næstu stóru skref til að uppfæra löggjöfina á þessu sviði og tryggja að við náum enn betri árangri í þessum efnum á komandi árum. Ég vil meina að þessi löggjöf muni færa okkur í fremstu röð þeirra þjóða sem hafa tekið löggjöf sína á þessu sviði til endurskoðunar á undanförnum árum.

Að svo mæltu, herra forseti, legg ég til að málinu verði vísað til 2. umr. og til fjárlaganefndar til þess að fjalla um málið.